國內府際治理研究的知識圖譜分析及未來展望

王皓月，陳 浩

（江蘇大學 管理學院，江蘇 鎮江 212013）

一、引言

府際治理關系是指公共政策制定或執行過程中，不同層級政府或部門之間形成的治理行為和模式，主要包括央—地政府、地—地政府及政府部門間的縱橫關系[1]。改革開放以來，府際治理關系變遷一直是我國政府改革與治理創新的重要領域，而探索適應不同時期社會經濟發展要求的多層次府際治理關系治理體系改革，以提升政府治理和公共服務能力，也成為了學界關注的焦點，大量學者從政治學、經濟學以及公共管理學等多學科視角對我國府際治理關系主題進行了多維度研究，積累了較豐富的研究成果。本文通過選取中國知網2000—2021年期間與府際治理關系主題相關的2020 篇學術期刊文獻為研究對象，運用CITESPACE 軟件，進行知識圖譜可視化分析，歸納出國內府際治理研究的演變脈絡和重點領域，并展望未來值得研究的方向，希冀進一步推動該主題的研究深化。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源與處理

本文的數據來源于年限為2000 年1 月至2021年4 月間的CNKI 數據庫。由于不同學科、學者“府際治理關系”的稱謂時有不同，因此，本文將檢索字段設置為：SU=（‘府際’+‘政府間’）*‘治理’，同步檢索CNKI 數據庫中主題為“府際”或“政府間”且有關“治理”的中文期刊文獻。通過篩選剔除非學術性文獻，最終得到2020 篇相關主題文獻，據此作為本文的研究對象。

（二）研究方法

CITESPACE 是近年來學術界較熱門的知識可視化軟件之一，具有構建關鍵詞共現網絡、文獻共被引網絡等功能，可將某一知識領域的發展脈絡以及各階段的研究熱點以網絡聚類的形式直觀展現。因此，本文采用CITESPACE5.7.R3 作為分析工具，基于2020 篇相關文獻數據，對當前國內府際治理主題的演進脈絡進行知識圖譜分析。

三、“府際治理關系”主題的文獻統計分析

（一）年度文獻產出量

圖1：2000—2021 年“府際治理關系”領域逐年發文量折線圖

圖1 為2000—2021 年期間國內“府際治理關系”主題的年度發文量分布曲線，其中2021 年僅統計到4 月前，因此不能代表全年水平，故將2021 年發文量設置為虛線。由圖1 可見，府際治理關系主題成為研究熱點始于2004 年，隨后年度文獻數呈快速增長趨勢，并于2011 年達到峰值，當年共發文187篇，2011 年后相關文獻發文量呈波動下降趨勢，但年均發文量仍保持百篇以上，表明學界持續關注“府際治理”這一研究領域。值得注意的是，自2018 年開始，“府際治理”研究文獻又呈現出新一輪增長態勢，相關研究熱度和強度均有所提升，顯示了黨的十九大以來，伴隨新時代發展的號角吹響，我國區域城鄉的政治、經濟、社會領域改革將持續深化，由此推進了各層級政府治理模式和治理職能的創新演變，這為新時期府際治理關系主題的研究拓展提供了豐富的土壤，未來，府際治理關系仍將是管窺我國政府治理改革的核心議題之一。

（二）研究學者及研究機構分布

1.研究學者及合作網絡

表1 和圖2 分別為“府際治理”研究領域的高發學者及合作網絡圖譜。首先，發文量排在前三位的依次是蔡英輝、薛立強、任維德，發文量均在10 篇次以上，其中，蔡英輝高達到32 次，是“府際治理”研究領域的重要學者之一。其次，從合作網絡看，國內“府際治理關系”領域學者總體分布較為分散，穩定的研究團隊不多，圖2 顯示，目前僅有以劉尚希、于長革和蔡英輝為核心的三個研究團隊。從合作強度看，各團隊相對獨立，內部合作強度高，而跨團隊合作較少，合作關系不強。

圖2 該領域研究學者合作網絡圖譜

表1 高發文量學者的發文篇數匯總

2.研究機構

圖3 為“府際治理”研究的機構合作網絡圖譜。發文量排名前三的研究機構為：南開大學周恩來政府管理學院、中國人民大學公共管理學院、浙江大學公共管理學院，均為高校。研究機構間的合作網絡強度顯示，盡管有合作關系存在于不同研究機構之間，但其合作強度一般，大部分研究機構較為獨立；在合作學科層面也較為單一，主要集中在政治與公共管理學科，跨其他學科的機構合作較少。

