軌道交通建設融資模式探討

張浩 南寧軌道交通集團有限責任公司

引言

我國改革開放以來，城市基礎設施及軌道交通的發展速度不斷提升，尤其是近幾年來，服務行業的發展，人們對城市服務提出了非常高的要求，軌道交通作為城市服務的主要內容，受到越來越高的關注，除了開通城市軌道交通的城市以外，在建中的城市軌道工程數量不斷增加，而且越來越多的城市都致力于城市軌道交通的規劃。城市交通的發展作為評估城市發展的關鍵內容，重視交通服務行業的發展也是推動城市化發展的重要舉措，對提高城市服務能力、推動城市化發展進程有重要意義。同時，還要構建現代化公共交通體系推動交通行業的發展，發展軌道交通的價值為改善城市交通、優化居民的出行，同時也為國家拉動內需作出積極的貢獻。

一、城市軌道交通的內涵

軌道交通就是利用電能，通過輪軌元轉的方式進行運輸。城市軌道交通作為現代化城市交通的手段，與其他普通交通方式對比，具有準時、快捷、安全、能耗低、環保的特點。

隨著我國城市化覆蓋率的提升，城市人口不斷提高，城市規模也不斷擴大，原有的城市交通模式已經無法滿足城市化發展的進程，要解決交通擁擠的問題，就要通過城市軌道交通的方式進行解決，城市軌道交通具有占地少、速度快、運輸能力高的優勢，因此軌道交通逐漸代替其他交通方式，成為城市發展的重點項目。軌道交通不僅能夠解決城市的交通問題，也是城市發展的必然選擇。城市軌道交通的經濟特點主要包括以下幾點：第一，城市軌道交通為準公共產品。準公共產品的意義為具有公共產品的特點和私人產品的特點，相比之下更加趨于公共產品。私人產品是由個人引入到市場環境中，公共產品則由政府引入。準公共產品在私人和政府的類型上未得到明確的劃分，因此可以由私人提供也可以由政府提供。城市軌道工程是非常典型的準公共產品，呈現為非競爭性、排他性的特點，同時也存在著多元化投資和融資的特點。第二，城市軌道交通具有極強的外部性特點。外部效應屬于經濟學的內容，是指不以市場環境為主開展消費、生產的產品或服務，（1）生產者之間存在外部性的特點。軌道交通能夠聚集人流量，那么有利于帶動軌道交通沿線的經濟發展。（2）軌道交通項目有利于帶動沿線商業的發展，從而促進基礎設施的完善，為人們的生活提供便利。（3）消費者的外部性特點。推動軌道交通作為城市的主要交通方式，能夠減少車輛對環境造成的污染，選擇綠色出行不僅保護了環境，改善了城市道路的擁擠狀況，還能減少交通事故的發生。第三，城市軌道工程具有規模經濟的特點。對軌道工程投入資金的提高，則規模經濟也會明顯提升。隨著生產規模的擴大，企業經濟效益明顯提升。城市軌道交通項目的投資規模較大、施工周期較長、資金流動性較差，因此成本也會隨之提高。城市軌道交通項目存在著最低效率規模，軌道交通線路的增加和拓展，規模效益也會明顯提升。

二、城市軌道交通融投資的理論

（一）融投資概念

從廣義角度上分析投資，投資主要表示資金盈利情況，通過資金籌集和應用兩個方面進行呈現。從廣義的角度上分析融資，就是表示資金的籌備，融資人員利用各種方式進行資金行為的管理；從狹義角度上分析，融資就是企業籌集資金的整個過程。

（二）對軌道交通項目的融投資影響因素

城市軌道交通采用何種融投資方式，具有很多影響因素：我國政策、經濟環境等。受到資本市場發展不充分的影響，軌道交通工程最常用的融投資模式為政府投資和政府運營。市場經濟發展成熟的國家，采用的為融資或投資主體多元化的融資模式。我國城市軌道交通融投資方式采用地方財政資金為主的融投資方式，對于初次進行軌道交通建設的城市，由于沒有已經運營線路的經濟收入支持，財政投入是唯一的資金來源，因此要構建以政府財政為主的投融資方式。已經有完善的軌道體系的城市，要構建市場化融資條件，形成多元化的融資方式。

