上海市大型居住社區保障性住房開發建設機制研究

文/陶中文

2003年以來，上海市委、市政府為推進本市住房保障體系建設、改善住房困難家庭居住條件、加快舊區改造和郊區城鎮化進程，先后進行了三輪共計46個保障性住房大型居住社區選址，總規劃用地面積150多平方公里，規劃人口規模逾300萬人，規劃新增住宅總量約1億平方米（其中市屬保障性住房近6000萬平方米）。大型居住社區的開發建設為本市重大工程建設、舊區改造、城市更新、市民居住條件改善、促進經濟社會平穩運行發揮了重要的積極作用，同時也帶動了區域經濟的發展。

一、大型居住社區開發建設機制

本市大型居住社區建設自2003年起，歷經十余年，經歷三輪開發，按照時間先后分別是“以市為主”、“以大集團為主”和“以區為主”。

（一）“以市為主”的開發建設機制

“以市為主”的開發建設機制是指由市級部門牽頭，設置專門建設管理機構進行項目推進。建設管理機構實施土地前期開發，公開招標確定住宅地塊的開發建設單位，通過簽訂項目建設協議書，確定雙方的權利義務。2003年，原市房地局專門成立了市住宅建設發展中心，從事征收安置住房和共有產權保障住房的建設管理工作，進行土地開發和實施公益性配套公建的建設，通過公開招投標確定住宅地塊的開發建設單位。

“以市為主”開發建設的大型居住社區主要分布在5個區，共13個基地，如表1所示。

表1 “以市為主”開發建設的大型居住社區

（二）“以大集團為主”的開發建設機制

“以大集團為主”的開發建設機制是指2009年初，由市級房地產大集團按照市政府的統一部署，對第一輪選址的各大型居住社區周邊拓展基地組織實施開發，以充分發揮大集團的經濟實力和開發建設能力。基地所在鎮政府進行前期征地工作，大集團企業具體實施住宅建設和基地內市政、公建等綜合配套建設工作。地產集團、市城投總公司等六個大集團對口開發建設十個基地。主要建設原則是：市級相關部門負責確定規劃選址，制訂建設計劃，協調推進綜合配套，統籌房源定價和供應，加強督促指導等工作；建設基地所在區政府負責會同大集團落實拆遷騰地，以及相關配套設施的接管、開辦和運營等；大集團負責按市政府確定的建設計劃和要求組織實施建設，辦理相關建設前期手續，并具體實施住宅建設和基地內市政、公建等綜合配套工作。

“以大集團為主”開發建設的大型居住社區主要分布在6個區，共10個基地，如表2所示。

表2 “以大集團為主”開發建設的大型居住社區

（三）“以區為主”的開發建設機制

“以區為主”的開發建設機制是指 2009年底至2010年，市政府按照“以區為主、市區聯手”的原則，成立“大型居住社區建設推進辦公室”，負責政策研究和綜合協調等工作，各大型居住社區所在區政府作為責任主體實施開發建設。各相關區政府負責拆遷騰地，公開招標確定開發建設單位，并組織實施基地內市政、公建配套建設等工作。強化各區在建設過程中的責任主體地位，包括會同市規劃部門組織編制控制性詳細規劃、負責拆遷騰地、確定建設單位、協調建設前期手續、監管工程建設質量安全進度、落實市政公建配套建設及后續接管開辦、社區管理等實施工作。

“以區為主”開發建設的大型居住社區主要分布在9個區，共23個基地，如表3所示。

表3 “以區為主”開發建設的大型居住社區

小結：三種開發機制是在不同的歷史條件下，為快速推進大規模保障性住房建設而采取的，不同的開發建設機制均為本市住房保障體系建設發揮了重要的積極作用。

截至目前，采用“以市為主”開發建設機制的大型居住社區住宅、配套設施已基本建成，社區也日趨成熟。采用“以大集團為主”開發建設機制的大型居住社區已基本完成保障房住宅建設，與之配套的道路、公交首末站等市政基礎設施開始運營，公交已開通，教育、街坊級商業等公共服務設施已建成使用。采用“以區為主”開發建設機制的大型居住社區已有15個基地啟動建設，剩余8個基地（閔行梅隴，青浦新城四站，浦東新區南匯城、滬通鐵路惠南站、川沙，金山北站、亭林，松江葉榭）將根據實際需要適時啟動建設。

二、“以區為主”的開發建設機制剖析

“以區為主”開發機制是在總結前兩輪機制的基礎上，為充分發揮各相關區政府的積極性而實施的開發機制，涉及范圍廣、建設體量大。目前正在建設的大型居住社區主要采用“以區為主”的開發模式。