圖3 該領域研究機構合作網絡圖譜

（三）研究脈絡

圖4 為府際治理研究的關鍵詞時區圖，反映該領域的研究熱點演化過程。圖5 為關鍵詞突現圖，可以反映一段時間內的研究熱點。通過以上，發現國內府際治理主題呈現出三階段的脈絡演化特征：

圖4 2000—2021 年國內府際治理主題文獻時區圖

圖5 2000—2021 年國內府際治理領域研究關鍵詞突現圖

1.起步階段（2005年之前）。2005 年之前，我國處于經濟快速發展時期，政府職能的重心在經濟領域，而財稅政策是政府影響經濟的主要手段。這一時期府際治理研究總體處于起步階段，研究層次側重于央地縱向關系，研究內容聚焦于政府財稅等經濟主題，特別是1994 年啟動的分稅制及隨后的政府分級財政制度變革，使得央—地政府之間縱向財稅關系、政府事權與財權劃分以及跨地區轉移支付等構成了此階段主要研究內容，而對于橫向地方政府之間的關系則沒有多涉及。

2.快速發展階段（2006—2014 年）。黨的十六屆五中全會后，隨著我國注重推進城鄉、區域協調發展，各級政府治理職能也從單一的經濟領域向社會、民生及生態環境等多領域延伸，同時也加快推進多層次政府管理體制改革。在此背景下，國內府際治理研究也進入了快速發展階段，從研究內容到研究層次都得到了極大豐富，除了央地政府縱向關系外，省級以下地方政府縱橫關系及其行為構成了此階段的重要研究內容，“橫向關系”協調“合作”等構成了關鍵突現詞（見圖5）。而自2005 年啟動的強縣擴權和財政省直管縣等地方政府管理體制改革，“省直管縣”、地方政府“支出責任”“現代財政制度”等關鍵詞也得到了學界的關注，其突現強度達到6 以上。

3.持續深化階段（2015—2022 年）。2015 年以來，府際治理研究主題呈現出多元發散態勢，研究對象從單一政府主體擴散到多元治理主體，研究視角更注重契合國家戰略轉型和治理科技變遷等因素，此階段涌現出府際治理研究的新動向領域：一是關注區域協同發展下的府際治理。伴隨京津冀、長三角等區域的一體化戰略，“整體性治理”“協作性治理”以及“跨域治理”等成為了關鍵熱詞，特別是聚焦于區域水資源和環境治理等重點。二是關注利用大數據技術治理中的府際治理關系。互聯網科技和大數據技術驅動了府際治理理念、工具和內容等領域的深度變革。當前一些地區（如浙江）正著力推進智慧政府建設，探索數字化行政體制、優化構建新型公共服務體系等，這將為新時期府際治理關系提供豐富的創新土壤，推動府際研究進入持續深化階段。

四、“府際治理”的研究熱點分布

（一）關鍵詞共現分析

據圖6 府際治理研究的關鍵詞共現圖譜顯示，地方政府、政府間財政關系、分稅制等關鍵詞出現頻次最多，反映了分稅制改革與地方政府財政關系始終是府際治理研究的重點領域。而從高頻關鍵詞出現的年份來看，國家治理、府際治理、協同治理、整體性治理等關鍵詞構成了2015 年以后府際治理研究的新熱詞，與我國推進政府治理體系和治理能力現代化的改革目標相一致。

圖6 關鍵詞知識圖譜

（二）關鍵詞聚類分析

運用CITESPACE 對府際治理關系領域文獻的關鍵詞進行聚類分析，形成了府際治理關系領域的前21 個關鍵聚類，這21 個聚類的輪廓值均大于0.8，說明聚類效果較好，內部相似程度較高，構成了目前府際治理研究的熱點領域分布。

