全域土地綜合整治助推鄉村振興的實施路徑研究

毛靖榕

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550000）

一、引言

當前我國正處于全面實施鄉村振興戰略階段，土地作為鄉村振興的題眼，中國鄉村發展歷史進程中土地的重要性不言而喻。傳統的土地整治在耕地數量上已實現了第一次飛躍，設置了耕地永久保護紅線，保障了人口大國的糧食安全，土地整治也對土地多類型多功能展開了一系列的探索，但鄉村之間存在地域位置、經濟底蘊和政策扶持等不同現實條件，我國農村地區普遍存在有不平衡發展現狀；土地整治的主要范圍主要集中在農村地域，然而當前農村發展困境不能從單一視角出發，長期以來城鄉二元格局引發的一系列城鄉矛盾加劇了農村發展困境：首先是城鄉經濟問題突出，城鎮化蔓延致使農村大規模勞動力人口流失，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，導致土地低效率使用的同時，也加劇了鄉村落敗的節奏；其次城鄉要素自由流動尚未建立，城市虹吸效應進一步推動了城鎮化發展，凝聚了大規模發展要素資源，幾乎形成了農村涌向城市的單向發展要素資源通道，農村在失去核心勞動力的困境下面臨發展要素缺失、失衡的難題，土地整治轉型迫在眉睫。2019 年自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》并在全國范圍內展開試點，新時期下全域土地綜合整治結合土地整治和各種要素，以全域規劃、整體設計、綜合整治、整體推進為核心部署思想，對當前鄉村土地問題有著重要指導思想。

本文立足全域土地綜合整治這一全新框架在涵蓋全面的鄉村發展要素，如何通過其內在要素助推鄉村振興策略，以期回答鄉村全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略實施路徑。

二、文獻綜述

全域土地綜合整治作為土地整治新方向，扎根于中國農村土地改革和治理經驗，早期中國土地整治處于起步摸索階段，在土地整治功能系統方面仍需探討[1]，對比發達國家土地整治發展歷程，土地整治從單一走向多功能是必然趨勢[2]。土地整治內涵發展多元，從最初的注重耕地產量和質量，保障糧食安全，到進一步提出融合景觀生態需求[3]，強化生態理念和景觀建設技術[4]。探索區域多功能發展，這也與新農村建設需求高度契合[5]。鄉村地域系統綜合多種要素，具有多維性和動態演變性，調整關鍵要素發展方向，結合“人口—土地—產業”內在要素耦合推動“資源—資本—資產”的實現，也是土地整治和鄉村振興的出發點和落腳點[6]。全域土地綜合整治是一項全新命題，基于浙江省的先行經驗可概括為7 種實施模式[7]，全國各地也展開了試點積累了豐富的實踐經驗[8]，傳統土地整治轉型全域土地綜合整治策略及實施路徑仍有待探索[9]，基于鄉村振興的價值取向轉變，全域土地綜合整治綜合人文生態修復、區域空間優化和促進三產發展等要素，構建土地整治轉型新框架[10]。縱觀已有關于全域土地綜合整治的研究，學者較重視討論土地整治轉型、頂層設計及策略、實施路徑等方面，這對現階段進一步推廣全域試點具有重要意義。土地是財富之母，涉及廣大農民切身利益，關系鄉村全面振興和城鄉融合發展大局，土地整治的最終目標是鄉村振興發展，鄉村振興建設要為農民的生活而建，以達成鄉村振興戰略。農村是農民生活的場所，體現著鄉村特有的生活習俗，體現著農民生存和發展的功能性要求。全域土地綜合整治作為土地整治的轉型方向，指出單一土地發展要素難以實現鄉村振興，我國現發展狀態仍處于工業化、城鎮化，總體上農村勞動力與人才、土地、資金等發展要素依舊是單向流入城市，通過全域土地綜合整治優化和重組鄉村發展要素，激活鄉村內在驅動力，本文基于此探討鄉村振興背景下土地整治轉型的迫切需求，以及全域土地綜合整治的實施路徑。

