支持碳達峰、碳中和的財稅理論創新與政策體系構建

馮俏彬 白雪苑 李 賀

我國已向世界作出莊嚴承諾，力爭于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。這是我國基于構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展內在要求所作出的重大戰略決策。從高碳發展模式轉向低碳綠色發展、再到凈零碳排放，是一個長期而艱巨的系統性工程，需要全社會的共同努力。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在支持碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）中的地位與作用十分重要。但是，“雙碳”工作涉及的主體眾多、任務多樣、時間長遠，是一個典型的復雜系統。與此同時，財稅政策包含多種工具，也比較復雜。如何將這兩個復雜系統貫通并正確地在它們之間建立關聯，有力支持我國“雙碳”工作順利推進，提高財稅政策的效能，保證將有限的資金用到刀刃上，還需要在理論和實踐上進一步深入探索。

一、相關文獻綜述

國際社會于2009年首次召開哥本哈根聯合國氣候變化大會，就氣候變化的減排目標展開激勵爭論。受其影響，我國在2010年前后有過一次低碳財稅政策研究的熱潮。其中，蘇明等對我國碳稅政策進行了構想與設計。郭代模、楊舜娥、張安寧提出了調整財政支出結構、加大轉移支付力度、完善政府采購等具體的財政支持政策措施。自2016年《巴黎協定》簽署以來，國際組織紛紛對各國已實施的低碳財稅政策進行總結與回顧。The Climate Reality Project對比碳稅、能源稅、碳交易等政策的優勢及弊端，總結出價格波動、因地制宜、區域聯動、借貸機制等碳定價政策設計需要重點考量的因素。IMF從經濟效率和收入分配角度對碳稅、收費退費法、政策監管等措施進行比較，認為根據碳含量比例對化石燃料征收碳稅是最有力、最有效的措施。2021年中國政府提出“雙碳”目標后，各大投資機構再次掀起研究碳中和的新熱潮。其中，紅杉中國預測我國綠色投資年均缺口約3.84萬億元，并提出通過強化財政投入等方式激勵低碳投融資。高盛預測中國到2060年實現凈零碳排放將帶來約16萬億美元的投資機會，創造4 000萬個凈新增工作崗位，并基于此提出了實現“雙碳”的可能路徑。

與豐富多樣的對策研究相比，相關基礎理論發展比較緩慢。在環境經濟學和公共經濟學中，庇古稅和科斯定理是關于外部性問題的兩個經典理論。庇古稅認為政府可以通過征稅或補貼的方式將環境污染問題所產生的外部性內部化，從而達到社會福利最大化。科斯定理認為如果能明確界定產權，市場主體之間的自愿交易也可以解決外部性問題。這兩個經典理論的影響十分深遠，已成為當今世界各國應對環境問題乃至諸多公共問題的思想基礎。值得一提的是，2021年中信出版社引進了比爾·蓋茨所著的《氣候經濟與人類未來》一書，書中提出了綠色溢價理論，對國內“雙碳”討論產生了很大的影響。所謂綠色溢價，大意是指從化石能源轉向清潔能源的成本。可用公式表示如下：綠色溢價=清潔能源的價格-化石能源的價格。綠色溢價越高，表明轉向低碳或零碳的成本越高；綠色溢價越低，則說明轉向低碳或零碳的成本越低。因此，實現碳中和的關鍵在于降低綠色溢價，其路徑有兩條：提高化石能源的價格，降低清潔能源的價格。綠色溢價概念指出了校正外部性的實質是改變傳統化石能源和清潔能源的比較價格，與上述經典理論相對，這一思路明晰化了當前世界范圍內應對氣候變化政策所需要著力的兩大方向，有很強的現實性和針對性。

二、一個理論創新：碳財稅方盒理論的提出

但是，當我們再一次聚焦于支持“雙碳”發展的具體財稅政策時，以上理論仍然顯得有些抽象和原則化，操作上難以把握。究其原因，筆者認為主要是因為兩個復雜系統之間的相互理解與貫通不夠所致。其一，“雙碳”本身就是一個復雜系統，涉及碳流動、碳循環中的各個環節和各個主體，對象十分復雜且相互交疊，時間十分漫長，從現在起要到2030年、2060年，而且每個階段的重點任務各不相同，對政策需求自然也不相同。其二，財稅本身也是一個復雜系統，政策工具很多，不同政策工具下財政資金的支持力度和方式各不相同，要達到的目標效果各不相同，績效評估資金審計的要求也各不相同。將這兩個復雜系統對接起來并形成明確的工作思路，我們還需要一個更加清晰的思維框架。

