健康防疫導向下鎮村規劃路徑再思考
——基于不確定性理論分析視角

楊 龍 耿 虹

鎮村規劃作為建設、管理鎮村發展的重要工作基礎，是降低鎮村脆弱性、危險性的重要手段。對鎮村規劃不確定性的思考，其實是對疫情期間鎮村一體化聯防、公共衛生設施布局以及鎮村活力空間營造等非正規分化下所出現的鎮村居民生活問題的一次空間響應。在這種響應下，通過非常規公共衛生事件下對鎮村發展和規劃產生的不確定性思考，并提出應對健康鎮村未來發展不確定性的規劃策略，從而緩解重大突出公共衛生事件下強負效應所帶來的城鎮村一體化發展危機。

1 核心概念：“不確定性”VS“確定性”

“不確定性”（Uncertainty）既是一個哲學概念，也是一個經濟學概念，主要指事先不能準確知道某個事件或某種決策的結果。或者說，只要事件或決策的可能結果不止一種，就會產生不確定性。后被逐漸應用于城鄉規劃、生態保護等諸多領域。

“不確定性”是近年來城鄉規劃應對城鎮村未來發展而使用的重要概念，指“從空間環境復雜性、空間規劃執行、社會物質空間正常運行的現實性和緊迫性出發，應對在突發事件發生時出現的不確定性而做出正確而精準的決定（Ales Mlakar，2009）。也認為“規劃解決的是未來的發展，而未來是不確定的。因此規劃的一個主要任務就是發覺、評估和解決不確定性”（于立，2004），其價值在于面對城鄉未來發展的不確定性以及自我提升的系統性。簡而言之，就是“當病毒突然發生，城市能夠承受的沖擊并第一時間做出應急響應，同時快速恢復并保持各個系統正常運行，以此更好適應亦或相應再次發生災害風險”（李曉宇 等，2020）。就鎮村規劃而言，不確定性是普遍存在的。

由于近年來城市迅速發展以及機構改革，基于國土空間規劃的鎮村也要必須跟得上時代發展的需求，各級政府在籌備國土空間總體規劃的同時也開始對鎮村規劃如何編制心緒茫然，加之此次突發公共衛生事件，到底是變更鎮村規劃設計理念，還是調整已有的空間布局及結構，在很大程度上存在一定的不確定性，使得未來鎮村規劃成為新時代應對突發公共衛生事件由城市防線轉向鎮村防線并由確定性規劃思想向非確定性規劃思想轉變的可能性選擇。

2 健康防疫導向下鎮村規劃不確定性應對能力的重新審視

2.1 突發公共衛生事件威脅鎮村安全及治理

回望20 03年“SARS”、20 09“甲型H1N1”、2012年“MERS”、2019年“2019-nCoV”等突發傳染性疾病發現，大規模、強持續、易傳播、高風險的突發公共衛生事件已然成為威脅城鎮村公共安全與居民生命健康的全球性問題，嚴重擾亂人們的日常生活、經濟生產、旅游服務等行為活動的正常秩序，極大考驗著城鎮村公共衛生與公共管理的體系水平與應對能力。應對突發公共事件，各省市陸續啟動突發公共衛生事件應急預案一級響應，有效阻斷或減少“病毒傳播”成為自上而下防疫的關鍵，并實施禁止各類公共空間場所集中活動亦或禁止高密度聚集等一系列措施。從“非典”事件到新冠疫情事件，都對我國城鎮村基礎設施及公共服務建設體系，城鎮村生命保障安全體系、城鎮村基層治理體系等底板造成極大的安全威脅。從世界近幾年突發疫情的頻率來看，城鎮村公共衛生事件防空應當引起城鄉規劃者的高度重視。

然而作為城市的基底部分，鎮村的安全與治理總是被忽視，此次疫情“斷臂式”的封路，可以看出鎮村規劃在應對突如其來的不確定性事件時表現出的無奈之舉。

2.2 突發公共衛生事件下鎮村規劃的痛點剖析

（1）空間布局：疫情突發，預留“非常態”空間短缺

鎮村規劃作為建設、管理鎮村發展的重要工作基礎，是加強鎮村危機應對管理、提升鎮村承載能力、降低鎮村脆弱性、危險性的重要手段（石曉東 等，2020）。此次武漢疫情爆發導致患者劇增，使得諸多“非常態”應對措施落實非常困難，如火神山雷神山的緊急建設以及體育館會展中心改建為方艙以及絕大多數城市小區封閉后管理跟不上、關閉各類生活補給場所后臨時性戶外供給補給點難尋，同時小區周邊“非常態”公共設施的短缺無法提供短時間庇護場所等，這些都揭示出規劃建設在配置的公共衛生功能方面表現出的難題，同時也識別出現有空間組織、公服設置等方面缺少必要的彈性支撐體系，一旦發生疫情，整個城市應急防疫防控就會變得非常被動。小城鎮與鄉村是城市發展的蓄水池，起到承接城市傳到村組的作用，它具有“城市性”與“鄉村性”雙向屬性，因此在未來鎮村規劃預判中預留“非常態”空間是重中之重。

