海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”實(shí)踐工作的思考

崔曉菁，白 蕾，楊 瀟

（國(guó)家海洋信息中心，天津300171）

自然岸線(xiàn)保護(hù)是我國(guó)在海岸線(xiàn)管理領(lǐng)域的一項(xiàng)關(guān)注重點(diǎn)[1]，《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[2]提出“加強(qiáng)海岸線(xiàn)保護(hù)與利用統(tǒng)籌規(guī)劃，整治和修復(fù)海岸線(xiàn)”的相關(guān)要求。2017年，國(guó)家海洋局印發(fā)的《海岸線(xiàn)保護(hù)和利用管理辦法》[3]，明確要求對(duì)海岸線(xiàn)實(shí)行分類(lèi)保護(hù)，并提出2020年各沿海省份海洋自然岸線(xiàn)保有率管控目標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，廣東省建立了本省海洋自然岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度，浙江等地也積極摸索嘗試。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度給予了較高的評(píng)價(jià)。索燁、全永波[4]著重分析了浙江海岸線(xiàn)利用現(xiàn)狀，指出浙江在海洋自然岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了浙江實(shí)施海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”機(jī)制構(gòu)建的建議；周晶等[5]重點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)外實(shí)行耕地和濕地“占補(bǔ)平衡”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析和總結(jié)，分析了海岸線(xiàn)與耕地、濕地的異同，提出了我國(guó)實(shí)施海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的建議；陳蕾、黃芝鳳[6]著重分析了國(guó)內(nèi)耕地“占補(bǔ)平衡”的發(fā)展歷程、平衡方法等，提出了我國(guó)實(shí)施海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的方法建議，例如，編制相關(guān)規(guī)劃、開(kāi)展技術(shù)方法研究、建立系統(tǒng)平臺(tái)等。目前，對(duì)于海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度在我國(guó)的實(shí)踐現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及針對(duì)性解決措施研究仍然缺乏。隨著浙江、廣東邁出了海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”實(shí)踐的步伐，當(dāng)前“占補(bǔ)平衡”的模式和方法是否科學(xué)得當(dāng)、距離全國(guó)推廣還有哪些問(wèn)題，以及如何解決等亟待研究。本文通過(guò)分析海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度與耕地“占補(bǔ)平衡”制度的區(qū)別，以及我國(guó)海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前我國(guó)“占補(bǔ)平衡”制度實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出推行海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度實(shí)施的建議。

1 海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”與耕地“占補(bǔ)平衡”差異性的分析

“占補(bǔ)平衡”的理念在我國(guó)最早起源于耕地，1997年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》[7]中提出耕地占補(bǔ)平衡制度，1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》[8]增加耕地占補(bǔ)平衡條款，成為耕地占補(bǔ)平衡制度的發(fā)端。其初衷是貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念，保持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量平衡。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，耕地“占補(bǔ)平衡”制度已發(fā)展成為較為成熟的制度，但同時(shí)也不可避免地出現(xiàn)了“以劣補(bǔ)優(yōu)”、耕地后備資源潛力越來(lái)越小、土地開(kāi)發(fā)整理難度越來(lái)越大等問(wèn)題。

同樣作為自然資源，海岸線(xiàn)和耕地在“占補(bǔ)”的政策初衷與實(shí)施路徑上有較多相似之處，但海岸線(xiàn)的“占補(bǔ)平衡”與耕地的“占補(bǔ)平衡”仍存在一定程度上的差異。二者的區(qū)別主要在于：一是責(zé)任主體不同。耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體是占用耕地單位，擁有開(kāi)墾條件的予以直接補(bǔ)償，沒(méi)有開(kāi)墾條件的可依規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)作為補(bǔ)償。海岸線(xiàn)占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體則是各地人民政府，由各級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織本行政區(qū)域內(nèi)海岸線(xiàn)“占補(bǔ)”工作，以及后續(xù)指導(dǎo)、監(jiān)督、驗(yàn)收等。二是關(guān)注重點(diǎn)不同。二者雖都關(guān)注總量管控，分別以18億畝耕地紅線(xiàn)、35%自然岸線(xiàn)保有率為約束性控制指標(biāo)，但耕地面向的是糧食安全，海岸線(xiàn)則更多地面向生態(tài)安全。此外，海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度除“修復(fù)海岸線(xiàn)長(zhǎng)度不應(yīng)小于占用海岸線(xiàn)長(zhǎng)度、修復(fù)海岸線(xiàn)的品質(zhì)不低于占用海岸線(xiàn)品質(zhì)”的基本要求外，還需要針對(duì)多個(gè)方面提出具體要求。例如，需要考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、占用和修補(bǔ)應(yīng)盡可能在同一環(huán)境區(qū)域進(jìn)行等。三是海岸線(xiàn)“補(bǔ)償”量化確定難度更大。耕地質(zhì)量可以統(tǒng)一通過(guò)糧食產(chǎn)量等易于量化的指標(biāo)進(jìn)行衡量，而海岸線(xiàn)的價(jià)值評(píng)估目前僅有廣東出臺(tái)了一項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)——《海岸線(xiàn)價(jià)值評(píng)估技術(shù)規(guī)范》[9]，尚未有國(guó)家層面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相較于耕地而言，海岸線(xiàn)的補(bǔ)充比例及相關(guān)費(fèi)用更加難以確定。