三、鄉村要素發展階段研究

全域土地綜合整治是土地整治的新轉型方向，不同于過去的單一發展土地元素，全域是指以鄉鎮為基準單位的整治區域，域內所涵蓋一系列的鄉村發展要素共同搭建土地綜合整治系統。基于土地整治的發展歷程和鄉村發展要素，鄉村發展要素中的主導要素作為全域土地綜合整治的核心要素尤為關鍵，隨著不同階段迭代有著不同的次序行和優化方式，主要包括以保障糧食安全為目的的資源類發展要素培育階段、以重點解決農村“三農”問題的產業型發展要素提升階段、以提升鄉村“三生”協調發展的各主導發展要素顯化階段、以打造城鄉融合發展的全要素耦合階段。鄉村發展要素眾多，可依據主體范圍分為微觀和宏觀，微觀要素指以鄉鎮為基準單位的地域內驅動發展的因素，包含有資源稟賦、地理條件、經濟基礎、基礎設施、人文景觀、鄉土文化和生態環境等；宏觀要素是指政府及社會推動地域發展的因素，包括宏觀的政策支持、市場環境、技術支撐和社會經濟環境等。一系列的微觀要素是鄉村發展的基礎和核心，單一發展其中的某幾個重要因素并不能驅動整個鄉村系統發展，但在宏觀要素缺失或不足的情況下，微觀要素難以體系的發展且受宏觀環境的制約。鄉村振興的實現路徑也是鄉村發展全要素發展的實現，在此目標上不同基準單位的地域內鄉村發展要素水平、強度和組合不一致，從而形成了各地主導要素不一致，2018 年浙江省“千村示范、萬村整治”獲得聯合國“地球衛士獎”，標志著歷時15 年的浙江省持續推進美麗鄉村建設取得階段性成功，也是中國農村鄉村發展要素全面發展的典型，探索了利用優勢主導要素帶動其余要素發展，最終形成各個發展要素耦合相輔相成的新格局。鄉村全要素發展并非一揮而就，針對各地域內實際發展現狀因地制宜制定階段性鄉村發展目標，以期構建全域土地綜合整治框架。

（一）階段一——主導要素培育

1997 年中共中央國務院第一次將土地整理這一概念正式寫進中央文件《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，其中明確了土地整理的內涵，即按照土地利用總體規劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，提高耕地之類，增加耕地有效面積，改善農業生產條件和環境，自此土地整治逐步實現了從自發、無序、無穩定投入到有組織、有規范、有比較穩定投入的轉變。對土地功能及整治需求實際執行中更側重于增加耕地數量和提升耕地產能等經濟需求，這一時期的土地整治以補充耕地數量、保障糧食安全和農業生產為主，土地作為鄉村發展要素中的主導要素處于待培育發展階段，土地整治的主要研究方向也集中在基本農田建設與鄉村發展，大力推行農田的建設與保護，以實現耕地面積的增加與耕地質量的提升。

（二）階段二——輔助要素發展

隨著城市化進展的高速發展，城鄉二元格局加劇拉開城市與農村的差距，出現了農村勞動力外流、農用地效率低下等“空心村”現象，此外，土地整治功能單一，農村用地也出現了耕地細碎化、村用地混亂等現象。黨的十六屆五中全會在城市支持鄉村的基礎上提出了社會主義新農村建設，以城帶鄉帶動鄉村發展以此形成城鄉融合發展的新格局。由此土地整理賦予了更多功能，如耕地整理、統籌城鄉、功能互惠、用地掛鉤等，土地整理趨于多元化統籌規劃，加之隨著社會經濟發展階段和多要素耦合發展的需求，鄉村發展要素也不僅僅是狠抓主導要素生產，也開始探索摸進多要素發展。