（三）融投資方式的分類

第一，政府投融資方式。政府融投資的方式，能夠更好地落實產業政策，利用政府信用進行直接或間接的有償資金籌備，在政府的指導下并且結合我國經濟和社會的發展情況，選擇合適的融投資方式，就是在政府的指導下，評估信用原則在社會產品分配中的財政關系。政府的融投資模式包括地方政府融投資、中央政府融投資等。中央投融資模式還可細分為政府撥付資金、銀行貸款、降低稅收、政府補貼、國外政府貸款等。通過多年軌道交通的投融資經驗分析，中央政府的投融資模式具有良好的信用和優勢，能夠保證政府資金及時到位、融資能力較好，由于成本較低因此風險也較低，中央政府的資金投入是必然的，中央政府由于自身的特殊性，一般為前期投入，軌道交通運營中的資金問題還需要地方政府來解決。地方政府常用的投融資模式為地方政府撥付資金、地方政府基礎設施建設資金、城市維護稅和公共事業附加費、國內金融機構貸款、國外開款、減免稅收、政府補貼等。軌道交通對改善城市交通有重要意義，對推動城市經濟發展有重要意義，地方政府則在城市軌道項目的融投資方面扮演著重要的角色，由于政府信用的原因，融資成本更小，地方政府在軌道交通建設中也發揮著不可替代的作用，能夠為軌道交通工程提供法律、土地撥劃等方面的支持，因此是促進軌道交通發展的保障。

第二，社會投資的融投資模式。社會投資的融投資模式就是社會投資人員以獲取盈利為目的，結合企業盈利目標，通過商業化的融資模式準備資金，具體內容如表 1 所示。社會投資者的融資能力有限，并且在國家政策、宏觀經濟的影響下，存在很多的風險。并且，社會投資的信用度低于政府，且投融資模式也與政府有很大的差異，因此容易出現資金無法及時到位的問題，但其優勢為管理效率較高。政府部門也要給予社會投資一定的幫助，可以優化相關政策以吸引更多的投資者，為軌道交通的融投資提供良好的平臺。

表1 社會投資者的融投資模式

第三，混合投融資模式（PPP模式）。混合式的投融資模式中的主體為政府、社會投資者，是通過為軌道交通企業的開發部門提供資金、降低稅收等方式進行投融資的方式。混合式的投融資模式可以選擇政府或社會投資者的方式。混合投資在保證政府投資的情況下引進社會投資，積極解決軌道交通對資金的需求，并且也能降低成本，推動資金的充分利用。不過混合式的投融資模式也存在一定的問題，比如投資效益無法保障、政策變動引發風險等，因此該模式也離不開相關法律法規的支持。PPP軌道交通項目融資能夠推動項目建設進程，PPP模式的應用能夠吸引更多的民間資本用于基礎設施建設，軌道交通建設階段，若是缺乏私人企業的融資，那么就極易由于公共財政資金的短缺導致工期的推遲，影響著項目建設進程以及交付過程。PPP融資模式可以在最短時間內拓展到公共基礎設施建設中，從而加快建設進程。PPP軌道交通融資模式能夠節省更多的工程時間和成本，相比傳統的融資模式能夠減少項目的投資成本，縮短工程的施工周期。PPP軌道交通的項目融資是提高建設質量的主要手段，在私人部門的項目建設中靈活應用先進技術、管理模式等構建一個良好的施工環境，通過現代化科學技術和管理方式提高施工質量。PPP軌道交通項目融資有利于提高資產貨幣化的速度，該模式融資設計預先支付款項、收入分配安排等，公司部門通過折算資產的具體價值籌集軌道交通建設所需的資金，充分發揮資金杠桿效應提高公共部門的經濟效益，也提供了資產貨幣化的速度。

第四，BT模式。BT是Build和Transfer的縮寫，意為“建設-移交”，是從 BOT 模式上演變而來的。政府將項目在一定時間內授權給企業，根據簽訂的許可證書，投資企業進行基礎設施的投融資。根據相關要求，在授權到期之前，投資企業要將基礎設施項目轉給授權部門，企業的回報則由政府通過股權回購的方式支付。BT融資模式其實就是“交鑰匙”的方式，政府出資回購，給投資企業支付回報的手段就是BT模式。