2 海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度實(shí)踐現(xiàn)狀

浙江于2017年印發(fā)了《浙江省海岸線(xiàn)保護(hù)利用規(guī)劃（2016—2020）》[10]、2018年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海岸線(xiàn)保護(hù)與利用管理的意見(jiàn)》[11]；廣東2021年印發(fā)了《海岸線(xiàn)占補(bǔ)實(shí)施辦法（試行）》[12]，提出“占補(bǔ)平衡”的海岸線(xiàn)利用政策，要求建設(shè)項(xiàng)目占用海岸線(xiàn)導(dǎo)致海岸線(xiàn)自然形態(tài)和功能發(fā)生變化的，按一定原則和比例進(jìn)行海岸線(xiàn)修復(fù)，恢復(fù)海岸線(xiàn)的自然功能和生態(tài)功能。

具體制度層面，浙江提出工程占用海洋自然岸線(xiàn)必須對(duì)人工岸線(xiàn)進(jìn)行整治修復(fù)，確保自然岸線(xiàn)保有率和保有量均不減少；廣東提出用地用海項(xiàng)目占用自然岸線(xiàn)的按照一定比例進(jìn)行整治修復(fù)，恢復(fù)海岸線(xiàn)的自然和生態(tài)功能，探索建立海岸線(xiàn)“占補(bǔ)”的市場(chǎng)化模式。廣東等地雖然效仿耕地以“占補(bǔ)平衡”之名占用海岸線(xiàn)的補(bǔ)償機(jī)制，但其主要目的在于：一是提高項(xiàng)目占用海用岸門(mén)檻，增加占用海洋自然岸線(xiàn)的成本，從而降低對(duì)海洋自然岸線(xiàn)的破壞，促進(jìn)海岸線(xiàn)資源的節(jié)約集約利用；二是通過(guò)“占補(bǔ)”機(jī)制，將占用海岸線(xiàn)與海岸線(xiàn)生態(tài)修復(fù)進(jìn)行掛鉤，通過(guò)強(qiáng)制性手段促進(jìn)海岸線(xiàn)修復(fù)投入主體多樣化、資源多元化。浙江和廣東海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度具體要求對(duì)比見(jiàn)表1。

表1 浙江、廣東海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度具體要求對(duì)比表

3 當(dāng)前我國(guó)海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度存在的問(wèn)題

相較于浙江而言，廣東2021年提出的“占補(bǔ)平衡”措施更為全面和細(xì)化，包括按占用海岸線(xiàn)的屬性進(jìn)一步細(xì)化了“占補(bǔ)”的要求，對(duì)不同海岸線(xiàn)的修復(fù)比例進(jìn)行了區(qū)分、提出了“占補(bǔ)”實(shí)施流程、整治修復(fù)監(jiān)管措施等。浙江提出的海岸線(xiàn)分等定級(jí)和價(jià)值估算等措施也具有突破性?xún)r(jià)值。本文對(duì)當(dāng)前廣東省和浙江省的海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度進(jìn)行了整體分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題。