（2）社會服務：供需錯位，鎮村衛生風險應對較弱

醫療資源配置從根本上說就是資源，具有一定的稀缺性，從目前衛生資源的配置方式來看，仍然停留在政府主導層面上，而市場層面作用有限、社會層面的作用更是微乎其微，這種稀缺的醫療資源配置并不是人人都能享有的。但是為了獲得更高水準的醫療服務，或者考慮到城市醫療配置以及醫護人員配比的質量相對較高，村鎮居民就跨過鄉鎮衛生院直接到市區綜合醫院就診，使得村鎮級醫療設施就出現了“輕病沒人看，重病無法看”的尬尷境地，同時在實地調研中發現一些村衛生室一年到頭也“無人問津”。在以往的規劃中鎮村醫療劃分以及設施儲備之間分工不明確，使得規劃中確定的鎮級衛生院或者村級衛生所并沒有發揮基層首診的作用，導致省級或市級醫院超負荷運轉，鎮村基層醫療資源空置和浪費，直接導致村鎮醫療資源利用效率的塌陷，出現衛生風險應對較弱的現象。

（3）治理體系：低效運轉，鎮村應急系統斷層明顯

2006年取消農業稅后，我國在鎮村基礎設施建設以及管理方面投入了極大的財力和物力，并取得了有效成果，但是在防災減災應急系統的基礎設施規劃及建設上運轉低效，使得鎮村應急系統相對城市應急系統斷層明顯。鎮村應急系統斷層明顯主要體現在：政府對鎮村應急系統建設投資力度逐年降低；金融機構參與鎮村應急系統建設投資面臨很多困難。由于屬于公共物品，因此投資周期長風險高收益低，產權模糊主體不清，投資有風險；鎮村集體投資鎮村應急系統建設力不從心，取決于經濟實力；社會資本投資鎮村應急系統建設尚未起步。

（4）信息傳遞：缺乏評判，監測效率陷入被動

在此次新型冠狀病毒肺炎疫情發生之初，誰也沒有意識到其嚴重性，由于對其介質傳播、機理傳播和病毒的城鄉空間蔓延真實情景缺乏科學預判，導致監測效率在決策中未發揮即時效應，最終陷入相對被動的局面。可見，構建健康的管控監測效率應成為未來鎮村規劃主動應對不確定性突發公共衛生事件的當務之急。在當前我國城市管理的過程中，社會組織的力量相對薄弱，社區和公眾的參與有限，基本上依靠行政主導。如果行政管治層面出現問題，就會缺乏補救機制，造成嚴重后果。在這次疫情暴發的過程中，這些問題顯得非常突出。與城市管理相比，鎮村管理的監測效率在一定程度上缺乏系統的科學指引與判斷，現如今自上而下的壓力傳導型行政管理體系，導致為數不少的上級政府為了盡快結束各項經濟指標，一級級分派下去，只要完結任務就是查核評判的首要依據。因此鎮村一級政府為了敷衍上級政府的查驗，通常不切合自身實際發展狀況，隨意上報或提供基礎數據，使得鎮村規劃管理的監測效率事倍功半。

3 鎮村規劃的不確定性對健康防疫的重要能動作用

近十年，如倫敦、紐約、新加坡等相繼出臺了一系列應對氣候變化的措施，研究城市如何以更加高效、更加靈活的方式應對氣候變化所引發的不確定性的韌性城市規劃（肖婧等，2020）。隨著城市、鎮村發展和外部環境的變化，人們對除了自然災害之外的其他風險（如新冠瘟疫、資源緊缺和生態危機等）有了更深的認知和更多的關注。各行各業也在不確定性中尋求城市、鎮村規劃實踐，針對新形勢下的挑戰而探索應對危機的新思路、新規律。鎮村規劃的不確定性對健康防疫的重要能動作用可以總結為以下三個方面。

