社會治理視角下智慧社區建設的路徑探究
——以昆明市盤龍區為例

廖倩怡，劉青峰

（云南民族大學政治與公共管理學院，云南昆明 650031）

隨著經濟和社會的發展，我國城市化的進程在快速推進，在改善人民生活的同時，也帶來了一系列的社會治理問題。黨的十九屆五中全會提出要“推進以人為核心的新型城鎮化，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，提高城市治理水平。”[1]智慧城市理念作為一種解決社會治理的創新路徑，已成為目前我國推動新型城鎮化發展的重要舉措。智慧社區是智慧城市建設的一個重要領域，其發展有利于解決城市治理的問題，滿足人民群眾對公共產品和服務的多樣化需求，進一步推進城市數字化發展和市域治理現代化。目前，智慧社區已經在北京、上海、廣東、江蘇等經濟發達地區城市得到迅速發展并日漸成熟。而以昆明市為代表的云南民族地區，其經濟社會發展程度相較落后，智慧城市和智慧社區的建設尚在起步階段。

昆明市作為云南民族地區的發展較快城市之一，早在2011年中共昆明市委制定的《昆明國民經濟和社會發展信息化“十二五”規劃》中就提到要試點建設“智慧社區”，以大力推動智慧城市的建設[2]；2016年昆明市委辦公廳和市政府發布了《關于加快推進實施智慧城市建設的意見》，進一步提出在昆明建設智慧城市的總體思路和規劃[3]。智慧社區作為智慧城市的一個細胞，目前也是推動城市治理的創新手段之一。本文以昆明市盤龍區為例，將該轄區內的四個社區作為重點實踐調對象，力求深入了解昆明市盤龍區智慧社區建設情況，發現其目前面臨的困境和挑戰，從而結合地區實際情況探索智慧社區建設的創新路徑。

一 智慧社區的概念及其發展

智慧社區是通過綜合運用現代科學技術，整合區域各種信息，以信息服務平臺為支撐，依托先進的基礎設施建設，提升社區治理和小區管理現代化，促進公共服務智能化的一種社區管理和服務的創新模式。智慧社區的提出，是將現代技術與多元社會治理體系相結合的調適性結果，它的出現對于城市治理現代化以及城市治理智慧化的具有創新的意義[4]。

智慧社區起源于美國，由于信息化和智能化技術的發展，加之人們對住宅的需求日漸增加，使得市場將更多新技術應用于住宅的設計和建造當中。2009年美國IBM公司提出“智慧地球”的概念，隨后世界各國開始推廣智慧城市和智慧社區的建設，如：2014年，新加坡政府公布“智慧國家2025”計劃，把智慧社區建設作為其中重要組成部分，并以社區居民為服務對象，提供多樣化的公共服務。國外學者對智慧社區的研究主要集中在以下方面：一是關于智慧社區的概念和內涵；二是關于信息化和智能化技術的發展；三是關于智慧社區評價體系的構建；四是關于智慧社區的建設和管理。

國內對于智慧社區的研究，主要源于我國經濟發達地區城市逐漸開始智慧城市與智慧社區的探索，如北京市在2013年出臺了一系列智慧社區建設的標準和指導意見。隨后2014年國家城鄉住建部印發《智慧社區建設指南（試行）》，各地方政府結合該建設指南因地制宜，從基礎設施、支撐平臺、基礎設施以及保障體系等方面加快推進智慧社區建設。2017年，中共中央國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出要務實推進智慧社區信息系統建設。該政策的出臺進一步推動了信息化和智能化技術在智慧社區中的應用，尤其是對相關智能信息系統和平臺的完善。在相關政策法規的推動之下，智慧城市和智慧社區的發展建設引起了我國的專家、學者、社會組織的廣泛關注和深入研究。

2020年新冠肺炎疫情爆發，社區防控成為應對疫情蔓延的一道關鍵防線。其中，基層工作人員充分利用信息技術化實現的“無接觸式”的社區網格化管理在疫情防控中發揮著重要的作用，由此凸顯出智慧社區建設在社會治理乃至應急突發事件中的地位。