（三）國內府際治理研究的兩條主線

根據對已有文獻的梳理和關鍵詞聚類信息分析，可發現，當前國內府際治理研究內容總體存在縱向關系和橫向關系兩大主線：

1.基于縱向府際治理關系的研究。縱向府際治理關系一直是府際研究的核心領域，表2 顯示主要聚類熱點有：中央與地方財政關系（聚類#1、聚類#8）、分稅制改革（聚類#4、聚類#5、聚類#18）、省直管縣制度改革（聚類#15）、中央與地方間事權（聚類#3、聚類#17）與財權（聚類#7）的劃分。具體涉及以下4 方面的研究內容：

表2 關鍵詞聚類表

（1）我國縱向府際治理關系的演變。1978 年以前，我國縱向府際總體呈現為自上而下的行政控制關系。上下級政府依賴于嚴格的計劃—命令—服從方式來完成既定任務，中央高度集權，地方幾乎沒有自主權[2]；改革開放以來，縱向府際治理關系得以進行漸進式改革，中央向地方適度分權逐漸成為趨勢，央地政府間嘗試構建集權—分權的平衡體系[3]，但也暴露出“一管就死、一放就亂”問題，使得該時期府際治理關系始終處于集權—放權—再集權等惡循環困境。20 世紀90 年代后，隨著地方分權趨勢的擴大，縱向府際間信息不對稱問題產生，地方政府基于經濟趕超等本地化目標，面對上級部門的策略性動機增加，形成了“上有政策、下有對策”的府際治理關系扭曲[4]。步入21 世紀以來，復雜化和跨地區化的公共領域問題的出現迫切要求構建上下級政府間的伙伴關系，推動縱向府際改革向多形態的合作機制轉變，以提升應對復雜社會公共事務和多元化公共服務供給的能力[5]。

（2）縱向政府間的財政關系。政府間財政關系一直是縱向府際研究的重點領域。改革開放以來，我國政府財政關系經歷了多次改革，中央和地方財權關系總體經歷了“下放—上收—下放”的過程。20 世紀80 年代，國家進行財政包干制改革，通過“放權讓利”激發地方政府發展本地經濟。但在實施過程中，中央面臨權威下降，地方則出現財權過大、保護主義和重復建設嚴重等問題。

針對財政包干制的消極影響，我國于1994 年實施分稅制改革，通過“事權下放、財權上收”，以期既加強中央宏觀調控能力又保障地方的積極性。但是，受大部分財權向中央政府集中的影響，部分地方政府的財政面臨入不敷出的困境，反而制約了地方發展能力。此外，在分稅制體制下，地方政府面臨財權被上收和與同級政府競爭的雙重壓力，誘發地方政府財政支出結構的扭曲，導致地方公共品供給傾向下降[6]。

為了緩解縣級政府財政困境、調動基層部門積極性，國家于2005 年實施了“省直管縣”綜合改革，主要包含以事權下放為核心的“強縣擴權”和以財權下放為核心的財政省直管縣兩個層面體制改革。省直管縣簡化了市縣政府財政層級關系，將財權重心從市級讓渡給縣級政府，有助于提高縣級政府的財政自給率[7]。

（3）縱向政府間的層級關系。縱向政府間的層級屬性將決定彼此的職責關系，基于現有的社會制度和發展階段，我國地方政府間總體呈現行政隸屬化的科層關系，壓力型體制是其主要特征。在壓力型體制之下，面對上級政府的強制任務、硬性考核指標以及上級政府“一票否決”等多重壓力，地方政府及其官員必須想方設法嚴格完成來自上級的任務指標，以便能夠得到上級信任和提拔[8]。周黎安等（2015）[9]表示在此過程中也會出現自上而下的層級化任務指標“層層加碼”。科層壓力型體制和運動式治理成為中國本土化行政的特征內容[10]，雖然科層壓力制有利于大幅度降低層級部門之間的抵制力量，保證戰略政策目標的實現效率，但在單純壓力型體制下，地方政府決策行為也會異化為“單向性”“有限動員”和“泛政治化”等弊端[11]。因此要引導中央、地方和民眾注重合作共贏[12]，在政策實行全過程要注重下級政府和民眾等利益參與方的協同參與，通暢信息反饋渠道[13]。

（4）縱向政府間的行政治理關系。我國縱向政府間在行政治理關系上實行了以屬地管理為基礎的“行政發包制”，中央政府僅擬定某項政策指導意見，允許地方政府在此基礎上根據當地實際制定政策落實細則，賦予地方政府一定的執行決策空間。在此過程中，中央政府主要負責事中監督及事后驗收，并對地方政策執行偏離時予以干預和糾偏[14]。行政發包制包含事前強任務激勵、事中目標考核及事后問責等體系內容，問責制度是環保領域實行有效行政發包的核心[15]。

