我國農村生活垃圾治理現狀及對策

孫迎紅

（山東理工大學資源與環境工程學院，山東 淄博 255000）

0 引言

加強農村生活垃圾治理，改善農村人居環境，是建設生態宜居美麗鄉村的基礎，是實施鄉村振興戰略的重要任務之一。只有解決好農村環境問題，才能真正推進鄉村振興戰略實施，實現建設美麗中國的總目標。隨著我國經濟的發展和農民生活水平的提高，農村生活垃圾的產生量逐年增加，成分不斷趨于城市化。這些垃圾嚴重污染農村生態環境，威脅人們的身心健康，其治理成為亟待解決的重要難題。近年來，國家出臺了一系列政策和財政扶持措施，各地也推廣了“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”的生活垃圾城鄉環衛一體化處理模式，農村生活垃圾收運處理機制正逐步在我國農村地區建立和推廣，使農村的生活環境得到了很大改善。但是，與鄉村全面振興和農村現代化要求相比，我國農村生活垃圾治理仍存在相關法律法規不完善、治理機制不健全、監管不足、村民參與度不高等問題，需要完善機制、補足短板，進一步推進農村人居環境改善和生態宜居美麗村莊建設。

1 我國農村生活垃圾產生特點與治理現狀

1.1 農村生活垃圾產生特點

隨著經濟的發展，我國農村生活垃圾產生量逐年增加，垃圾成分也隨著村民消費結構的改變逐步由單一化發展為復雜多樣化，其中不可回收垃圾占比較大，塑料、玻璃制品等不可降解垃圾占比迅速上升，電子廢棄物數量也在不斷增加。隨著農村垃圾堆積量的不斷增加，“垃圾山”“垃圾圍村”“垃圾圍壩”等現象頻頻出現，不僅占用可用的土地資源，而且造成土壤、地下水、地表水和大氣污染，成為蒼蠅、老鼠及多種細菌、病毒的滋生地，嚴重危害人體健康和生態環境。目前，農村生活垃圾污染已成為我國農村污染的主要來源之一，治理農村生活垃圾是改善我國農村生態環境、發展低碳經濟的必然選擇。

1.2 農村生活垃圾治理歷程與現狀

隨著國家對農村生態環境的重視，一系列有關農村生活垃圾治理的規劃、方案等密集出臺。2004 年，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第1 次修訂，首次寫入農村生活垃圾治理相關內容。2005 年，黨的十六屆五中全會將“村容整潔”列為社會主義新農村建設的具體目標之一。在此之后，農村生活垃圾治理實踐與理論研究開始快速發展。2010 年，中央一號文件強調要搞好垃圾、污水處理，改善農村人居環境，但此后僅有部分地方政府推出了農村垃圾管理措施。2015 年，由住房和城鄉建設部等十部門出臺的《全面推進農村垃圾治理的指導意見》首次提出了農村垃圾5 年治理的目標任務，但成效不顯著。近年來，國家越來越重視農村生活垃圾治理。2017 年，黨的十九大報告提出了開展農村人居環境整治行動。2018 年出臺的《農村人居環境整治三年行動方案》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確指出，要建立健全農村生活垃圾收運處置體系，推行適合農村特點的垃圾就地分類和資源化利用方式。截至2020 年年底，為期3 a 的農村人居環境整治行動取得了顯著成效，階段性目標任務已全面完成，超過95%的村莊開展了清潔行動，90%以上的行政村完成了農村生活垃圾的收集和處理，各地全面有效地推進了農村生活垃圾收運處置體系建設。2021 年，國家在鞏固拓展農村人居環境整治三年行動成果的基礎上印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》，以期在生態宜居美麗鄉村建設上取得新進步。雖然目前我國農村垃圾集中處理已普遍實施，但垃圾源頭分類和末端循環利用仍然存在一些問題。截至2021 年底，僅有17%的村民分類投放垃圾。因此，2022 年中央一號文件提出，要推進生活垃圾源頭分類減量，加強村莊有機廢棄物綜合處置利用設施建設，推進就地利用處理。