受埃奇沃斯方盒的啟示，筆者在已有研究的基礎上，結合我國“雙碳”目標任務和財稅政策體系，嘗試提出碳財稅方盒理論模型，從而為構建新時代我國支持“雙碳”的財稅政策體系提供一個思維導圖（見圖1，下頁）。

圖1中的橫軸表示的是外部性的變化情況，上方為負外部性，下方為正外部性，依箭頭方向由小到大逐漸增加。左右兩側的縱軸代表的是碳排放的變化情況，依箭頭方向由大到小減少。左下的三角形表示的是財政政策支持“雙碳”的區域，涉及的政策工具從政府債務、財政補貼一直到轉移支付，重點致力于激發、鼓勵、補償各行為主體在“雙碳”中的正外部性。右上的三角形表示的是稅收政策支持“雙碳”的區域，涉及的政策工具包括稅種、稅率、征收范圍、稅收優惠等，重點致力于抑制、減少、懲罰各行為主體在“雙碳”中的負外部性。

具體而言，該模型的思想要點聚焦于如下三個方面：

第一，將碳排放與外部性這兩個概念聯系起來。基于“奧卡姆剃刀”法則，筆者舍棄掉行業、地區、具體任務的個別性和差異性，將涉及不同主體、不同時期的“雙碳”任務抽象為一條主線，即碳排放從“高碳—低碳—零碳”不斷降低的動態發展過程。如果這一過程順序進行，則是正外部性不斷加強的過程；反之則為負外部性。所有與“雙碳”相關的任務，不分行業、地區、主體，都可以在這一過程中進行定位。

圖1碳財稅方盒理論模型

三、對我國現有支持低碳發展的財稅政策的評估——基于碳財稅方盒理論

圖2 2014—2020年我國節能環保財政支出情況（單位：億元)

第一，政策的維度比較單一。促進全社會的低碳發展需要從兩個維度同時入手：一是降低清潔能源的價格，二是提高傳統化石能源的價格，兩者缺一不可。從我國現有的支持低碳發展的財稅政策來看，主要著力點在促進各類清潔能源的生產而非更多應用上，較少有抑制和減少傳統化石能源生產和消費的相關政策措施；或者是比較側重低碳產品的生產和消費（如新能源汽車）而相對忽略了相關基礎設施的建設投入。

第二，政策的方式比較單一，主要以財政補貼和稅收優惠為主。從現有的財稅政策體系來看，財政補貼是最主要的政策手段，且五花八門、名目眾多。以對新能源汽車的補貼為例，資料顯示，我國對電動汽車的補貼既有中央補貼，又有地方補貼；既有對企業生產環節的補貼，又有對消費者購置環節的補貼；既包括對乘用車的補貼，又包括對公交車、貨車的補貼。稅收優惠方面往往是多個稅種并用，涉及車輛購置稅、車船稅、企業所得稅、消費稅、增值稅、資源稅等多個稅種，但重點不突出。

第四，未能有效調動金融資金和社會資本的積極性。已有的財政支持多以直接支出為主，在調動金融資金、社會資本積極性方面沒有太大的作為。在現有財稅政策中，只有對首臺套設備配套的保險補償支持勉強可算作財政與金融的結合，其他多為財政直接支出。相對于實施“雙碳”戰略所需的巨量資金，僅靠財政資金是不夠的。據高盛等投資機構估計，我國實現碳中和目標所需要的投入在100萬億元至140萬億之間，如此龐大的資金規模，不能只靠財政投入，而必須發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動金融、社會、國際國內資金共同服務于“雙碳”戰略。