二 昆明市盤龍區智慧社區建設現狀

2016年昆明市政府加快智慧城市建設的進程，由此開啟了智慧社區建設的新征程。盤龍區作為昆明市的主城區之一，在基層社會治理中取得一定的成效，并且于2016年率先在全市建設“數字盤龍”社會治理基礎智能支撐平臺，因此選取盤龍區作為云南民族地區典型案例。按照昆明市盤龍區的社區類型以及城市社區和村改居社區的比例，項目組隨機選擇3個城市社區和1個村改居社區進行實地走訪調研，以更好了解昆明市盤龍區智慧社區建設的整體推進情況。

（一）基本狀況

盤龍區是云南省昆明市的五大主城區之一，轄區下設有12個街道辦事處，其中共有71個社區（城市社區50個、村改居社區21個）和32個行政村，擁有84.6萬常住人口。

近年來，盤龍區政府大力推進社會治理工作，在實踐中摸索出“五級治理”模式，即“區委—街道黨工委—社區黨委—居民小組黨支部—樓棟黨小組”的五級聯動機制，并于2013年在聯盟辦事處的金星社區展開試點，之后擴大城市社區五級治理試點工作，總結經驗廣泛推行，走出一條基層社會治理創新路徑。2019年，盤龍區憑借獨特的“盤龍模式”，在昆明市城鄉社區治理測評中取得全市第一的佳績。

（二）智慧社區建設的整體推進狀況

2016年昆明市政府印發《關于加快推進智慧城市建設的實施意見》，同年完成《昆明智慧城市頂層設計（2017-2019）》的編制工作。2018年又編制了《昆明市智慧城市總體規劃（2018-2035）》，并出臺《昆明智慧城市項目建設管理辦法》。在此基礎上，昆明市政府組建了三個推動智慧城市建設的機構，包括昆明市信息中心、昆明市大數據管理局以及昆明市智慧城市投資公司。昆明市在大力推動智慧城市建設中，把智慧社區建設作為智慧城市建設的重點專項之一。

近年來，盤龍區政府大力推動智慧社區建設的工程項目。2015年，盤龍區啟動建設昆明首個數字化社會治理與公共服務系統平臺工程項目，包括城市管理、公共管理、安全生產等7個領域。在“數字盤龍”基礎上，形成以“人的互聯網”“物的互聯網”結合的網格化治理和實現區、街道、社區“三級閉環”的智慧管理。

其中作為盤龍區智慧社區建設示范項目的是2016年云南城投公司與盤龍區龍泉街道龍江社區合作打造昆明市首個智慧社區——融城·昆明湖項目。該項目從居民的衣食居住行入手，從“四網合一”、建設智能生活服務平臺、安裝智慧安防救助系統等方面全方位推進。

表1 智慧社區建設的整體推進情況的統計表[5]

數據來源：評價指標參考2014年我國城鄉住建部印發《智慧社區建設指南（試行）》，表格數據由實地調研數據整理所得

1.基礎設施：整體建設相對完善，奠定實施基礎

盤龍區內的基礎設施主要分為三個層次，依次是設施層、網絡層和感知層。

（1）設施層。盤龍區轄區內所有的社區基本上都建有涵蓋綜合服務、醫療衛生以及文體活動的場所并配有專業的服務人員,社區綜合基礎設施建設相對完善。

（2）網絡層。目前全區已實現全光纖網絡和4G覆蓋，多個公共場所開通免費WiFi信息服務點，實現寬帶網絡、無線網絡以及廣播電視網的廣泛覆蓋，并在大力推動5G設施和物聯網建設。

（3）感知層。由盤龍區政法委牽頭在社區內安裝視頻監控攝像頭，由社會治理與公共服務指揮中心建立了一套全區視頻監控系統，可以通過視頻監控平臺對社區好公共區域、街道等實現實時監控，實現智慧安防。

盤龍區的基礎設施建設總體較好，但部分老舊社區的基礎設施建設存在欠缺和老化嚴重的問題，需要進一步的升級和改造，以推動智慧城市和智慧社區建設的整體進程。

2.智能平臺：縱橫部門互聯，實現網格化管理

盤龍區內的智能平臺主要分為基礎平臺和支撐平臺。

（1）以“數字盤龍”社會治理與公共服務系統為基礎平臺，該平臺構建了覆蓋區、街道以及社區三級縱向互聯，形成多部門橫向互動的智能信息化網絡，實現數字化社會治理與公共服務。在此基礎上，通過數字建模把區域內的地、事、物等內容整合納入網格和群眾信息、服務需求等全面納入網格，形成“兩個網絡”，實現人和物的網格化管理。