（三）階段三——短板要素補齊

2013 年中央強調“美麗鄉村”是農村發展的奮斗目標，隨即提出保護生態環境的理念，綠色成為土地整治必不可缺的主旋律，在黨的十八大上提出新型城鎮化與美麗鄉村建設的進一步發展部署。綠色發展不僅在鄉村用地建設上，也特指鄉村產業發展；良好生態環境是農村最大的優勢和最寶貴的財富，挖掘和利用農村資源稟賦，打造綠色健康可持續化的產業是實現美麗鄉村的重要途徑，由此土地整治融合了生態建設，不僅整治功能更加多元化、整治目標向生態化轉型、整治方向突出生態良田建設與保護，鄉村發展要素也結合了綠色生態化、踐行綠水青山就是金山銀山的觀念，補齊發展要素短板為新時期新農村建設奠定了基礎。

（四）階段四——鄉村發展全要素發展

黨的十九大強調鄉村振興戰略是破解我國“三農”問題的金鑰匙，農村土地綜合整治的加速發展不僅關乎農村農業供給側改革，也是優化城鄉發展格局的重要手段，土地整治內涵隨著國家戰略需求發展，整治范圍由農用地建設到村地域綜合整治，整治內容由耕地數量與質量并重到融合綠色生態環境三位一體發展，整治方向上由耕地建設保護到城鄉融合發展打開新格局，鄉村發展要素也從注重主導要素到高水平、高強度，結合各地資源稟賦和地域情況組合發展，也由此打開了全域土地綜合整治新命題，是土地整治的高級階段。

基于以上四個階段：當鄉村發展要素處于低水平階段時，即仍處于傳統農業生產占大幅比地位的主導要素培育階段，且主導資源要素處于低水平，與輔助發展要素低耦合狀態；結合鄉鎮地域內資源特色，全域土地綜合整治有關工作集中在主導發展要素培育和提升，為后續挖掘輔助發展要素墊下基礎，鄉村發展要素組合得以優化，從鄉村單一生產功能格局進階向糧食保障、鄉村旅游、人文風景、城鄉統籌等多功能布局的轉型。當輔助發展要素缺失或不足時，即處于主導發展要素水平逐漸提升下農村發展尋求新方向和新突破時，進一步挖掘鄉鎮域內資源稟賦，抓住特色產業發展，全域土地綜合整治有關工作集中在整合規劃國土布局，以節約利用域內資源，從無效低效的細碎耕地到城鄉融合發展。在鄉村發展要素之間達到較高水平、逐漸顯現強耦合狀態時，鄉村發展水平較高，域內基本形成“生產—生活—生態”的進階局面，全域土地綜合整治工作在繼續發揮主導發展要素優勢的情況下探究域內全盤一體化規劃，進而實現鄉村全要素發展，助推鄉村振興策略。

四、全域土地綜合整治助推鄉村振興的內在機理

土地是人類主要社會經濟活動的空間載體[11]，鄉村振興發展的題眼便是土地，不同的鄉村發展階段對土地資源格局需求亦有不同，鄉村振興下全域土地綜合整治的本質不僅在于優化土地權屬與格局、提高土地產能效率，同時也強調土地資源的多功能性，綜合考慮土地利用、產業發展、居民點布局、生態保護和歷史文化傳承等因素，適應村莊發展演變規律，科學布局農村生產生活生態空間，分類推進村莊發展，全域土地綜合整治助推鄉村振興內在機理可從系統管理、全面覆蓋、區域發展出發梳理。

圖1 全域土地綜合整治助推鄉村振興內在機理

（一）系統管理

鄉村振興的實現在于鄉村全要素發展，這一實施過程并非個案指導亦或是照搬照抄，鄉村振興涵蓋鄉村發展的方方面面，也涉及社會經濟、社區治理、地理勘察、工程技術等等多領域學科，加之政府多個部門與市場、社會組織的交叉協作，全域治理搭建平臺，融合不同領域、不同部門與不同整治方向，使得相應的整治工作能有理可循，全域土地綜合整治重點突出之一在于以搭建了一個系統性、集成性平臺，推動鄉村地域系統內鄉村發展要素互生互饋、協調發展。微觀上需要對鄉村土地利用展開詳細編制工作，中觀上需要對生產生活生態空間以及各項分工工程的綜合布局，從而實現宏觀上的政策目標，全域整治已形成科學流程，在各個全域試點展開相應工作時可提供依據與參照。