四、支持低碳發展的財稅政策的國際實踐

應對氣候變化、推動碳減排是一個世界性議題，很多國家都采用了財稅政策支持工具推動經濟社會的低碳轉型，其中又以歐盟行動時間早、制度法令繁多，且涉及低碳發展的方方面面，有較好的參考借鑒價值。

（一）歐盟將支持低碳發展的資金需要納入中長期預算規劃

（二）通過開征碳稅以適當抑制傳統化石能源的生產與消費

（三）以財政補貼支持低碳發展重點領域

在各國低碳發展計劃中，財政補貼的應用范圍較廣。一是對能源企業進行補貼。如德國、法國、西班牙、意大利、捷克等都對風能發電、太陽能發電、氫能源的開發、使用高效率煤炭發電等項目進行補貼。英國政府給清潔電力輸送者提供專門補貼。日本對引進先進的能源利用設備予以補貼。歐盟采用“固定價格收購”可再生能源，由政府提供補貼。二是對研發低碳技術的企業或項目進行補貼。如歐洲區域發展基金、歐洲戰略投資基金、歐盟創新基金等，都有支持電池研發方面的補貼；日本設立了“領跑者計劃”，對開發成功者提供補貼，以促進低碳汽車的技術研發；荷蘭為小企業的熱冷卻等減排技術研發和應用提供成本補貼。三是對購買低碳產品的消費者進行補貼。如日本政府給購買環保汽車的消費者提供補貼，美國對購置節能減排的家電提供補貼，歐盟曾對購買電動汽車的消費者給予最高6 000歐元的補貼，等等。

（四）以綠色政府采購支持低碳產品應用

（五）歐盟設立不同基金支持減碳的各個關鍵環節和重點領域

一是設立創新基金，資助低碳技術創新。該基金的資金來源于歐盟排放交易市場收入的一部分，資金規模約200億歐元（2020—2030年），主要支持有重要價值的低碳創新技術。現階段，該基金主要聚焦于碳捕獲和碳封存技術。對于選定項目，該基金的支持強度高達60%。

二是設立現代化基金，資助能源系統現代化和提高能源效率。該基金的資金來自歐盟排放交易市場收入的一部分，規模約為2021—2030年碳排放配額拍賣收入的2%，主要用于支持歐盟10個低收入成員國向氣候中和過渡，重點用于可再生能源的生產和使用、能源效率的提高、能源儲備系統的建設、能源網絡的現代化、碳依賴地區的公平過渡等方面。

三是設立公正過渡基金，支持受過渡影響最大的地區和部門。該基金的資金來源于歐盟財政預算中的歐洲區域發展基金（ERDF）和歐洲穩定基金（ESF），規模為300億~500億歐元。其主要用于支持對化石能源依賴較強地區的產業轉型和就業穩定，目標是在碳中和時代中“不讓任何人掉隊”。

四是設立社會氣候基金，解決歐盟綠色轉型中的收入再分配問題。實施《歐洲氣候法》將導致化石燃料的上漲，對弱勢家庭、弱勢微型企業和弱勢交通用戶產生不成比例的影響，進而產生重大的社會和收入分配問題。為此，歐盟專門設立了社會氣候基金，其資金來源于部分碳定價收入。

總之，從碳財稅方盒理論的視角來看，各國支持低碳發展的政策脈絡較為清晰。一是突出能源轉型這一低碳發展的核心和重點，相關政策既有旨在降低清潔能源生產和消費成本的各類財政政策，又有抑制傳統化石能源生產和消費的碳市場和碳稅相關政策。二是按外部性的性質和程度匹配不同的財稅政策工具。比如，對于在能源轉型中受影響較大的地區和群體，多以設立專項財政轉移支付的方式承擔，但對于有較大市場前景和商業價值的技術，則側重于發揮財政資金對社會資本的撬動作用。三是相關財稅政策形成體系，遍布基礎設施、能源轉型、低碳技術研發、新產品應用的全過程和各個方面。

五、加快構建支持我國“雙碳”發展的財稅政策體系

財政是國家治理的基礎和重要支柱，在支持“雙碳”中的地位與作用十分重要。基于前文的理論分析，當前和今后一個時期，財政一方面要抓住影響“雙碳”發展的重點領域和關鍵環節，另一方面要突出財政的基礎性和公共性，不斷建立健全支持“雙碳”發展的完整財稅政策體系。

