東平縣農田水利工程建設與維護管理存在問題及對策

張翠華

（東平縣水利局河道管理保護中心，山東 東平 271500）

0 引言

東平縣隸屬于泰安市，位于山東省西南部、泰安市最西端，總面積1 343 km。東平縣地處魯西南平原北部，屬溫帶季風大陸性半濕潤氣候，全縣多年平均降水量626.6 mm。當地氣候適宜、地形地貌多樣，適宜發展農林牧副漁業，盛產小麥、玉米、甘薯、花生和大豆等，為全國糧油生產基地之一。

經過多年農田水利工程建設，東平縣基本形成了集引、灌、蓄、排于一體的農田灌排體系。但是，由于工程建設標準低、資金投入不足、管理體制不健全、工程管護不到位等問題，水利工程老化失修情況嚴重，遠遠不能滿足現代農業發展需要，嚴重制約了東平縣農業和農村經濟發展，因此，急需加強農田水利工程建設與維護管理。

1 東平縣農田水利工程建設與維護管理現狀

1.1 農田水利工程建設現狀

在農田水利工程建設項目實施過程中，東平縣認真落實項目法人制、監理制、招標投標制、合同管理制，并經東平縣人民政府批準成立了東平縣中小型公益性水利工程管理處作為項目法人。東平縣人民政府采取先干后補、以獎代補的辦法，對先進鄉鎮和優質工程實施獎勵，采取多種獎優罰劣的政策措施激勵全縣各鄉（鎮、街道）高度重視這項工作，努力改變目前機制不活、管護不力、能力薄弱的被動局面。同時，東平縣人民政府制定相應政策，按照“項目民議、方案民定、資金民籌、工程民建、質量民督、管理民營、效果民評”的原則開展項目建設，有效激發和調動農民參與建設的積極性，形成全社會重視水利、支持水利、大辦水利的熱潮。另外，為提高農田水利工程規劃標準和建設成效，東平縣安排專項經費委托相關設計部門編制完成了《東平縣“旱能澆、澇能排”高標準農田建設規劃》和《東平縣“十四五”農田水利發展規劃》。

在農田水利工程建設中，東平縣針對地形地貌復雜多樣的縣情，堅持因地制宜、分類指導原則，確立了各鄉鎮的建設重點：平原鄉鎮以灌區改造、節水灌溉為重點，山區鄉鎮以小流域治理、修田平地為重點，澇洼地區以排澇設施改造、防洪堤防加固項目建設為重點。

截至2020 年底，東平縣建設各類機電排灌站110 處，其中小型機電灌溉泵站49 座、排澇泵站61 座，設計灌溉面積5.326 萬hm，設計排澇面積 2.778 萬hm，在匯河上建成攔河引水涵閘8 座；現有二十里鋪引湖灌區、無鹽引汶灌區、湖西引黃灌區等中型灌區14 處，有效灌溉面積2.367 萬hm，其中0.333 萬hm以上重點中型灌區6 處，有效灌溉面積1.927 萬hm；建設農田灌溉機井7 987 眼，裝機容量9.62 萬kW；小型農田水利工程的完好程度在70%以上。整體上來看，東平縣農田水利工程設施較為齊全，初步形成了旱能灌、澇能排的農田水利基礎設施體系。東平縣重點中型灌區具體運行情況見 表1。

表1 東平縣重點中型灌區運行情況

1.2 農田水利工程運行管護現狀

近年來，東平縣大力推行小型農田水利工程管理制度改革，初步形成了5 種小型農田水利設施管理模式，逐步改變了過去小型農田水利工程集體建設、集體管理的單一格局。

1.2.1 分級管理模式。東平縣大部分小型農田水利工程設施采取由鎮、村或用水小組（個人）分級負責的管理模式。東平縣對小型農田水利設施進行分類管理，明確責任主體，落實管護責任。以接山鎮為例，鎮級負責5 座機泵站、10 座小型水庫管理工作，平時聘請原管理區農機員、水利員作為站庫管理員進行日常管護，防汛抗旱季節由該鎮相關技術人員組成6 人技術專班負責機泵站、水庫正常運行和管理，每年投入經費近10 萬元；村級520 眼機井、20 座塘壩等由各村負責管理，費用由村集體承擔；個人或合伙投資興建的水利設施由個人或用水小組負責經營和管理。

1.2.2 協會管理模式。按照工程受益范圍，以行政村為單位組建用水者協會，充分發揮農民自主管理的作用。協會通過公開競聘或推選的方式確定小型農田水利設施專管人員，簽訂管護協議，明確雙方的責權利和經費保障等。純公益性的塘堰、泵站、渠道等設施多采取這種模式管理，如梯門鎮分別在李所、李莊等村試點組建用水者協會，落實專人專責，組織對水的調配、水費收取、灌溉成本核算和工程維護管理，確保小農水工程有人管理、有人維護。

1.2.3 統一管理模式。鎮級政府聘請專業隊伍對投資建設的小型農田水利設施進行專業、統一的維修管護。例如，斑鳩店鎮統一新建、改造排灌站解決農田灌溉及排澇問題，全鎮排灌站達12 處。為加強排灌站維修管護，制定管理細則，對12 處排灌站逐一登記造冊，每處排灌站確定1 名鎮機關干部、1 名專業技術人員、1 名村干部作為責任人，負責排灌站抽排水及日常維修管護工作。

1.2.4 委托管理模式。對純公益性的設施，如機井、溝渠等，通過自愿或用水戶推選公德心強、有一定技術的農民，確定承包或委托管理人，與村或用水小組簽訂委托管理合同，明確經營權和管理權。例如，東平街道王村將灌溉機井16 眼承包給個體戶，由個體戶負責機井的日常管護和運行工作，村集體限定灌溉單價（一般按照每小時單價），工程大修由村集體負擔。這種模式減輕了農民負擔，有利于工程運行。