三、軌道交通投融資渠道及存在問題

（一）政府間接投資

政府間接投資就是政府通過授權直接控制的城市基礎設施建設的建設企業給予項目投資，投資資金通過融資方式解決，主要的融資渠道包括：（1）國際金融組織、外國政府優惠貸款等。通常來講，這一類資金能夠滿足基礎設施建設籌資成本低、使用時間長的要求，因此該類資金需要得到政府的重視。因為目前市場前景不清晰、市場規律不明確，并且管理措施落后且風險較多，會導致項目經濟效益下降。（2）政府政策性的銀行優惠政策。例如農業銀行等政策性貸款，這一類貸款數額可觀、擔保方式簡便，適用于多個項目，不過由于管理手段落后，因此存在著資金使用效率低的問題。（3）商業銀行貸款。這一類貸款是政府授權從事城市基礎設施建設的國有投資企業進行銀行貸款，這也是地方政府主要的投資方式，具有金額小、期限短的特點，貸款行為規范性較差，從而形成巨大的安全隱患。

（二）PPP軌道交通項目融資風險

PPP軌道交通項目融資有利于提高資產貨幣化的速度，該模式融資設計預先支付款項、收入分配安排等，公司部門通過折算資產的具體價值籌集軌道交通建設所需的資金，充分發揮資金杠桿效應提高公共部門的經濟效益，也提供了資產貨幣化的速度。首先，PPP軌道交通項目融資過程中有很多復雜的風險因素，軌道交通管理具有安全限制高、靈活性低、周期長的問題，因此軌道交通的建設則呈現為復雜性和系統性的特點，通過PPP融資模式平臺介入到軌道交通的建設和運行中，能夠改善軌道交通建設的復雜程度。（1）從技術的角度分析公司合作，會導致軌道交通網的分割，導致軌道交通的施工面臨很多不同的技術風險。由于軌道交通建設周期較長，法律法規和技術標準在建設周期中會發生變化，從而對合同管理和項目完善帶來不良影響。（2）復雜的軌道交通網絡具有不穩定的特點，因此軌道交通部門要處理政策不穩定的問題。不穩定的情況會增加PPP項目的成本，最終導致財政部門無法承受資金帶來的巨大壓力。其次，PPP軌道交通項目的融資有很大的風險。政府部門參與軌道交通建設等多個項目中，因此容易出現政策和利益的矛盾，從而會產生調控籌集資金、財政資金、基礎設施、運營列車所有權、交通規劃等沖突的問題，政治風險會對軌道交通項目的開展帶來不良影響。最后，PPP軌道交通項目融資會產生很多不可抗力的風險。（1）社會風險，是當事人無法預見、無法避免，也無法解決的問題，會造成軌道交通項目產生嚴重的經濟損失，比如新冠肺炎疫情等。（2）地理環境的影響。例如流茶、泉眼、地下水、土壤地質狀況等都會對軌道交通項目造成不良影響。（3）氣候條件的影響。特殊天氣、自然災害、洪水、臺風等都會對城市軌道交通帶來嚴重的經濟損失。

四、關于城市軌道交通項目的融資模式分析

（一）BT融資模式的概念及特點

BT模式表示建設單位根據業主招標的內容選擇合適的施工方，由施工方開展工程的建設，而且在竣工后檢查合格后由業主支付建筑方款項的融資方式。第一，BT是目前常用的投融資模式，相比一般的招標手段有很大的差異。第二，BT模式更加適用于政府主導下的工程項目建設。第三，通過BT模式利用非政府投資開展項目建設。非政府資金主要表示單位自行籌措的資金，屬于施工單位自有資金，需要施工單位出面貸款。第四，項目投融資和建設均為建筑商，就是我們通常說的施工單位。之所以稱之為建筑商，若是將追求收益作為BT模式應用的目標，投融資方會將項目轉給建筑方，建筑方為了提高利益會導致成本增加，政府回購的款項也會提高。項目投資流程的增多也會延長建設的周期，而且流程復雜也會影響責任的落實，因此對政府來說有不良影響。BT項目投融資和建設必須為建筑商，具有較強的施工能力、管理能力和融投資能力，才能保證工程質量。第五，在規定的時間內，項目施工完成后要有償轉讓，這是BT和BOT最大的區別，建筑商在BT模式下需要投資完成項目，不需要運營項目，業主根據合同回收款項。BT模式的應用，施工人員在完成建設后需要一段時間的經營獲取利益，因此經營收入則是主要的收入來源。