綜上所述，我國已經初步解決農村生活垃圾治理問題，并逐步改善了村民的生活條件；盡管各級政府將農村生活垃圾治理納入相關管理條例，但目前還缺乏適合農村的垃圾治理模式，且由于我國對農村生活垃圾治理起步較晚，數據資料支撐不足，有待進一步因地制宜地探索農村生活垃圾處置管理方式。

2 我國農村生活垃圾治理存在的問題

2.1 農村生活垃圾治理的政策法規體系不完善

目前，關于農村生活垃圾治理，我國尚無一部專門的法律法規，從而影響了農村垃圾治理成效。自2004 年《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》首次修訂時納入農村生活垃圾治理相關條文后，有關農村生活垃圾治理的相關規定尚待更新。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第49 條指出，農村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規規定。然而，我國大部分地區尚未制定相關地方性法規，農村生活垃圾治理仍處于無法可依的狀 態。有學者認為，地方性法規缺失導致農村生活垃圾治理的執法存在大量空白。因此，從地方性法規入手，逐步完善我國法規體系至關重要。此外，雖然近幾年國家出臺較多有關農村生活垃圾治理的政策和規劃，但多為綜合規劃且側重于理論指導，基層缺少對此類政策和規劃的分析解讀，導致其落地和實施效果不明顯。

2.2 垃圾治理過度依賴政府，治理責任落實不到位

治理模式是指導解決污染問題的實施辦法、具體方案和路線圖。我國農村生活垃圾治理存在資金限制和技術制約，不能簡單復制城市經驗，仍需要探索低投入、無害化、簡單有效的治理模式。雖然“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”的城鄉環衛一體化治理模式已經在全國范圍內得到廣泛應用，然而治理中垃圾分類不到位、“搭便車”等現象十分普遍。同時，由于村民居住分散，垃圾收集、轉運和處理成本較高，需要大量經費支撐，一旦政府不干預，上述垃圾治理模式便無法在農村自發持續推廣。同時，上述治理模式將分散在廣大農村地區的生活垃圾集中到城鎮，收集和轉運可能存在二次污染的風險，對城鎮生活垃圾的末端處理帶來很大壓力。因此，有待進一步研發高效的垃圾處理技術。為推動農村生活垃圾治理工作的開展，各地區在政府主導的治理模式上推出了多元共治模式，雖然可以減輕政府負擔，但實施起來易偏離正常管控，且由于涉及多個主體之間權責利的協調，責任歸屬問題也不斷顯現，一旦出現問題，“甩鍋”“踢皮球”現象嚴重，達不到有效的治理效果。

2.3 農村生活垃圾治理監管機制缺失

我國部分地方政府沒有制定專門的農村生活垃圾治理制度規范，因而生態環境部門未將垃圾治理納入管理范圍，農村生活垃圾治理在監督和管理上處于缺失狀態。現行垃圾治理體系成效較低，其原因之一是多維度監管落實不到位，因而存在垃圾難以無害化處理、垃圾得不到有效收集轉運、村民隨意丟棄和堆放垃圾等問題。同時，不同地區的環境、風俗習慣、經濟水平不盡相同，很難針對生活垃圾治理制定統一的規范，進而難以開展標準化監管工作。加之農村面積大、分布分散，導致監管對象虛化、監管成本高、環境效益低。另外，現存村民自治管理組織較少，垃圾治理并未寫入自治章程和村規民約，獎懲機制缺乏，導致村民參與環境治理的自覺性較低。

2.4 村民參與垃圾治理積極性不高，源頭分類效果不佳

目前，部分地方基層政府仍自上而下地推進垃圾分類。這種“大包大攬”的做法往往降低了村民的主動性和參與性，導致治理成效不佳。在垃圾分類治理中，村民作為生活垃圾制造者和治理受益者必定是參與主體，然而村民環保意識薄弱，若沒有直接經濟利益的刺激，很難真正履行治理主體的義務。因此，如何提高村民參與垃圾治理的積極性對基層政府來說是一個巨大的考驗。減量化分類回收是從源頭降低生活垃圾的產生量、提高垃圾回收利用率，村民的主動參與和配合只是基礎，養成分類投放的習慣才是關鍵。然而，目前部分村民對環境保護仍不夠重視，隨意堆放、丟棄垃圾的現象時有發生，且村民缺乏環境教育，生活垃圾分類知識儲備較少，學會這些垃圾分類知識都很不容易，形成習慣更是難上 加難。

