以“房地一體”為原則的農(nóng)村宅基地 使用權(quán)繼承問題探究

蘇 彧

（河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

1 問題的提出

鄉(xiāng)村作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要載體，集中反映了農(nóng)民與土地及其他資源之間的關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地制度的系統(tǒng)改革刻不容緩。當(dāng)前，農(nóng)村“三塊地”中農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度改革體系已經(jīng)較為成熟，但農(nóng)村宅基地制度改革卻相對(duì)緩慢。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的過程中，難免要征用農(nóng)村的土地和房屋，這使得宅基地及地上房屋具有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，由此引發(fā)的為獲得拆遷補(bǔ)償款而進(jìn)行的訴訟日漸增多。通過對(duì)相關(guān)案例進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)事人起訴的直接目的是獲得土地補(bǔ)償金等財(cái)產(chǎn)利益，但處理該類案件的根本在于解決對(duì)應(yīng)范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的歸屬問題。通過實(shí)際考察獲知，目前村民取得宅基地使用權(quán)的方式以繼承為主，因此，探索宅基地使用權(quán)的繼承問題對(duì)解決相應(yīng)糾紛具有較大意義。

由于農(nóng)村房屋的所有權(quán)和宅基地使用權(quán)是不可分割的整體，因而在處理宅基地使用權(quán)繼承問題時(shí)，我國實(shí)行“房地一體”原則，即在繼承人因繼承合法享有的房屋所有權(quán)時(shí)，應(yīng)一并享有宅基地使用權(quán)。但是，該原則的適用也存在一定困境。由此，筆者嘗試探討“房地一體”原則的法律依據(jù)，分析該原則的具體內(nèi)容及其在宅基地使用權(quán)繼承中的應(yīng)用意義，總結(jié)以該原則處理宅基地使用權(quán)繼承時(shí)存在的問題，并提出相應(yīng)的解決建議，以期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

2 “房地一體”原則的內(nèi)涵

2.1 “房地一體”原則的法律依據(jù)

“房地一體”原則在立法中首次體現(xiàn)是1990 年頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例23 條和24 條明確提出了“房隨地走”“地隨房走”的概念。其23 條規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。”其24 條明確提出：“地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。”自此，“房地一體”原則為此后立法所遵循。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第356、357、397 條也規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)等與地上建筑物所有權(quán)需一并處置，其中之一必然隨著另一權(quán)利的流轉(zhuǎn)、抵押而一同轉(zhuǎn)移。此外，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第32 條及《中華人民共和國擔(dān)保法》第36 條也有相似規(guī)定。上述法律條文基于土地與建筑物之間的客觀同一，規(guī)定了土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并移轉(zhuǎn)，并視兩個(gè)權(quán)利人為同一主體。雖然上述法律條文中并未直接出現(xiàn)“房地一體”的字眼，但通過提煉概括，能得出“房隨地走，地隨房走”的內(nèi)涵，也就是“房地一體”原則。

在其他規(guī)范性文件中，對(duì)“房地一體”原則也有所規(guī)定。《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191 號(hào)）文件規(guī)定了“房地一體”的登記流程、內(nèi)容及常見問題的處理方法等；2019 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出要做好“‘房地一體’的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”的保障措施；2020 年，自然資源部發(fā)布的《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第3226 號(hào)建議的答復(fù)》的第6 條承認(rèn)了非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在“房地一體”原則下可以繼承建有房屋的宅基地使用權(quán)，這是目前比較新的且級(jí)別較高的肯定“房地一體”原則對(duì)宅基地使用權(quán)繼承作用的準(zhǔn)規(guī)范法源。

2.2 “房地一體”原則的內(nèi)容界定

正如美國法理學(xué)家博登海默所指出的那樣：“概念乃是解決問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地、理智地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種易懂明了的方式把這些思考傳達(dá)給他人，如果我們?cè)噲D完全摒棄概念，那么整個(gè)法律大廈就將化為灰燼。”因此，要探究“房地一體”原則在宅基地使用權(quán)繼承問題上應(yīng)當(dāng)如何適用，首先需要討論“房地一體”原則的具體內(nèi)容。