3.1 鎮村規劃的不確定性對健康防疫的應急準備

傳染病暴發的時間和疫情的嚴重性以及可能造成的生命損失和經濟社會影響難以預估，不僅對城市建設造成影響，而且對鎮村發展的制約也是彰明較著的，處于此次疫情大環境下，鎮村規劃的不確定性體系建構正是政府相關部門應急響應的有力抓手，因此必須從最基層的鎮村規劃入手，找出可能存在的問題和面臨的挑戰，在不確定性條件下提出應急解決方案，減少民眾生命的損失。鎮村規劃的不確定性對健康防疫的應急準備不僅能夠為預防自然發生的傳染病的公共衛生風險，而且可以提高未來鎮村健康高質量發展。

3.2 鎮村規劃的不確定性對健康防疫的治理響應

突發公共衛生事件雖然具有偶發性和突然性，但其威脅卻非常巨大，因此必須以有效措施全面響應。鎮村規劃的不確定性滿足鎮村應急治理需要，契合鎮村對健康防疫的治理響應屬性，從鎮村應急設施完善、人員及交通、生產生活秩序等方面全面管控民眾在治理響應中的行為，助力疫情防控，穩定小城鎮與鄉村社會秩序。

3.3 鎮村規劃的不確定性對健康防疫的韌性消釋

突發公共衛生事件具有成因復雜、預測困難、傳播迅速、危害極大的特點，若沒有做好前期的預防與控制，便會在較短時間內造成不可逆轉的經濟損失和人員傷亡。鎮村規劃的不確定性立足鎮村空間韌性、設施韌性、生態韌性、經濟韌性等方面對突發公共衛生事件進行韌性消釋，從而降低突發公共衛生事件給鎮村未來健康發展帶來的余火危機（圖1）。

圖1 鎮村規劃的不確定性對突發公共衛生事件的重要能動作用建構

4 健康防疫導向下鎮村規劃不確定性體系構建策略

4.1 空間布局——營造韌性鎮村空間結構單元

（1）建設有機的鎮村空間結構單元

在我國，此次突發的公共衛生事件的發生均形成了以中心向外擴散的空間趨勢，也便表現出就近擴散的趨勢（王妓娥 等，2020）。從城市尺度分析，鄰近武漢的黃岡、咸寧、孝感等城市相繼出現確診患者，也是國內疫情較為嚴重的城市。從市域尺度分析，除武漢中心城區外，其都市區周邊鎮村確診病例較多，使得鎮村需要保底的基礎設施配置要求和萎縮空間組織受到極大沖擊。疫情后，村鎮基礎設施高質量配置和空間結構單元優化將是鎮村規劃的重中之重，但不能激進統一地投入財力、物力大搞基礎建設，這不是最合理的發展方式，一方面可能違背新時代高質量、高水平的村鎮健康發展模式，另一方面在大拆大建中破壞了鎮村地域空間結構機理。因此，作為都市區周邊容易陷入灰色空間的鎮村，應當作為集合體捆綁考慮，構建有機的鎮村空間發展格局，引導城市高質量設施配置向周邊鎮村轉移。當然，有機的鎮村空間單元的建設要因地制宜，視鎮村關系、鎮村發展水平以及公共服務的共享關系而定。因此，應當在對空間少改造、環境少作為、風貌低沖擊的原則下，形成服務定規模、點群式布局、生態化建設的鎮村空間單元發展格局。

（2）預留鎮村發展的戰略留白空間

隨著城鎮化水平的提高，鎮村在一定程度上呈現收縮態勢，其總體規模會減小，鎮村空間布局會發生革命性變化，鎮村規劃中大多數功能配置和社會布局既要滿足現階段發展需要，又要考慮突發公共衛生事件發生的不確定性以及規模縮減的影響，加上逆城市化、偽逆城市化以及鄉村振興帶來人口遷移的不確定性，因此鎮村規劃中可嘗試劃定戰略留白用地，以“維穩保底”的思路確保鎮村在城鎮化中的蓄水池的功能，從而應對鎮村發展的不確定性，為未來發展留有余地。這些留白空間為鎮村發展預留彈性，促進鎮村高質量和可持續發展，同時又可應對不時之需，為鎮村乃至作為城市“大后方”規劃建設應急避災避難設施。