（2）以政務服務“一窗式”三級聯動綜合辦理和網上審批系統為支撐平臺，依托社區兩委兩站、社區理事會、志愿者協會等多方社會組織，探索建立智慧化的現代社區自治模式，在區、街道、社區形成“三級閉環”。

盤龍區的智能平臺以“數字盤龍”社會治理平臺為基礎，推動政務服務、公共服務以及商務服務支撐平臺的發展，有助于實現多層級部門聯動管理，更好地實現網格化的社區治理。

3.智慧應用：整合社會資源，滿足多樣化需求

盤龍區的智慧應用主要分為四個方面，涵蓋社區治理、小區管理、公共服務以及便民服務。

（1）社區治理。依托信息技術的智慧化方式，在廣泛推行的“五級治理”模式的基礎上，充分發揮村居兩委基層干部、居民小組長、樓棟長、普通黨員等群體的作用，利用智能平臺、新媒體工具、通信工具等方式實現社區治理。

（2）小區管理。以社區和物業管理公司為主體，一方面是通過組建微信管理群和提供生活服務平臺，實現業主的管理，另一方面是通過智能停車系統、安防消防系統等智慧應用，提升物業管理。

（3）公共服務。通過公建民營、政府購買服務等方式，為社區居民或村民建立居家養老中心、社區食堂等公共服務機構，逐漸完善醫療衛生、勞動就業、社會保障等公共服務。

（4）便民服務。社區聯合投資企業、物業管理公司等社會組織，整合小區資源，提供共享自行車、線上超市等社區便民服務。

盤龍區內各類智慧應用的推廣和應用，有助于滿足社區居民對物質生活和精神生活的多樣化需求，提升社區居民的生活品質和社會福利，激發其參與智慧社區建設的熱情。

三 昆明市盤龍區智慧社區建設的面臨挑戰和困境

通過在昆明市盤龍區的實地調研，可以發現其在智慧社區建設中取得一定成效，但是面臨著許多急需解決的挑戰和困境。

（一）頂層設計：政策標準及相關配套機制不完善

盤龍區智慧社區的建設雖然在一定程度上取得了成效，但與北京、上海等城市的智慧社區建設相比，還存在較大差距，其中一個重要原因是頂層設計不足。昆明市對于智慧社區建設的政策標準、制度安全及其他相關配套機制建設存在不同程度的缺失，尤其是地方性智慧社區建設的指導標準和評價指標遲遲未出臺，因此盤龍區基層部門在推動智慧社區建設的過程中缺乏科學性和規范性的政策依據。建設智慧社區是一個公共領域的大型工程，以政府為主導，項目實施全程的規劃、設計、實施、維護以及后期的監督和反饋都需要有匹配的標準體系和規章制度[5]。只有從頂層設計方面進行細化，制定全方位科學化和規范化的制度體系才能推動智慧社區建設工作有序高效的開展。

（二）多元主體：參與程度較低，缺乏信息溝通交流

在社會治理視角下，參與智慧社區建設的主體是多元化的社會主體。首先，社區居民缺乏對智慧社區概念及其功能的了解和認識。根據我們向當地居民發放的調查問卷數據顯示，分別有47.44%和17.31%被調查者對智慧社區等相關概念表示聽過，但不了解和沒聽過。由此說明，政府對社區居民的宣傳推廣不足，導致社區居民對智慧社區建設缺乏的參與意識。其次，小區物業管理公司對于智慧社區建設的參與程度和了解程度均較低。在與小區物業管理公司工作人員深入訪談中發現他們并不清楚關于智慧社區建設的有關情況。最后，僅有小部分的被調查社區，在居家養老等個別領域中與企業單位、社會組織等非政府組織有合作。社區居民、企業單位、社會組織等均是智慧社區建設的多元主體之一，但從實踐調研的情況來看，表明政府對多元社會力量引導和動員的不足，未能將多元化的社會力量納入智慧社區建設當中，發揮其應有的效能。