首先，何為“房地”？《中華人民共和國憲法》第10 條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。……任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)，可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”當(dāng)“房地一體”原則適用于宅基地時(shí)，其中的“地”指的是宅基地使用權(quán)，而非所有權(quán)；“房”指的是流轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)宅基地上存在的建筑物所有權(quán)，并不包括處分之后新增建筑物的所有權(quán)。

其次，何為“一體”？具體來說，此處的“一體”應(yīng)包括兩個(gè)層面，即靜態(tài)層面的“一體”和動(dòng)態(tài)層面的“一體”。其中，靜態(tài)層面的“一體”指的是房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)歸于同一權(quán)利主體；動(dòng)態(tài)層面的“一體”指的是兩項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)一同流轉(zhuǎn)。從目的解釋角度來看，動(dòng)態(tài)層面的一同處分是為了確保靜態(tài)層面的主體一致，以減少權(quán)利歸屬于不同主體而產(chǎn)生的糾紛。而房地一同處分又能分為兩個(gè)部分，即“房隨地走”和“地隨房走”。“房隨地走”指地上房屋所有權(quán)應(yīng)隨宅基地使用權(quán)的處分而處分；“地隨房走”則相反，是指宅基地使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)。當(dāng)然，雖然宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是一體的，但兩個(gè)權(quán)利是分別設(shè)立的，相互獨(dú)立，不能因“房地一體”而否定兩者的獨(dú)立性。

3 “房地一體”原則對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的意義

3.1 有利于保有房屋及宅基地的經(jīng)濟(jì)效益

使用“房地一體”原則處理宅基地繼承糾紛最直接的意義是有利于保有宅基地及地上房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。只要在土地上建設(shè)了房屋，宅基地與地上房屋在物理狀態(tài)上就緊密結(jié)合在了一起，天然不可分離，要想實(shí)現(xiàn)雙方的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋及房屋占用范圍內(nèi)的土地必須互為支持。這就導(dǎo)致房權(quán)和地權(quán)需要一同處分且主體同一，否則土地使用權(quán)人有權(quán)要求建房人拆除房屋以保障其利益，而房屋權(quán)利無法得到保障也必然會(huì)導(dǎo)致房產(chǎn)價(jià)值下降；或者因宅基地上非本人房屋的建造占用了土地，也會(huì)使地權(quán)人經(jīng)濟(jì)目的無法實(shí)現(xiàn)。可以說，房、地分離必然損害雙方經(jīng)濟(jì)利益。而將兩者一體化處分，能維持現(xiàn)存建筑物的完整性，使權(quán)利人更高效地利用土地資源，并且最大限度地保障建筑物及土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不被破壞。

3.2 減少糾紛，促進(jìn)秩序穩(wěn)定

當(dāng)房、地分離時(shí)，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)分屬于不同的主體，雙方均享有合法權(quán)利。但事實(shí)上，由于房、地物理層面的一體性，只享有一種權(quán)利的主體往往無法較好地使用其權(quán)利。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了即使宅基地繼承問題經(jīng)過訴訟在法律層面被處理，但仍然實(shí)行困難的情況，糾紛依舊存在。而依據(jù)“房地一體”原則將房、地歸于同一主體，權(quán)利人可以有效實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，既有利于保障房屋與土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源有序利用，也能使社會(huì)生活中的物權(quán)關(guān)系更加簡單明確，減少糾紛的產(chǎn)生，維護(hù)秩序穩(wěn)定和公序良俗。

3.3 簡化登記手續(xù)，便于統(tǒng)一管理

當(dāng)宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分屬不同權(quán)利人時(shí)，法律既需要確保房屋所有權(quán)人的利益，又要保證宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，這無疑會(huì)產(chǎn)生更煩瑣的登記手續(xù)、更多的時(shí)間成本和更復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系。而“房地一體”強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村土地及其上房屋產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一管理，減少了基層對(duì)同一對(duì)象重復(fù)登記的現(xiàn)象，簡化了登記手續(xù)，明確了權(quán)利歸屬，保障了房產(chǎn)地權(quán)的安全和權(quán)利人的利益。

4 “房地一體”原則解釋宅基地使用權(quán)繼承涉及的問題及相應(yīng)措施

4.1 “房地一體”原則適用范圍問題

從《城市房地產(chǎn)管理法》《民法典》等闡述的“房地一體”原則的具體內(nèi)容來看，在我國立法中，該原則主要適用于國有建設(shè)用地及地上建筑物，并沒有規(guī)定其是否適用于宅基地使用權(quán)及地上房屋。