4.2 社會服務——謹慎布局鎮村非公共衛生安全類設施

為適應居民住房環境改善帶來的新需求，遵循鎮村空間發展過程及規律，需對以往鎮村規劃空間布局邏輯進行優化和調整，尤其是對生活空間與生產空間之間直接進行消費活動的場所、養殖空間、屠宰空間、垃圾填埋空間以及污水處理廠等存在潛在健康風險的場所空間進行優化，謹慎處理這些非公共衛生安全類設施與居民生活區、居民出行站場以及應急集散區的相對隔離問題，并聯合衛生部門、環境部門對選址及周邊安全風險點進行充分調查并進行論證評估，從而制定管控體系，提出應急策略。

4.3 治理體系——完善村鎮應急系統

（1）以“上控中彈下饋”利用效率，分層級完善公共衛生應急設施配置

現階段，鎮村公服設施建設多局限于配套上的形式化、形象化，同時處于壓力型行政管理的約束，使得鎮村公共服務設施配套層級弱化、類型單一與區域間的聯系性、共享性、彌合性不夠。

因此，吸取此次突發公共衛生事件對城市衛生應急服務設施的沖擊的教訓，鎮村規劃公共衛生應急設施配置的不確定應當以“上控中彈下饋”利用效率為目標分“村接收、鎮治療”兩級配置，避免患者的交叉感染，同時改變目前基礎設施配置不均衡以及不達標的弊端，分層級按照以人定地的規模情況完善各類公共服務設施布局，提高服務效率與能級。

（2）以“均衡互補”的底線管控思維，實施彈性的鎮村對外應急通道管理方案

針對此次新冠疫情應對暴露出的突出問題，聚焦理念提升，強化“均衡互補”的底線管控思維，實施彈性的應急通道管理方案。從人的流動性分析，應從城市局部轉變為城、鎮、村全域統籌。突發公共衛生事件的發生具有不確定性，人的流動方向具有無序性，所以在有限的時間內通過應急通道有效管理與撤離是應對突發公共事件的有力保障。這種保障在疫情期間最為突出，如物資的運輸、日常生活用品供給、醫護人員區域間調動協調以及轉接送患者等都依賴于一個完善的應急通道系統（肖婧 等，2020）。因此，鎮村規劃應適度超前、優先發展應急通道設施，提前規劃控制應急通道戰略走廊和重大應急通道設施用地，從而構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的鎮村對外應急通道管理方案。

4.4 信息傳遞——提高鎮村監測管控效率

充分利用現代智慧科技輔助鎮村規劃是鎮村高質量健康發展的趨勢。智能化、信息化是未來鎮村建設必備的條件，疫情感知不能僅僅停留在城市綜合醫院、鄉鎮衛生院以及村衛生室當中，在各方條件具備的情況下將智能化監測輻射到各個村組，通過網絡傳遞將潛在風險患者的信息報送相關系統或平臺，并及時提醒互聯互通的城市綜合醫院、鄉鎮衛生院以及村衛生室及時做出判斷或就診，另外，也可借助運用成熟的智能設備，通過App聯網等形式實時監測或自動感知患者身體健康狀態，通過后臺大數據疫情控制平臺進行動態分析，構建鎮村應急預防措施并制定應對方案，從而提高鎮村應對突發公共衛生事件時的防控決策能力。同時，通過大數據人工算法引擎進行鎮村輿情監控，及時發現甄別疫情輿情，快速感知鎮村疫情位置，從而提高鎮村監測管控的科學性和高效性。

結語

從世界城市發展的歷史演進中可以看出，城鄉規劃設計理論挖掘、方法調整、標準規范迭代幾乎都是在突發公共衛生事件影響下進行更新變化的，它也是推動城市健康發展的主要動力因素，而鎮村作為城鄉的基層單元細胞，也不例外地受到這些新思路、新方法的助推，使得鎮村發展及規劃設計陷入確定與非確定的徘徊之中。如何應對確定與非確定帶來的規劃設計壓力亦成為今后鎮村一體化聯防面對的難題。但是對于人們尚無準備，尚無知曉的突發公共衛生事件來臨時，過去已有的鎮村規劃可能是欠系統性、欠全局性考慮的，而應當非常關注安全健康敏感度高、人員密集區等和涉及周邊環境的衛生安全區域進行系統體檢和診斷，尤其是鎮村空間有機組織、非常態空間預留、非公共安全衛生設施布局以及應急系統建構策略的提出，從“上控中彈下饋”的層級化彈性利用和“均衡互補”的底線管控思維權衡防疫與空間響應的關系，以此應對具有高度不確定性的突發公共衛生事件，形成未來健康鎮村發展新格局。

資料來源：

圖1：作者自繪。