一是生態(tài)修復(fù)海岸線(xiàn)驗(yàn)收規(guī)則尚不明確。目前，我國(guó)大多以定性描述的方法評(píng)估海岸帶生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的生態(tài)效益，尚未提出具體可行的量化指標(biāo)。在新一輪海岸線(xiàn)修測(cè)工作中，生態(tài)恢復(fù)岸線(xiàn)的認(rèn)定采取的是專(zhuān)家評(píng)審的方式。廣東雖提出了海岸線(xiàn)價(jià)值評(píng)估的規(guī)則，并按照此規(guī)則制定了“占補(bǔ)”比例，但該規(guī)則與比例是否能夠全國(guó)通用有待商榷。浙江提出了海岸線(xiàn)分等定級(jí)和價(jià)值估算等措施，但也存在難以細(xì)化落實(shí)的問(wèn)題。因此，開(kāi)展海岸線(xiàn)“補(bǔ)償”的價(jià)值評(píng)估存在困難，補(bǔ)償效果難以精細(xì)化評(píng)估，在一定程度上將會(huì)導(dǎo)致海岸線(xiàn)“補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。

二是“補(bǔ)償”選址存在盲目性。實(shí)踐中，“補(bǔ)償”選址是由占用海岸線(xiàn)用海項(xiàng)目所在地市或縣級(jí)人民政府提出海岸線(xiàn)“占補(bǔ)”方案，具體如何選址并無(wú)具體的細(xì)化機(jī)制，大部分補(bǔ)償選址傾向于場(chǎng)地層面，缺少中觀、宏觀層面的區(qū)域統(tǒng)籌。浙江和廣東雖然有對(duì)“補(bǔ)償”選址的規(guī)定，但均存在規(guī)定較為籠統(tǒng)、未進(jìn)一步細(xì)化的問(wèn)題。例如，廣東《海岸線(xiàn)占補(bǔ)實(shí)施辦法（試行）》對(duì)“補(bǔ)償”的選址僅給出了三種選擇，分別為就地修復(fù)、本地市修復(fù)和購(gòu)買(mǎi)海岸線(xiàn)指標(biāo)，且并未對(duì)此三種形式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

三是生態(tài)修復(fù)工程具體實(shí)施主體尚未明確。浙江海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度要求項(xiàng)目所在的市、縣級(jí)人民政府主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)，廣東則將占用海岸線(xiàn)項(xiàng)目所在的地市級(jí)以上人民政府認(rèn)定為責(zé)任主體。兩省雖然都明確“占補(bǔ)平衡”的責(zé)任主體為各級(jí)政府部門(mén)，由政府部門(mén)主導(dǎo)或負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織海岸線(xiàn)整治修復(fù)工程，但海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的實(shí)際實(shí)施主體應(yīng)為海域使用申請(qǐng)人，目前的制度中并未進(jìn)行明確。

四是尚未建立完整配套的制度體系。類(lèi)似于耕地“占補(bǔ)平衡”，海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度需要審批、驗(yàn)收、監(jiān)督等“全鏈條”配套制度落實(shí)到位，目前仍處于探索階段。目前浙江和廣東的實(shí)踐中，僅對(duì)責(zé)任主體、“占補(bǔ)”比例、選址、類(lèi)型、位置等作出了規(guī)定，尚未關(guān)注到修復(fù)項(xiàng)目的審批、驗(yàn)收、長(zhǎng)期監(jiān)督管理等配套設(shè)施領(lǐng)域。

上述問(wèn)題的存在，可能造成在海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”過(guò)程中出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”、盲目選址、難以維持、無(wú)序購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)等問(wèn)題，從兩省實(shí)踐到制度成熟、全國(guó)推廣，海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度尚有很長(zhǎng)的路要走。

4 推行海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的建議

綜上所述，目前在全國(guó)推廣和實(shí)施海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的條件尚不成熟。為有效推行海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度，結(jié)合廣東省、浙江省的前期實(shí)踐，提出如下建議。

（1）做好海洋自然岸線(xiàn)占用的必要性審查工作。海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度的根本目的不是“占”而是“補(bǔ)”，要謹(jǐn)防出現(xiàn)以此為借口隨意占用海洋自然岸線(xiàn)的現(xiàn)象。一是嚴(yán)格保護(hù)納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的海洋自然岸線(xiàn)及潮間帶。二是對(duì)未納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的海洋自然岸線(xiàn)，建立準(zhǔn)入機(jī)制，明確“能離岸則離岸、能上岸則上岸”的布局導(dǎo)向，在國(guó)土空間規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃及海域使用論證中，加強(qiáng)對(duì)占用海岸線(xiàn)必要性的審查。