（二）全面覆蓋

傳統土地整治重點集中于土地權屬與土地效益的提升，但隨著鄉村振興的提出對土地多功能性賦予了城鄉融合發展、鄉村現代化建設的意義，全域整治的提出源于鄉村價值的轉變，從城鄉二元格局轉變至城鄉統籌發展再到現在的城鄉融合發展，挖掘農村地域和市場的潛力。全域整治主體包含了土地及土地利用者、鄉村人口和產業、市場及社會組織。全域整治范圍不僅覆蓋了域內土地資源、生態資源、產業發展資源，也延伸至城鄉融合地段的銜接和融合。全域整治手段也不僅局限在景觀層面工程技術，積極引導社會組織力量，設置專項資金，在項目編制上采取“多規合一”的方式。全域整治突破土地整治局限，不僅在空間布局上重新塑造鄉村形態，在整治方向與范疇上也實施了全域式規劃管理。

（三）區域發展

全域整治將規劃重點放在鄉鎮與村級層面，在展開整治工作之前，一方面對鄉村土地利用現狀及人口情況進行摸查；另一方面對鄉村資源本底、地理位置、經濟基礎、城鄉差異、人文風土和市場經濟等等因素展開詳細調查，確保后續能科學編制國土空間布局及因地制宜的發展域內支柱性農業農產，避免政策上的“一刀切”與發展上的“千村一面”。全域整治中分類施策十分重要，避免鄉村發展的貪大求洋和城市化傾向，不同鄉村依據城郊結合型、傳統村落型、資源稟賦型、產業堅實型等進行分類和定位，形成一條自我循環自我發展的可持續道路。

全域土地綜合整治以其作用方式回答了新時期如何建設美麗鄉村這一問題，通過騰退閑置或低效鄉村用地，激活鄉村發展主導要素流動，融合了市場化需求與鄉村發展用地需求配置用地指標，保障鄉村產業與城鄉一體化發展有序推進。同時，通過易地搬遷、合村并居和征地補償等手段，合理優化鄉村國土空間布局，科學布局農村產業資源，開啟新時期農村現代化建設與城市融合并線發展，基于此，深化農村教育改革、醫療衛生發展、公共服務設施建設，著力補齊農村基礎設施短板，帶動農村居民人口消費能力提升，進而推動農村二三產生發展。

五、全域土地綜合整治實現路徑

鄉村振興的基本方針：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕；涵蓋了現代鄉村在經濟發展、生態保護、人文地理等各個方面的需求，其內涵已不僅局限于農業發展這一純農業維度，而是外延至生態環境、社區治理、人地關系等綜合性層面，全域土地綜合整治作為土地整治的新方向，通過土地整治打造鄉村振興“十百千”示范工程升級版，加快完善農村基礎和公共服務實施，改善農村人居環境，推動鄉村人才振興，健全鄉村治理體系，最終目標是實現鄉村振興，全域實施路徑在國土空間一體化規劃下科學編制可行性，激發農村發展要素流動，塑造農村新風貌。

（一）全域規劃

全域土地綜合整治服務于鄉村振興的方方面面，從激活集體土地資源出發，全力保障農村人口權益與福利，綜合規劃全域布局和整合利用域內資源，科學編制全域整治方案，以此確保整治后帶來良好的邊際效益。全域土地綜合整治的頂層核心思想貫穿整個實施過程，整治項目從鄉村實情出發，結合鄉鎮往年年度土地變更調查結果、農村宅基地登記和土地承包經營產權排查等，對整治域內的農用地、建設用地、礦用地、公共服務設施等展開走訪調查，對域內當前各類用地規模利用和區位地理，以及耕地數量和地力產能、農田水利設施等進行詳細調查，分析鄉村當前存在的問題，科學編制全域規劃，針對農村農用地整治展開土地綜合整治工程、農田水利工程、電力建設工程、耕地地力修復工程、有機地塊固化工程、糧食收儲一體化建設工程、氣象監測工程等，針對建設用地展開拆舊區復墾工程、散居農民安置區建設工程等，針對鄉村生態保護修復用地展開水土流失工程、土地風華工程、礦山修復工程等，保護域內鄉村農耕文化、民俗文化和禮儀文化，以此形成鄉風文化底蘊。