3 我國農村生活垃圾治理對策

3.1 完善垃圾治理法規體系

有法可依是治理農村生活垃圾的基本前提之 一。寧清同等認為，法律責任是防治農村生活垃圾污染的最后保障，應完善我國相關法律體系，建立生活垃圾分類回收和處理系統。魏佳榮等認為，應充分發揮法律的“制度優勢”，制定專門的農村環境保護法，尤其是地方政府應加快建立農村生活垃圾治理配套制度。因此，各級政府應積極響應國家號召，結合當地實際情況，制定適合當地農村生活垃圾治理的地方性法規和相關制度。此外，國家應出臺有關農村生活垃圾治理的專項規劃，提供中央財政專項資金保障，明確規劃落地實施的考核要求。

3.2 健全垃圾治理體系，落實多方治理責任

黨的十九大報告明確了環境治理體系是“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與”。目 前，農村生活垃圾治理已由政府包攬的傳統模式轉變為政府主導、全民參與、社會協作相結合的新興治理模式，國家應發動群眾，聯合企業、市場，分散權力，減輕政府負擔，使垃圾治理成為一項全民參與的行動。各級政府要發揮主導作用，建立健全各主體之間的利益聯結機制，落實好各方責任，加強監督管理。基于此，各地區可試點開展多元共治的治理模式，總結先進經驗，選出成果好的治理模式，發揮示范引領作用，全面推進治理體系的建立健全。此外，可積極與高校合作，加強農村生活垃圾無害化處理技術和高效、無害化設備的研究，以提高農村生活垃圾資源化利用率。

3.3 構建適合農村生活垃圾治理的監管機制

我國基層環境保護部門應將農村生活垃圾納入自己的監管范圍，實施網格化管理，形成多級監管機制。生態環境部應盡快制定一種適應農村特點的可量化、可考核的監管機制，對各個層面監管部門和工作人員進行考核，以督促監管行動的落實；設置多級考核體系，明確考核內容，量化考核結果，落實獎懲措施。同時，建立以村民自治為基礎的環境管理組織，將垃圾治理寫入自治章程、村規民約等，健全相關的舉報獎勵制度，發揮社會監督管理職能，充分調動群眾參與農村生態環境管理的自覺性。還可以通過新技術、新手段，建立農村環境管理信息平臺，指導基層環境監管工作。

3.4 提高村民參與意識，推進垃圾源頭分類

改變原有以政府為主體的治理理念，把權力放回村民手中，發揮其主觀能動性，實現農村社會自治。可依靠農村熟人社會的特點，使農戶相互監督，并設立獎懲制度，對村民給予相應的獎勵或聲譽懲罰，以提高村民參與垃圾治理的積極性。注重生活垃圾源頭分類，規范生活垃圾排放行為，建立源頭減量和分類收集系統。例如，每家每戶發放分類垃圾桶，不分類就不回收，以減少“搭便車”行為出現。此外，政府應加強環境知識教育，如在學校增設垃圾分類的相關課程，把垃圾分類知識通過學生傳遞給家長，也可以采用入戶教育方式幫助村民養成垃圾分類的生活習慣；或者通過宣傳普及，提升全民的環保意識，改變村民隨意傾倒垃圾的陋習，使其自覺地將垃圾進行分類處理回收。

4 結語

我國農村生活垃圾產量不斷增長、成分日趨復雜，而垃圾治理相關法律法規不完善、治理體系不健全、監管不到位等，使得農村生活垃圾治理工作難以高效開展。為更好地實施鄉村振興戰略，不但需要完善相關法律法規，還應盡快建立適合農村生活垃圾的治理體系，健全監管機制，從源頭開始實行垃圾減量化分類回收，增強村民的主動性并使其養成垃圾分類投放的習慣，共同推進農村人居環境改善和生態宜居美麗村莊建設。