（三）基礎設施：老舊小區較多，缺少智能化基礎設施

盤龍區轄區內大部分的老舊小區建成于2000年以前，其存在著基礎配套設施不完善、社區服務設施嚴重失修老化、消防安保管理較差、衛生環境臟亂差等問題，對于智慧社區的建設存在著一定的阻礙。一方面因基礎設施的不完善，減緩了智慧社區建設的推進的進程；另一方面，小區內物業基礎設施因使用時間過長，存在著老化的現象。在調研中發現，部分老舊小區的安防消防管理較差，例如J社區轄區內的W小區，小區門口并沒有安裝任何安防設備，大門可隨意進出，存在著安全隱患。據調查問卷統計，分別有33.33%和7.05%的接受調查的社區居民對小區智能化程度表示一般和感覺不滿意，其中有7.69%的被調查者表示其所在小區沒有任何的智能物業設施。智慧社區的建設離不開基礎設施的優化和升級，智能化的基礎設施的缺失和老化嚴重地影響著社區居民的生命安全和生活舒適感，同樣延緩了著智慧社區發展的進程。

（四）運營維護：后期建設力度不足，缺乏運營和維護措施

智慧社區的建設，是一個復雜而漫長的過程，可將其分為前期和后期兩個階段。前期不僅需要對基礎設施、應用平臺、智能系統等硬件和軟件進行開發和建設，后期更需要對這些智能的硬件和軟件進行維護、管理和更新，確保有效地為居民提供便利服務。調查發現，社區與民營企業合作建設智慧社區的過程中，會出現許多的問題。相對典型的是民營企業在智慧社區建設項目的前期階段進行大力宣傳和投資建設，但因建設過程中曾投入過大而成效較小，其在后期建設追加投資力度下降甚至終止，導致整個項目進程緩慢或直接處于停滯狀態。如：L社區與C開發有限公司合作共同建設智慧社區，因合作方后期建設投資力度下降，導致建設部分設施無法正常使用甚至出現停滯的現象。一個科學合理的建設運營模式，對于智慧社區的建成起到十分重要的作用，其既要能保證前期基礎設施和應用的建成，也要能維持后期整個系統的良好運轉。

四 社會治理視角下智慧社區建設的路徑優化

智慧社區的建設需要多元主體協調互動參與，即在科學規范的規章制度的指引下，政府部門、社會組織、企業單位、社區以及個人主動地參與到智慧社區的建設過程。基于此視角，在分析昆明市盤龍區智慧社區建設面臨的多種挑戰和困境的基礎上，借鑒國內外較為成熟的智慧社區建設經驗，結合當地實際情況，從政策規范、多元主體、分類指導、居民參與意識以及建設運營模式提出優化的路徑，以期更好推動我國西南地區智慧社區的建設。

（一）加強統籌規劃，細化標準規范

智慧社區建設是一個復雜而持續的過程，涉及交通、醫療、衛生等方方面面，切實關系著社區居民生活水平提高和城市化進程的發展。因此，在推動智慧社區建設前，應由政府進行統一的頂層設計，只有在科學系統規劃、統一部署協調之下，才能確保地方城市智慧社區在建設過程中以目標為導向，按計劃、分步驟有序推進。

昆明市發展和改革委員會、市工業和信息化局等牽頭部門，應發揮多部門聯動的作用，盡快完善智慧社區建設的統籌規劃和頂層設計，細化智慧社區建設的指導標準以及相關配套機制，加強政策標準和制度安全兩方面的保障體系建設。同時應以點帶面，通過確立一部分智慧社區建設的試點街道和社區，吸取建設經驗后，在城市各區進行大面積的推廣。區（縣）、街道（鄉鎮）政府以及有關負責區域規劃的部門，應發揮基層組織的力量，加強聯系和分工合作，承擔其片區智慧社區的建設任務，不斷提高基層社會治理的科學化和精細化水平。

（二）引導社會資本參與，加強相互合作

智慧社區的建設需要建立一個多元參與的包容性社會，包括政府部門、社會組織、企業單位、社區以及個人等社會多元主體，通過互動合作來挑戰傳統一元化的政治權威，實現多元主體參與式治理[6]。首先，昆明市盤龍區可以依托“五級治理”的社會治理模式，充分發揮從政府到樓棟長甚至包括普通黨員各層人員的作用，積極投入智慧社區的建設運營當中。其次，政府要充分發揮市場的決定性作用，采取多種措施積極和鼓勵其他社會力量參與智慧社區建設，可以采取PPP模式、政府購買服務等方式與社會力量進行合作，積極推動智慧社區建設和運營。再次，區（縣）、街道（鄉鎮）政府部門與社區基層部門之間加強溝通交流，對參與智慧社區建設的企業規范程序，對企業資質進行嚴格要求，保障智慧社區建設的質量。最后，政府要對智慧社區服務項目進行嚴格管理，探索建立服務供應商的監管、評價、退出等機制，對服務提供不及時、不到位、質量低的服務供應商采取一定的懲罰手段。同時，充分調動社區居民的積極性，參與到智慧社區建設的監督管理當中。