（一）構建支持我國“雙碳”發展的財稅政策體系的基本原則

一是長短結合，將年度資金需要與中長期預算規劃相結合。實現“雙碳”目標是一個長期過程，對財政資金的需要也是長期的。要將對財政資金的巨大需求分散到不同的時期，將年度資金安排與中長期預算規劃相結合，既要維護財政的可持續性，又要保持對“雙碳”的持續支持。

二是突出共性，將減碳的關鍵環節與不同的財政政策工具進行匹配。實現“雙碳”目標是一項關系全局的大事，涉及各行、各業、各產業鏈以及各個企業。要對各行業實現“雙碳”目標的路徑進行綜合分析，找準其中的共性進行支持。要抓住影響各行業減碳的關鍵環節并匹配不同的財政政策工具，盡量做到在“雙碳”發展的主要瓶頸環節均有相應的財稅支持政策，實現事前、事中、事后全覆蓋。

三是雙側用力，將影響“綠色溢價”的傳統能源和清潔能源結合起來。“綠色溢價”是指清潔能源與傳統化石能源的價差。從相當大的程度上講，“雙碳”的發展過程就是“綠色溢價”不斷降低的過程，表現為清潔能源價格的逐步降低與化石能源價格的提高。基于此，財政既要一如既往地支持降低光能、風能、水能等清潔能源價格的措施，促進其在全社會范圍內加速應用推廣，又要有提高傳統化石能源價格的措施，抑制對其過高的需求。

四是協同并進，將有限的財政資金與金融資金、社會資本相結合。實現“雙碳”目標所需的資金量極其巨大，任何單一來源的資金都難以支撐。要發揮好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，精心設計政策工具和運行機制，調動金融資金、社會資本支持“雙碳”的積極性。

（二）實施中長期規劃預算管理，建立“雙碳”財政支出穩定增長的機制

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，要“加強中期財政規劃管理，進一步增強與國家發展規劃的銜接”。目前我國實現“雙碳”目標已有明確的時間節點，相關的施工圖也正在緊鑼密鼓地制訂之中。另外，我國還有五年規劃制度，特別是“十四五”規劃已對2021—2025年我國各個領域的重大戰略任務進行了詳細列舉，這就為實施中長期財政規劃和中期預算管理提供了行動指南。應在此基礎上，加快推行我國中長期規劃預算改革。一是以五年為周期，按支出的大類確定財政資金的主要分配比例；二是每兩年一次進行滾動調整；三是以五年規劃為指引，編制年度預算，形成年度工作與五年規劃的有機對接；四是建立“雙碳”財政支出穩定增長的財政投入機制，力爭財政投入的增幅高于當年財政支出的平均增幅。

（三）適時開征碳稅，逐步調整傳統化石能源價格

在加快建設全國統一碳市場的同時，可同步開征碳稅，主要針對那些暫時沒有進入碳市場的行業，以及不適合進入的家庭和個人，以實現碳定價機制的全覆蓋，促進碳公平。概括而言，我國的碳稅應主要涉及如下方面：一是通過修改現行環境保護稅的相關內容，達到與新開征碳稅相同的目的，這主要因為開征新稅的程序多、時間長，“遠水難解近渴”。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，但實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其他溫室氣體，以保證立法的前瞻性，防止頻繁修改。三是原則上要將所有碳排放達到一定標準的企業和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當然同時要輔以起征點、免征額等方面的稅收優惠。四是實行從量計征，以二氧化碳當量為征收單位。五是實行區間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，地方根據實際情況確定具體標準。六是與現行環保稅保持一致，將碳稅收入明確為地方財政收入，中央不參與分成分享。

（四）“全鏈條+多工具”，在“雙碳”發展的各個制約環節都有相應的財稅支持政策

我國實現“雙碳”目標的核心是推動能源結構轉型，重中之重是將能源生產與消費中的碳排放量降下來。為此，財稅政策要重點支持以下領域的發展：

第一，加大與“雙碳”相關的基礎研究財政投入。基礎研究時間長、投入大，直接經濟效益不明顯，應當采用財政直接投入的方式予以支持。一方面納入年度財政預算與中長期財政長期支持的范圍，保持適度增長比例；另一方面設立“雙碳”國家重大科研專項，實行“揭榜掛帥”、集中攻關，調動全國乃至全世界科研人員的積極性。