1.2.5 承包經營模式。鼓勵各種民間資本投入小型農田水利工程設施管護體系，對具有灌溉和養殖等多種功能的準經營性農田水利設施，如機井、水庫等，由農戶投資承包經營、發展產業，承包戶負責工程的日常管護，實現承包經營與設施管護有機結合。例如，接山鎮滿村小型農田水利項目建成后，村民簽訂承包合同，由村民負責機井灌溉農田和日常管護工作，解決了全村農田灌溉和機井日常管護兩大問題。

1.3 基層服務體系建設現狀

東平縣共成立水利站14 個，組建防汛抗旱供水專業服務隊14 支，由水利站統一管理，實行公益性服務與市場化運營相結合；大力推進農民用水者協會建設，著力構建規范、高效、完善的用水合作組織，共注冊成立14 個鎮級用水合作組織、430 個村級用水合作組織；每個行政村均落實1 名水管員，聘用各類工程管護人員716 人。此外，東平縣制定了協會章程、工程管理制度、灌溉管理制度、財務管理制度、水費計收和使用管理辦法，推動了農村水利工程管理走上規范化、制度化、長效化管理軌道。

2 東平縣農田水利工程建設與維護管理存在的問題

2.1 水利建設投入不足

近年來，東平縣每年投入農田水利工程建設的資金有所增加。例如，2011—2018 年東平縣共實施農田水利工程項目30 處，涉及全縣13 個鄉（鎮、街道），總投資超2.0 億元，發展節水灌溉面積1.64 萬hm，新建改建機井、泵站、塘壩等各類小水源工程2 186 處；2019—2020 年，東平縣農田水利項目總投資1.5 億元，改造引黃、引汶、引湖3 個中型灌區，改善灌溉面積0.77 萬hm。但是，受國家水利投資政策和投資結構的影響，東平縣用于農田水利項目建設的資金有限，加之縣、鄉（鎮、街道）財政基礎薄弱，導致建設資金缺口大、維修管護資金不足，以致無法實現對現有水利工程的維修、改造、提升，農田旱澇災害問題得不到徹底解決。

2.2 管理制度不健全

東平縣部分鎮、村的農田水利設施管理制度不完善，導致相關部門或人員在行使管理職權時權責不清、無章可循。部分農村小型水利工程基本上是有人用、無人管，工程建、管、用三者脫節，出現了“農民管不了，集體管不好，國家管不到”的現象。同時，由于部分農田水利工程管護責任不清，部分管護人員不固定、專職化程度不高，工程養護維修隨意性較大，進而造成部分農田水利工程缺乏有效管理。

2.3 基層水利隊伍薄弱

近年來，因機構改革和水管體制改革，鄉鎮水利站人員日益減少，部分鄉鎮已沒有水利專業技術人員。東平縣現有12 個水利站均存在水利技術人員年齡結構不合理、專業知識不足等問題，加之設備設施缺乏，導致技術服務無法滿足現代水利發展的要求。

3 東平縣農田水利工程建設與維護管理對策

3.1 加大水利建設資金投入力度

近年來，雖然中央、省級政府不斷加大對農田水利建設的投入，但對于面廣量大的農田水利工程仍顯不足。對此，東平縣應堅決落實2011 年中央一號文件中“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”的政策，加大對小型農田水利設施建設扶持力度。同時，設立農田水利工程管護獎勵基金，充分發揮家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體及農民用水者協會的作用，落實以獎代補、定額補助政策，吸引社會資本投入農田水利建設，調動全社會興修水利的積極性。由此建立多元化投融資格局，多方籌措資金，拓寬農田水利建設資金投入渠道，進一步加大水利建設資金投入力度。

3.2 健全管理制度

一是建議出臺東平縣農田水利設施管理辦法，明確管護機構及職責，完善管護標準，規范管護資金的籌集、使用和管理，指導全縣小型農田水利設施管理工作。二是建議成立東平縣農田水利設施管護領導小組和辦公室，明確縣、鎮、村的管護責任，負責指導全縣小型農田水利設施的管護工作，辦公室設在縣水利局。領導小組指導項目實施單位組建工程管護機構，制定和完善農田灌溉管理制度，加強工程管護，提高工程管護水平，發現問題，及時整改，確保農田工程正常發揮效益。三是建議各鄉鎮成立相應管護機構，負責轄區內跨村小型農田水利設施的管護工作，并檢查指導各村小型農田水利設施的日常管護工作；各村成立村級小型農田水利設施管護協會或農民用水者協會，具體負責村內農田水利設施的管護工作。四是建議各有關部門在組織實施的小型農田水利設施竣工驗收后，直接向工程所在地鄉鎮和村或協會辦理工程及管護工作的移交手續，由鄉鎮和村指定專人進行常態化、規范化的管護。

3.3 加強基層水利隊伍建設

針對基層水利站專業技術人員年齡結構不合理、專業知識不足、設備設施缺乏等問題，建議借助鄉鎮基層服務體系建設成果，為鄉鎮水利站配齊專業隊伍人員，配備必要的辦公、測量、管理設備，鼓勵鄉鎮水利站成立農田水利工程專業服務隊，進一步壯大基層水利力量，提升服務能力，更有效地服務基層水利建設。在此基礎上，要注重以下3 方面工作的開展：一是加大水利技術、知識培訓力度，加強業務培訓，進一步提升基層水利人員的服務能力；二是進一步落實考核機制，加大考核力度，確保基層水利隊伍建設成果；三是由上級主管部門組織開展學習活動，向基層水利服務體系建設先進地區學習工作開展及組織經驗。