此外，對鄉村居民生活環境也應展開摸查，農村居民居住地建設以配合鄉村振興規劃為目的，統籌兼顧社會效益、經濟效益和環境效益，通過社區建設，改善農村人居環境，保障居民給水排水污水系統、電力電信系統、防災防害設施、綠地景觀及配套公共服務設施，促進農民生活方式的轉變，提升農民生活水平，繼承農村和睦親近的鄰里關系和優良淳樸的傳統文化，塑造山、水、林、田、路跟社區交融的田園風光和宜人的居住環境，同時要加強宅基地管理，要逐步形成完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機制，完善宅基地管理制度，不要形成真空地帶，杜絕白天曬太陽、晚上裝月亮的“豪宅”在農村出現，使現代的生活方式與農村的傳統居住形態得到有機融合，以此助推鄉村規劃建設，統籌區域城鎮和村莊規劃建設，優化村鎮布局，按區域要素編制“多規合一”的實用性村鎮布局規劃，推動實現村鎮建設風格協調、舒適美觀、彰顯特色。

（二）保障紅線

全域土地綜合整治應遵循耕地保護為先和生態環境保護兩條紅線。針對整治區域內涉及永久基本農田調整的，應編制調整方案并按已有規定辦理，確保新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%，調整方案應納入村莊規劃，整治區域完成整治任務并通過驗收后，更新完善永久基本農田數據庫。在切實保障永久基本農田的前提下，開展高標準農用土地和有機土塊建設、建設用地復墾、低效用地整合和再開發、耕地開發建設等項目，以此進一步解決農村耕地細、碎、不連片的難題。鄉村振興的最終目標是實現生產、生活、生態互融共生，無論是鄉村自然景觀與資源底蘊，還是鄉村人家構建的田園風情，都應依照綠水青山就是金山銀山的準則，在鄉村布局和鄉間交通道路規劃上，不僅考慮農村生產生活的需求，也應注意人文景觀的和諧規劃，打造美麗鄉村新面貌，以此突出鄉村生態環境與現代化城鎮的差異，作為鄉村發展一大優勢吸引農村勞動力回流。另一面，也進一步推動鄉村旅游產業發展，全域整治區內生態保護設計中，空間區域布局上應貼合地理環境打造山水林田路，農田樹林應注意種植與氣候地理相宜的樹種植物，加快村鎮標準化寄宿制學校和鄉村小規模學校達標建設，深入實施健康鄉村計劃，推進鎮村衛生院和村級衛生室提質升級，發展符合農村實際的鎮村養老服務，同時做好農村垃圾回收、污染處理等工程，及時處理污水、廢氣等有害物體，推進農村”廁所革命“，打造人與自然和諧共生的生態圈。

（三）資源整合

全域整治的重中之重是針對農村大規模勞動力外流而致使的土地地力效能低下、土地細碎化問題，有關整治工作除了激發農村內在驅動力，通過編制與規劃整合土地資源，還可以積極發揮市場力量，搭建農村土地流轉市場，規范相關法律法規，運用外部力量干預引導建設農村規模化農用地，拓寬農用地經營渠道，吸引企業、個體、社會組織多方主體投資，促進現代農業產業園區、農產品種植園區的建設，加快農村土地資源流動，以此形成農民增收新來源。另一面，部分全域試點臨近城鎮，不僅在規劃布局上要做到交叉融合，在資源整合上也應注意銜接城市與鄉村，加快城鄉資源互流，深入程序增減掛鉤，讓城市帶動鄉村發展，將城市虹吸效應轉換為輻射帶動作用，形成以城帶鄉、城鄉互融共生新格局。此外，新時期全域整治結合整村搬遷、易地扶貧搬遷和農村散戶居民遷移，拆除和改造危房，輔助鄉村聚落形成和規模布局合理化，同時要推動鄉村人才振興和文化振興，實施高素質農民培養工程，深化鄉村振興科技指導員年薪制試點，加強鎮村教師和衛生人才隊伍建設，統籌文化設施建設和文明村鎮建設，加強農村思想文化陣地建設，逐步重塑鄉村地域結構和風貌，開啟鄉村現代化發展新途徑。