第二，加大與“雙碳”相關產業的基礎設施投資，為能源、產業轉型創設有利條件。“雙碳”目標的實現需要全社會的共同努力。財政要重點做好有關基礎性、公共性設施的建設工作，為全社會推進減碳創造有利條件。比如，為了減少交通行業的碳排放，各級政府要進一步加快充電樁、充電站等基礎設施的建設，為在更大范圍內使用電動汽車創造條件。為了加快能源生產轉型，財政部門要協助有關部門做好清潔能源平價上網、推動電力價格機制改革、在有條件的地方加快分布式能源生產與消納的建設等。換言之，要根據“雙碳”目標的總體要求，依據不同行業所處階段，加大預算內投資，解決制約該行業減排的基礎性、瓶頸性、公共性問題，為全行業、全社會推進減排掃清關鍵障礙。

第三，加大“雙碳”相關領域的公共研發投入，協同破局核心關鍵技術。實現“雙碳”目標的關鍵是科技創新和技術突破，這是從基礎研究向應用轉化的中間環節，成本高、風險大，但一旦取得成功，就能帶來巨額的收益。根據這些特點，財政在此環節可以引導和降低投資風險為目標，以少量的財政投入為引子，引導協同攻關，為相關主體分擔風險，降低成本。可使用財政貼息的方式，適當降低相關主體的風險成本，使用產業投資基金的方式，與相關主體共擔風險、共享收益。比如，對于當前制約清潔能源大規模推廣的主要因素——儲能技術，就可以通過貼息和產業投資基金的方式，引導金融、企業、社會資本共同投入。再比如，根據有關測算，即使我國跨越了75%的“脫碳”水平之后，要最終實現碳中和，仍然有10%的碳排放，這就必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術（DACCS），財政可利用貼息或產業投資基金的辦法，組織這方面的協同創新和集體攻關，加快技術突破和成果應用。

第四，建立首臺（套）設備保險補償機制，促進減碳技術裝備的應用。為加快重大技術裝備的國產化，我國于2015年開始對首臺（套）重大技術裝備給予保險補償，在很大程度上緩解了國產設施進入市場和實際使用環節的“門檻”難題，受到企業的歡迎。在“雙碳”建設中，可繼續沿用這一做法，并作以下改進：將原來的認定管理調整為目錄管理，根據重大技術裝備、關鍵零部件、新材料、軟件行業的發展情況列出所需的產品目錄或技術目錄，同時按年度對管理目錄進行動態調整，企業可根據目錄進行產品和技術研發。整個補償過程可以變事后認定為事前引導，以支持和引導企業研發、生產方向。

第五，促進政府采購綠色化，擴大低碳產品應用范圍。2004年以來，我國已初步建立政府綠色采購制度框架，并取得積極成效。結合“雙碳”工作的需要，今后可以從以下方面繼續推進：一是適時修訂《政府采購法》，大力提高綠色采購的比重。如規定不同層級政府采購的比例，中央政府所屬的機構原則上應全面實施綠色采購，地方政府盡可能提高綠色采購的比例。二是動態修訂綠色采購清單，對綠色產品實行優先采購或強制采購。根據產品節能環保性能、技術水平和市場成熟程度等因素，動態調整政府優先采購和強制采購的產品類別以及所依據的相關標準規范，并公開發布。三是加大政府綠色采購力度。對于強制采購之外的商品，鼓勵各級政府綜合考慮節能、節水、環保、循環、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關綠色要求，促進綠色產品推廣應用。