（2）解決好海岸線(xiàn)“補(bǔ)償”來(lái)源問(wèn)題。一方面，建立靈活的海岸線(xiàn)修復(fù)選擇模式，可采取項(xiàng)目就地修復(fù)、本地市修復(fù)、跨地市修復(fù)等方案，建立以縣域或市域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的制度。考慮到生態(tài)系統(tǒng)的空間特征，原則上不采取跨省方案，對(duì)特殊情況可在海岸帶管理區(qū)內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，建立生態(tài)修復(fù)規(guī)劃與“占補(bǔ)平衡”選址關(guān)聯(lián)機(jī)制，“補(bǔ)償”選址應(yīng)以海岸帶生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、生態(tài)海岸帶方案等為依據(jù)，從中選擇符合補(bǔ)償條件的海洋自然岸線(xiàn)修復(fù)單元，或?qū)ⅰ把a(bǔ)償”選址與圍海養(yǎng)殖退出任務(wù)等掛鉤。

（3）建立海洋自然岸線(xiàn)“先補(bǔ)后占”機(jī)制。參考廣東模式，大致可分為兩種模式。第一種是工程或資金補(bǔ)償，占用在補(bǔ)償方案形成之后、與補(bǔ)償工程同步進(jìn)行；在對(duì)相關(guān)企業(yè)或部門(mén)的建設(shè)用地或用海項(xiàng)目進(jìn)行審批時(shí)，要求申請(qǐng)人將海岸線(xiàn)“補(bǔ)償”修復(fù)方案或資金作為前置條件。第二種是指標(biāo)形式，探索海岸線(xiàn)指標(biāo)有償使用，由政府組織建立海岸線(xiàn)整治修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)以及交易平臺(tái)，先行對(duì)本轄區(qū)受損海岸線(xiàn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，并委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或人員對(duì)已完成的海岸線(xiàn)整治修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收、評(píng)定、入庫(kù)，作為預(yù)存“占補(bǔ)”指標(biāo)，海岸線(xiàn)使用者可在占用海岸線(xiàn)前通過(guò)交易平臺(tái)向項(xiàng)目發(fā)起人購(gòu)買(mǎi)海岸線(xiàn)占用指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)海洋自然岸線(xiàn)的先補(bǔ)后占。

（4）合理設(shè)置基于占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第一，開(kāi)展海岸線(xiàn)分等定級(jí)及價(jià)值評(píng)估研究，探索建立海岸線(xiàn)資源價(jià)值評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施后作為“補(bǔ)償”的海岸線(xiàn)應(yīng)達(dá)到的生態(tài)功能，支撐精細(xì)化的“占補(bǔ)”機(jī)制。第二，探索確定針對(duì)性、差異化的補(bǔ)償要求，根據(jù)不同開(kāi)發(fā)利用方式對(duì)于海岸線(xiàn)生態(tài)功能的改變程度，研究確定補(bǔ)償要求。第三，探索“立體化”的補(bǔ)償要求。在耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制中，新增耕地除依賴(lài)開(kāi)荒、復(fù)墾等整理方式補(bǔ)充耕地外，提質(zhì)（提高耕地等級(jí)）也是重要補(bǔ)償途徑。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)愈加注重濱海空間品質(zhì)提升的背景下，以海岸線(xiàn)生態(tài)修復(fù)為基礎(chǔ)，可考慮進(jìn)一步將海岸線(xiàn)補(bǔ)償與親海空間建設(shè)等工作掛鉤，在不突破海洋自然岸線(xiàn)保有率底線(xiàn)的前提下，將親海空間規(guī)模及質(zhì)量納入海岸線(xiàn)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)，推動(dòng)“生態(tài)+親海空間”建設(shè)。

（5）建議將海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度名稱(chēng)改為海岸線(xiàn)“以補(bǔ)促修（以補(bǔ)減占）”制度。由于海岸線(xiàn)被占用后，無(wú)論進(jìn)行何種生態(tài)修復(fù)都無(wú)法恢復(fù)其原生狀態(tài)和生態(tài)價(jià)值，因此“占補(bǔ)平衡”的提法存在一定爭(zhēng)議，容易產(chǎn)生“鼓勵(lì)占用”的導(dǎo)向誤解，產(chǎn)生“占”和“補(bǔ)”可以達(dá)到完全對(duì)等的錯(cuò)覺(jué)。浙江、廣東等省份雖然參考耕地“占補(bǔ)平衡”提出了海岸線(xiàn)“占補(bǔ)平衡”制度，但其根本目的是以補(bǔ)促修、以補(bǔ)減占，保護(hù)海洋自然岸線(xiàn)，減少生態(tài)損失。