筆者認(rèn)為，無論國有建設(shè)用地使用權(quán)或農(nóng)村宅基地使用權(quán)，這兩類權(quán)利設(shè)立的目的都是在所有土地上建造并且保有相應(yīng)建筑物，反映了土地與房屋之間相似的物權(quán)利用關(guān)系。從目的解釋的角度來看，由于這種相似性，即使法律并未規(guī)定“房地一體”可以適用于宅基地，也應(yīng)允許該原則類推適用于宅基地使用權(quán)。

同時(shí)，雖然《民法典》等法律條文并未直接規(guī)定“房地一體”原則可適用于宅基地領(lǐng)域，但也并沒有相關(guān)條款對(duì)其進(jìn)行特別限制。考慮到民事法律的特質(zhì)，不能僅僅因?yàn)榉蓷l文缺乏明確規(guī)定而對(duì)宅基地使用權(quán)排除適用。同時(shí)，正如上文“房地一體”原則法律依據(jù)部分所述，各類規(guī)范性文件中均已規(guī)定宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以適用“房地一體”原則。這些不同時(shí)間跨度的文件規(guī)定，也從側(cè)面表明我國一向主張“房地一體”原則可以適用于宅基地使用權(quán)繼承問題。

4.2 房屋未建造或毀損滅失后宅基地使用權(quán)繼承問題

宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)土地使用權(quán)，具有福利性且無期限限制，而房屋是一種客觀存在的不動(dòng)產(chǎn)，必然會(huì)出現(xiàn)未建造或已經(jīng)毀損滅失的情況。“房地一體”原則的適用需要滿足宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)均存在，因此，不得不探討當(dāng)房屋失去使用價(jià)值甚至不存在時(shí)，宅基地使用權(quán)如何繼承。筆者認(rèn)為，在此種情況下，應(yīng)區(qū)分繼承人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

4.2.1 繼承人為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)。宅基地制度是針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員設(shè)立的一種福利性制度，其為農(nóng)民提供基本的居住空間，承擔(dān)著社會(huì)生活保障功能。在我國土地形勢(shì)日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，不應(yīng)允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無限制享有和村民同等水平的宅地基使用權(quán)，否則，不僅會(huì)違背宅基地制度設(shè)立之初保障農(nóng)村居民“居者有其屋”的初衷，而且會(huì)加劇土地資源短缺。

筆者認(rèn)為，當(dāng)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員為農(nóng)村宅基地繼承人，且存在宅基地上房屋未建造或毀損滅失的情況時(shí)，其不具有房屋所有權(quán)，因?yàn)椴⑽礉M足“房地一體”原則的適用前提，此類繼承人不能繼承相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。

4.2.2 繼承人為集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)。宅基地使用權(quán)具有福利性，因此，筆者認(rèn)為，若集體經(jīng)濟(jì)組織成員能無條件地繼承宅基地使用權(quán)，會(huì)對(duì)日益嚴(yán)峻的土地形勢(shì)造成更大的壓力。因此，對(duì)該類主體的繼承也需要進(jìn)行一定限制。當(dāng)然，相較于前一種情況而言，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承的限制可以適當(dāng)放寬。筆者認(rèn)為，當(dāng)此種繼承人在繼承之前未分配或足額分配到宅基地，并且不存在將已有宅基地及地上房屋出賣、出租的情況時(shí)，即使地上房屋已經(jīng)毀損滅失，也應(yīng)允許其在法律規(guī)定的限額面積內(nèi)繼承相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，由于宅基地的有限性及公平因素的制約，繼承人繼承宅基地使用權(quán)后，在其他條件不變的情況下，不應(yīng)再另行申請(qǐng)宅基地。