第六，實施轉移支付，以此補償相關利益受損者，為“雙碳”發展托住底線。在實現“雙碳”目標的過程中，對傳統化石能源依賴度高的地區、行業、企業、人群等將受到較大影響。財政要加大這方面的轉移支付，彌補利益受損者，平滑“雙碳”發展進程中的社會矛盾與風險。具體做法有：一是在中央轉移支付的計算公式中，加入“雙碳”因子，增加對受損地區的財政投入，保證當地經濟社會的平穩過渡。二是設立化石能源轉型地區支持專項基金。可根據全國石油、煤炭的分布與主產區的情況，合理規劃傳統化石能源有序退出的實施路徑，財政予以相應的支持。三是擴大工業企業結構調整專項獎補資金發放范圍，將需要轉型的燃煤電力企業以及高耗能、高排放企業等納入，明確財政支持的環節與范圍，促使這些企業有序調整能源生產與消費結構，維護全社會的能源安全。四是加大對相關群體的轉移支付力度，對“雙碳”發展中就業、收入和基本生活受到沖擊的家庭和個人給予一定的財稅政策扶持，減緩綠色轉型所帶來的社會震蕩。

第七，設立減碳專項財政獎補資金，獎勵減碳成績突出者。財政獎補是近年來在財政管理中應用較多的一種政策工具，主要適用于事前可加以引導、事中難以詳細監管但事后易于認定的事項，有利于提高財政資金的使用績效，使政策支持事項更加精準。在“雙碳”發展中，可通過事先設立指標、事后進行財政獎補的方式，加大對地方政府和相關行業、企業的減碳激勵，如單位生產總值能耗財政獎懲制度、碳減排財政獎罰制度、溫室氣體減排財政獎罰制度、碳匯財政獎補制度以及水質、森林、空氣質量等財政獎懲制度、生態產品質量和價值相掛鉤的財政獎補機制、濕地生態財政獎補制度等。

（五）適時調整財政體制，完善激勵機制

“雙碳”工作的順利推進，離不開地方政府的積極推動與主動作為。在目前的財政體制下，由于實施增值稅五五分成，來自這方面的稅收分享和稅收返是地方政府的主要財源之一，這使得地方政府、特別是欠發達地區政府存在繼續上“兩高”項目的內在沖動。為此，需要在適當的時機調整財政分享體制，將地方政府的財源建設逐步轉向與地方公共服務供給、營商環境建設、綠色發展等相關的稅種，優化地方政府的激勵機制。要逐步降低地方政府增值稅的分享和稅收返還比例，轉而更加倚重規范性、制度性的一般轉移支付制度。要將碳稅收入全部作為地方政府收入。要加快推進房地產稅及其相關制度改革，建設好地方政府的主力財源。

（六）加快與國際上主要碳市場實現互認，對沖碳邊境調節機制對我國的影響

2021年7月，歐盟正式提出建立歐盟碳邊境調節制度（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），這就是俗稱的“碳邊境稅”。根據這一規定，歐盟將在2026年正式對鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力等碳泄露風險較大的商品征收碳關稅。我國是歐盟的第一大貿易伙伴，對歐盟出口的商品中屬于高碳產業的化工、鋼鐵等產品占有相當比例。一旦歐盟碳邊境稅正式實施，我國相關行業的出口將受到較大沖擊。對此，一方面可以歐盟碳邊境稅不符合WTO的相關規定為由據理力爭，但另一方面也要提前做好應對準備。要加快我國碳市場擴圍的步伐，將受到歐盟碳邊境調節機制影響的主要行業納入，在此基礎上實現與歐盟碳市場的互認，為企業爭取到最大的碳稅抵免額度。要加快研究我國的碳關稅制度，在詳細分析歐盟對我國出口商品結構的基礎上，將其中碳含量大的商品納入我國碳關稅征收范圍，以此平衡歐盟碳邊境稅的作用，實現一定程度的反制。要利用好國際稅收改革帶來的機會。目前，G20已同意在應對氣候變化議題中納入稅務工具，這意味著可能在多邊框架下討論碳關稅問題。我國作為OECD的觀察員和新一輪國際稅收改革的重要參與者，應積極作為，推動在多邊框架下，按照共同但有區別的原則處理好該議題。

總之，推動“雙碳”戰略是我國整個經濟社會的重大轉型，是一個復雜的系統工程，需要久久為功。財政作為國家治理的基礎與支柱，要加快形成支持“雙碳”發展的完整政策體系，為推動我國綠色轉型、實現經濟社會的高質量發展作出貢獻。