行政發包制能保證中央政策落實的靈活性和有效性，但在實際中，中央和地方政府存在目標和利益的沖突，地方為爭取利益最大化，會采取合謀、討價還價等策略性行為，從而形成自下而上的縱向政府間互動博弈。由于中央政府不可能及時完全查處地方政府的投機行為，使得一些地方政府可能會選擇欺騙行為來影響中央政策的實施[16]。當治理風險溢出地方不確定的控制權范圍時，地方間為了緩解中央問責壓力，將進行聯合避責[17]。

2.基于橫向府際治理關系的研究。橫向府際治理關系是府際治理研究的另一主線，主要聚類熱點有：地方政府（聚類#6）、分權（聚類#12）、府際合作（聚類#2、聚類#11）和整體性治理（聚類#14）。與縱向府際治理關系主要以行政和財政關系為主相比，橫向府際治理關系則以區域發展等經濟關系為核心，體現為地方政府間的合作和競爭兩個層面。

（1）橫向府際合作。在傳統計劃體制下，受嚴格的條塊分割影響，同級地方政府間相對獨立，主要以縱向關系發生有限聯系。但改革開放以后，一方面，隨著地方分權力度的加大，區域發展的聯結程度提升，為地方政府間的協調合作提供了現實基礎；而另一方面，隨著國家推進區域一體化戰略，區域一體化中的府際合作是關鍵，構建強有力的區域政府合作機制是實現區域經濟一體化的理性選擇[18]。

目前橫向府際合作的研究聚焦于跨界環境治理和跨區公共服務資源一體化等兩個層面。跨界環境治理方面，如今在中央適當介入和協調下，跨地域、跨流域的地方合作機制是解決環境污染的關鍵[19]。公共服務一體化方面，有學者在其形成機制與構成要素理論探索基礎上，對京津冀和長三角地區一體化指數分別進行了測算[20]。在推進長三角區域經濟一體化過程中，根本問題仍在于實現政府職能的真正轉變，政府職能的重心應在強化政府的區域公共政策協同功能和推動區域公共服務均等化的進程[21]。

（2）橫向府際競爭。橫向府際競爭是地方政府間圍繞制度、公共服務與物品供給、獲取上級政府優惠政策試點權以及政府效率趕超等方面的競爭[22]。初期，地方政府橫向競爭的焦點在經濟領域，表現為“為增長而競爭”。在這種模式下，地方政府力求本地經濟發展，以期用GDP 的增長獲得績效考核和晉升競爭中的優勢。而隨著越來越多跨區域公共問題的產生，毗鄰政府間的競爭博弈行為增加。比如在跨區環境治理中，毗鄰兩地政府會就是否嚴格執行跨域環境規制進行博弈，當雙方都不選擇嚴格執行則會產生“公地悲劇”，只有一方選擇嚴格執行則會產生“搭便車”行為[23]。在水環境保護過程中，地方間要以全流域利益最大化為原則，將地方的競爭行為向合作行為引導[24]。

“為增長而競爭”模式下，地方政府只追求經濟增長，忽視環境和民生，會出現“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”等消極影響[25]，地方政府只謀求自身利益最大化時還會導致整體的效率損失及區域經濟的不協調[26]。

在新時代下，我國經濟結構轉型和政府治理模式將發生轉變，從追求GDP 增長速度轉變為謀求經濟高質量發展和民生幸福，對地方政府和官員的績效與晉升評價也將趨于多元，地方政府間競爭行為模式和重點也發生變化，“為和諧而競爭”成為新理念[27]。將驅使地方政府的競爭從經濟領域向公共服務供給、生態環境保護等非經濟領域延伸；在經濟領域，也更傾向于對促進“高質量增長”要素的爭奪[28]，比如加大對科技、人才資源的競爭[29]。

五、結論與展望

（一）研究結論

本文運用可視化方法對國內府際治理研究進行了脈絡梳理和知識圖譜分析，形成了以下主要研究結論：

第一，近年來國內府際治理關系研究的文獻數量漸豐，但研究學者和機構之間的合作網絡尚未系統形成，不同研究機構、學者之間的合作關系較弱，合作學科較為單一，基本集中在政治和公共管理學科內部，跨學科合作較少。