（三）結合社區特色，實行分類指導

不同社區的基礎設施建設、人口密度、居民需求情況不同，應該結合社區特點和需求進行分類指導。從社區基礎設施建設的情況來劃分，可以劃分為基礎設施建設薄弱和較好兩個層次：一方面，針對基礎設施較為薄弱的以提升基礎服務水平為主。尤其是老舊小區，應該進行基礎設施的智慧化改造，可以發揮多元主體的力量，采用“政府補一點，企業投一點，居民出一點”的資金籌集模式，從而提高社區的管理與服務水平；另一方面，對基礎設施較好的社區結合本社區特點，從醫療衛生、教育托管、體育文化等方面豐富增值服務，例如針對Y社區居民物質條件較為優越，可以增強文化以及精神方面的服務，滿足居民日益增長的多樣化需求。另外，可以依據社區居住人口的民族情況，融入少數民族特色。還可以從人口密度的高低、社區居民普遍生活水平高低等方面進行因地制宜的建設。

（四）加大宣傳力度，提高居民參與意識

以人為本是智慧社區的建設理念的重要理念之一，其建設發展既要圍繞著社區居民的多樣需求來開展，同樣也離不開社區居民的支持和配合。通過加強關于智慧社區概念及其功能的宣傳，轉變其思想，讓居民認識到智慧社區建設有利于提高生活品質和滿足多樣化的需求以及其本身也是社區建設的主體，以此激發社區居民的參與智慧社區建設和監督的積極性。具體可以通過以下方式：一是通過微信、微博、抖音等貼近社區居民的新媒體形式，通過社區居民喜聞樂見的小視頻、推文、有獎活動等方式進行關于智慧社區建設的宣傳；二是廣納社會各界人士，包括街道和社區服務工作者、物業管理者以及社區居民等組成宣傳推廣隊伍，形成智慧社區建設的意識共同體，以增強宣傳推廣的效果和說服力；三是建立面向街道和社區工作人員的人才培訓體系，聘請智慧社區建設專業人才定期對街道工作人員進行培訓，指導開展智慧社區建設工作。

（五）引入商業模式，創新運營模式

目前，智慧社區的建設運營模式，大致上可以分為三種，即“政府運營”“企業運營”以及“政府引導，市場運營”。根據昆明市智慧社區建設的具體情況，比較偏向于“政府運營”模式。在智慧社區的建設運營過程中，單靠政府的力量是難以完成的；而“企業運營”勢必會造成業務范圍較窄以及面臨公共服務利益化等問題。因此，需要在政府的引導下，充分發揮市場機制的作用，吸引更多社會主體參與到智慧社區的建設當中來，一方面拓寬建設資金的來源渠道，彌補政府或企業單一主體建設資金不足的缺點，加強對基礎設施的投入建設；另一方面引入各項全新業務以及商業模式實現智慧社區的良性運營，通過充分挖掘社區生活服務資源，為社會組織、企業單位等多元參與主體帶來的新的利潤增長點。目前,國內已經出現一些企業從物業管理著手，通過互聯網平臺拓展社區服務能力,基于社區O2O，創新發展B2F模式（Business to Family），極大地改善了社區居民的生活狀態,提高生活質量[7]。同時，良好的運營模式有利于克服智慧社區建設后期因無法盈利導致投資嚴重下降以及管理運營不足的的問題，進而影響整個智慧社區建設的進程和運行效果。

近年來，昆明市政府在大力推進數字化建設和智慧城市建設，智慧社區作為智慧城市中的重要組成部分，為城市治理提供新的手段。智慧社區的建設有利于優化基層社會治理結構，利用信息化技術升級和改造已有的社區基礎設施，滿足社區居民對政務服務、公共服務、商務服務等多樣化需求，提高社區居民的生活品質，進一步推進城市數字化發展和市域治理現代化。經過調查研究發現，以昆明市為代表的云南民族地區的智慧城市、智慧社區建設與經濟發達地區相比，還是存在較大的差距，需要從政策規范、多元主體、分類指導、居民參與意識以及建設運營模式等方面進行加強。智慧社區的建設是未來提高人們生活品質的必然選擇，而它的廣泛普及和實現還需經歷漫長的過程。