（二）BT融資方式的應用模式

第一，BT方式應用的前提。城市軌道交通項目的建設利用BT模式開展投融資，其條件為：要做好充分的準備工作，制定完善的設計方案；業主需要為工程的承包商、融資銀行提供擔保，展現出自身的回購能力。工程要提高設計難度并且還要合理管控施工中存在的風險。合理管控工程投資規模，投資的額度也要控制在投資人的承受范圍以內，如果工程的投資規模太大，則可分解成幾個不同的階段，分別利用BT模式。準確評估項目成本，方便投資者估算和成本管控。第二，BT模式的應用對策。（1）完全BT方式。利用招標的方式確定BT項目的施工方，而且工程的投融資、施工建設都要由施工單位完成，項目驗收后要給建筑方支付回購款。完全BT模式的特點為：建設方沒有特殊的資質要求，需要具備投融資能力即可；BT模式的主要融資對象為銀行，由施工方做出擔保，業主要出示回購承諾函。施工階段業主幾乎不會參與，項目公司則不會參與施工規劃，主要工作為施工管理和統籌協調，見圖1。完全BT方式的優勢為：能夠擴大投資者選擇范圍，減少投資風險。項目建設結構清楚，建設、管理各方面連接緊密，業主參與工程管理中，由于項目的施工方承擔著建設的主要風險，那么業主承擔的風險更低，施工方在施工階段有自主掌控權，且具有較大的利潤空間。（2）BT總承包方式。采用招標的手段選擇合適的施工方，施工方根據合同開展項目的勘察、設計、采購、施工等環節工作，投資也由建設方承擔，項目完成驗收后業主支付回購款項。其特點為：施工方負責軌道交通的施工操作，因此對施工方的能力提出極高的要求，不僅需要具備完全 BT 融投資模式的能力，還需要一定的建設能力和建設經驗。業主要與施工方簽署承包及BT投資合同，還要聘請專業的工程監理機構針對施工過程進行管理和監督。

圖1 完全BT方式運行示意圖

（三）PPP軌道交通融資模式應用的注意事項

第一，確定政府的定位。PPP融資模式是特許經營權的政府與私人企業的合作，在該模式下，兩者都是平等的社會主體，公共部門要轉變自身在軌道交通中的角色，與私營部門共同發揮監督、指導和合作的作用，在軌道交通階段要保持平等合作的意識。政府還要積極地探索軌道交通工程融資體制的改革方法，要扮演好服務類的角色。第二，經濟可行性分析。在軌道交通建設階段，私人企業急于尋找投資的機會，而公共部門著急落實項目建設，因此兩者都會夸大市場的需求，對工程建設盲目樂觀，忽略了其中存在的競爭因素，導致經濟可行性的分析不具有科學性和有效性，提高了投資的風險。

結語

將城市軌道交通投融資與土地儲備機制結合起來，才能更好地完成城市規劃、土地規劃和軌道交通的規劃，結合土地儲備機制將專項資金用于軌道交通的建設。政府部門規劃的軌道交通周圍土地資源，根據納入儲備和投融資機制的土地分期構建土地儲備運作機構，由政府進行這一區域的管理。土地開發階段，土地儲備機構也承擔著一定的投融資責任。同時，還可以促進地鐵工程和房地產工程的聯合開發，比如地鐵車站周圍商鋪出租、物業開發、地鐵廣告經營、車站冠名等。軌道交通建設是社會的共同責任，政府在其中扮演著主導的作用。城市軌道交通建設的投融資要采用多元化的投融資模式，積極吸納社會資本，籌集更多的推動城市軌道交通發展的資金。城市軌道交通的收益具有長期性和穩定性的優勢，因此投資風險較小，合理的軌道交通基礎設施建設的投融資方式能夠減少資金支出，提高城市軌道交通的管理水平。還要構建現代化公共交通體系推動交通行業的發展，發展軌道交通的價值為改善城市交通、優化居民的出行，同時也為國家拉動內需作出積極的貢獻。