（四）突出差異

當前現代化農村建設不僅在鄉村價值上發生了轉變，對鄉村發展定位也不同以往，追溯源頭到鄉村振興策略，其本質是實現鄉村現代化發展，關鍵在于將鄉村作為獨立發展主體。傳統土地整治提出城鄉統籌發展，走的道路是城市發展和工業化發展，城市反哺農村，以城帶鄉發展；隨著城鎮化進程的發展，城鄉差距拉大，隨著衍生的矛盾與難題接踵而至，應正確看待城市與鄉村的關系和各自的特性，反思鄉村發展模式而非將城市發展模式照搬至農村，中國廣大農村模式應該依據鄉村發展演變規律，城市與鄉村兩個相對獨立的地域應摸索新的發展方向。在中國取得全面脫貧攻堅勝利后，步入下一時期：鄉村振興，這一階段是阻止農村返貧，推動農業現代化、農民職業化和城鄉一體化的必經之路，在此基礎上推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，事實上，城鄉融合發展格局縮小的是差距，保持的是差異，城市發展與鄉村發展是相輔相成關系，而非雷同。鄉村發展主體是農民，范疇在農村，重點在農業，由此只有能服務農業生產，適應農民生活，體現農村特色的農村發展道路才是可取的，全域整治應當正確看待城鄉差異，突出農村差異，借全盤謀劃之勢將鄉村地域系統優勢發揮最大化。

突出差異不僅是城鄉之間，鄉鄉之間也存在各自的差異。在中國廣闊鄉村發展進程中不乏成功案例可借鑒，但也需注意中國地區發展之間存在的不平衡、不充分的事實，欠發達地區的鄉村發展除了需考量因地制宜，也要綜合衡量當地經濟發展狀況。全域土地綜合整治在設計規劃時要充分考慮普遍性，立足一般農村發展演變規律，但在指導和實施上要結合本土，整治重點應是放在解決急需補齊的短板弱項上，同時避免“一刀切”和千村一面。

（五）群眾參與

全域土地綜合整治有關實施應按照政府主導、部門協同、上下聯運、公眾參與的工作機制，在全域整治方案編制過程中與項目區的村民進行座談，征求村民代表意見，深入宣傳土地整治政策，增進群眾對全域土地綜合整治工作的理解和支持，動員、引導公眾積極參與，充分發揮廣大群眾的創新能力，同時推進鎮村服務能力建設，加強法治鄉村、平安鄉村建設，建立健全農村社會治安防控體系，大力推進“一村一輔警”機制，加快完善農村社區綜合服務設施，提高“一站式”服務水平，以此奠定項目實施的群眾基礎。

鄉村振興的實現并非一蹴而就，中國鄉村發展依舊處于摸索階段，全域土地綜合整治的提出意味著中國在鄉村發展演變規律上的突破與創新，新時期全域整治展開多地試點，結合鄉村發展要素階段，緊緊依靠農民，應對不同區位地域、資源本底、社會經濟狀況、地區政策的鄉村地域系統，為各地鄉村可持續發展提供了科學發展路徑。鄉村振興建設才能后勁充足，行穩致遠。在新形勢下，隨著城市群進一步推進和社會經濟的發展，鄉村振興背景下的鄉村價值與定位愈發凸顯，全域土地綜合整治仍面臨新的轉型方向和挑戰，農業農民農生到生產生活生態的實現路徑和手段可結合多學科多領域的理論展開實踐。本文還有待進一步完善，缺乏國外城鄉發展研究理論、國內對全域整治多案例實證、全域土地綜合整治結果評估和后續開展，以及對鄉村發展要素與全域整治關聯的實證證明。