4.3 “房地一體”原則與“一戶一宅”制度的矛盾性問題

《中華人民共和國土地管理法》第62 條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”。宅基地制度設(shè)立的目的是滿足我國社會(huì)保障體系無法完全覆蓋的農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的居住需求，使農(nóng)民“居者有其屋”。宅基地制度特有的福利性和社會(huì)保障功能從根本上要求權(quán)利人獲得的權(quán)利應(yīng)是有所限制的權(quán)利。而按照“房地一體”原則繼承宅基地使用權(quán)，極有可能使一些繼承人獲得超出“一戶一宅”范圍規(guī)定的宅基地，因此，“房地一體”與“一戶一宅”兩項(xiàng)原則天然存在矛盾。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行法律禁止的是農(nóng)民在已有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，出賣、出租地上房屋后再行申請(qǐng)的情況，但并沒有禁止村民擁有多處宅基地。因此，“一戶一宅”作為一種限制性規(guī)定，針對(duì)的應(yīng)是宅基地使用權(quán)的原始取得。筆者贊同這種觀點(diǎn)。繼承作為繼受取得的一種方式，并非原始取得，可以不受“一戶一宅”規(guī)定的限制。同時(shí)，眾多規(guī)范性文件如2008年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》及2011 年《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》也規(guī)定，因繼承導(dǎo)致已有宅基地村民獲得第二宗宅基地使用權(quán)的可以發(fā)證登記。由此可見，權(quán)利人因繼承宅基地使用權(quán)導(dǎo)致突破“一戶一宅”限制的情況不同于一戶成員自行申請(qǐng)多處宅基地，是法律許可的。

但是，不能否認(rèn)的是，土地是我國較為稀缺的資源，不應(yīng)允許一戶成員無償無限制地獲得過量宅基地使用權(quán)，否則會(huì)侵害同一集體內(nèi)其他成員的利益，甚至妨礙他人依規(guī)申請(qǐng)自己的宅基地。設(shè)立宅基地制度時(shí)，保障農(nóng)村村民居住權(quán)益的目的也要求不能完全忽視“一戶一宅”的規(guī)定。因此，可以在考慮各地社情民情的基礎(chǔ)上，對(duì)因繼承獲得多處宅基地的村民超出限額面積的部分收取一定的宅基地使用費(fèi)，費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)的確定需要考慮各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等情況。同時(shí)，可以采取支付一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的方式，鼓勵(lì)一戶多宅的繼承人有償放棄對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承。

4.4 “房隨地走”與“地隨房走”的選擇適用問題

“房地一體”原則具體包括兩個(gè)部分，分別是“房隨地走”及“地隨房走”。在實(shí)踐中，具體選擇哪一原則，需要仔細(xì)考量。一部分學(xué)者認(rèn)為，由于宅基地使用權(quán)人原則上僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而地上建筑物所有權(quán)的主體會(huì)因各種原因發(fā)生變動(dòng)，兩者有較大的“非一體”傾向。為了使房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一同流轉(zhuǎn)，在依照“房地一體”原則處理農(nóng)房權(quán)屬糾紛過程中，應(yīng)以較難移轉(zhuǎn)且有主體限制的地權(quán)為基礎(chǔ)來確定房權(quán)，即“房隨地走”，以避免出現(xiàn)“地隨房走”的制度性障礙。

另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，現(xiàn)行制度正逐步體現(xiàn)出“地隨房走”的趨勢(shì)。國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其自建于宅基地上的房屋時(shí)一體轉(zhuǎn)讓，不可單獨(dú)流轉(zhuǎn)；2020年自然資源部發(fā)布的《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第3226 號(hào)建議的答復(fù)》規(guī)定，城鎮(zhèn)戶籍子女基于“房地一體”原則，可以因繼承宅基地上的房屋而取得相應(yīng)范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)。毫無疑問，這些都是“地隨房走”的官方明證。筆者贊同這一觀點(diǎn)。

同時(shí)，筆者認(rèn)為，隨著宅基地“三權(quán)”分置改革的逐步展開，宅基地資格權(quán)正逐步取代宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性，這也將使使用權(quán)成為完全的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，更多體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在該情況下，使用權(quán)的主體就不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，堅(jiān)持反對(duì)宅基地使用權(quán)繼承“地隨房走”的最大障礙也不復(fù)存在。

5 結(jié)語

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)繼承糾紛日漸增加，利用“房地一體”原則處理宅基地使用權(quán)繼承問題時(shí)同樣面臨諸多困難。為此，應(yīng)合理使用此原則，以解決宅基地使用權(quán)繼承問題，減少糾紛的產(chǎn)生，切實(shí)保障相關(guān)權(quán)利人的利益。