第二，國內府際治理研究脈絡大致可分為起步、發展和深化三個階段。不同時期的研究重點不盡相同，早期階段聚焦于政府之間財政關系、分稅制改革等經濟領域，而當前階段，府際治理研究呈現出發散態勢，研究對象從單一政府主體擴散到多元治理主體，研究主題從經濟領域擴展到行政改革、社會治理、生態資源等多領域，研究范圍從本地區向跨區域的府際治理關系延伸。

第三，府際治理研究內容總體存在著縱向和橫向兩條邏輯主線。縱向府際聚焦于以行政治理體制和財稅制度改革為核心的層級政府關系研究，具體涉及央地政府財事權配置關系、省級以下地方政府治權改革與行政治理體系、上下級政府間的動態博弈行為等；而橫向府際治理關系側重于區域間地方政府的行為模式與演化機制，主要包括合作與競爭兩維度領域。

第四，面向區域發展的跨域府際治理關系及其治理網絡成為當前府際研究的熱點領域。隨著我國大力推進長三角、京津冀等區域的一體化發展，促進不同層級地方政府間的協同和協作十分必要。因此，區域府際合作治理、跨域治理、多層級政府協作網絡等主題構成了當前府際治理研究的熱點。

（二）未來研究展望

府際治理關系主題對于管窺我國政府和行政管理領域改革發展具有十分重要的研究價值。未來研究需要聚焦于超越傳統行政格局下的跨區域府際治理關系模式與治理創新、府際治理重心向縣域下沉、治理工具數字化以及治理參與主體的網絡化等前沿主題的探索研究，具體可關注以下領域：

第一，適應國家新發展格局的新型府際治理關系模式研究。推進國家治理體系和治理能力現代化建設、實施鄉村振興與以國內大循環為主體的雙循環經濟發展戰略及實現區域城鄉基本公共服務均等化等，構成了我國引領新時代發展的新戰略和新格局，在此背景下，探索與之相適應的新型縱橫府際治理關系改革，成為未來值得研究的前沿領域之一，其重點在于探索跨越現有行政層級推動的單級府際治理關系模式，代之以治理目標導向的多級網絡化府際治理關系模式的塑造和治理路徑。

第二，面向縣域內城鄉融合發展的縣域府際治理變革。城鄉融合發展是新時期推進城鄉改革和鄉村振興戰略的重大目標，推進縣域內城鄉融合發展是其關鍵。實施縣域內城鄉融合發展，強化縣城綜合服務能力，構筑縣域在城鄉一體化發展中的統籌決策機制[30]。由此，面向縣域內城鄉融合改革發展的新型縣域治理體系塑造，縣域內城鄉治理功能分工和銜接互補，縣域與上級政府的府際合作深化等議題值得關注。縣域府際治理有望成為今后府際治理研究重心下移的重點方向之一。

第三，數字化技術驅動下的府際治理機制方式創新。隨著互聯網和人工智能（AI）技術的發展，將推動政府管理和府際治理機制方式的數字化轉型。“十四五”期間，我國提出要加快推進數字化政府建設，提升政務信息化水平，建立健全國家公共資源交易數據平臺系統，推進跨部門、跨層級、跨地區的數字化協同治理能力。在此背景下，數字化府際治理機制和方式創新將成為府際治理研究的另一新興主題。重點可關注：基于政務信息化下府際治理決策機制和模式的轉型；基于公共大數據共享平臺下府際間信息壁壘的破除和協同機制建立；以AI 和智能算法為載體的數字化治理手段運用對府際治理方式、關系和流程的影響[31]。

第四，府際社會治理關系中的多元主體參與。多中心治理理論強調了構筑多權力治理網絡對提高公共治理和公共服務效率的重要性。黨的十九大提出構筑共建共治共享的社會治理格局，治理主體不應僅局限在政府主體內部，要建立合理的社會多元主體協同互動治理體系[32]。未來研究，可重點關注：府際—社會的關系網絡、結構與互動模式；多元主體參與下的府際決策機制與路徑；多元治理主體參與府際合作的風險與防控。