早在2017年，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市發展和改革委員會、原上海市規劃和國土資源管理局、上海市財政局、上海市房屋管理局等五部門就聯合推出了《關于進一步加強本市大型居住社區保障性住房建設和管理工作的若干意見》，后經上海市政府辦公廳轉發，也就是滬府辦〔2017〕77號文。文件更好地落實了市委、市政府的決策部署，對上海“四位一體”住房保障體系進行了深化，并對舊區改造推進實施的新機制予以完善，同時，對本市大型居住社區采用的“以區為主”的開發建設機制進行了強調，并進一步加強。

2018年8月，《關于進一步加強市、區兩級保障性住房大型居住社區建設管理推進機構建設若干意見的通知》（滬府辦〔2018〕57號）出臺，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市房屋管理局在詳細深入分析本市大型居住社區幾年來開發建設取得的成效以及存在的問題短板等前期工作的基礎上，提出了一系列政策措施，指導后續大型居住社區的建設和管理工作。強調的重點包括堅持“以區為主、市區聯手”的建設推進工作機制，繼續深入推進本市大型居住社區建設，以及加強市、區級兩個層面的保障性住房大型居住社區建設管理推進機構的管理。

1.在工作職責方面，再次明確了本市大型居住社區建設推進辦公室的職責。根據文件要求，上海市大型居住社區建設推進辦公室的主要職責是在上海市舊區改造工作領導小組的總體要求和部署下，在宏觀上做好政策研究和綜合協調工作，在微觀上做好建設計劃的制訂、對各個區政府的督導、對任務進行推進落實等工作。具體職責內容包括：對上海所有大型居住社區的建設推進工作進行綜合協調，全覆蓋、不遺漏，同時對市、區兩級政府在大型居住社區的建設推進協調方面建立機制并予以落實；在符合國家和上海關于住房建設的相關法律、法規和規定的框架下，抓緊相關政策措施的制訂和完善工作，確保大型居住社區建設的順利推進。大型居住社區的建設要滿足上海市重大市政基礎設施建設的需要，要滿足舊區改造和住房保障等各方面的房源需求，同時還要滿足上海市房地產市場健康發展的需要。在此前提下，每年組織編制大型居住社區工作計劃，包括開工建設計劃和房源供應計劃等；對本市大型居住社區建設積極做好組織、協調和推進工作，督促落實項目的建設用地，督促協調拆遷騰地，跟蹤落實前期工作；加快推進大型居住社區的市政公建配套設施建設，不能明顯滯后于住宅建設，按照綜合協調的要求確保配套設施的建設管理和移交接管等相關工作有序順暢；在組織和推進大型居住社區建設過程中，負責各類會議的組織籌辦，包括專題會議和工作例會等；在價格管理方面，要對各個大型居住社區包括地價在內的建房協議價格進行核實論證，對房源供應價格進行審核，對大型居住社區的房源供應進行統籌調配等；在信息統計匯總方面，承擔大型居住社區建設的日常統計工作和信息報送工作，包括簡報以及各類專報等，建立和完善相關的資料數據庫；在任務推進和指導監督方面，要對各相關區確保完成大型居住社區建設任務方面進行監督考核，對各相關區的大型居住社區開發建設指揮部或者推進辦給予指導，同時負責組織相關工作人員進行學習、交流，以及培訓等，不斷提升業務素質和工作能力。

2.在推進機構方面，健全各個區級大型居住社區的建設管理推進機構。按照《關于進一步加強本市大型居住社區保障性住房建設和管理工作的若干意見》的文件精神，各個大型居住社區的所在區在前期工作的基礎上，要進一步落實關于大型居住社區建設管理的主體責任，成立專門的大型居住社區建設管理推進機構，區長作為總牽頭人，分管副區長作為具體負責人，將房屋管理、規劃土地、交通、環保、綠化市容等涉及大型居住社區建設推進、社區管理各個環節的區級職能部門都納入建設管理機構，作為重要的成員單位，共同推進大型居住社區的建設和管理工作。切實承擔起大型居住社區的規劃工作、動拆遷和征收騰地工作，遴選開發建設單位承擔具體建設任務，對前期審批手續的辦理加快協調推進等，同時加強工程建設質量、安全和進度管理，對大型居住社區相關的公共服務配套設施同步推進建設、同步開辦運營。區房屋管理部門作為負責各相關區大型居住社區建設的日常推進工作的常設機構，要進一步將具體工作明確至專門的科室或事業單位予以落實。各相關區大型居住社區建設推進管理機構在工作制度和考評機制方面要進一步優化和完善，充實人員力量，實現區級大型居住社區建設管理機構運作的常態化和實體化。

對于大型居住社區的社區管理工作，各相關部門應積極予以落實。根據每個區的實際情況，逐步加強大型居住社區的社區管理，對小區綜合治理的機制予以深化，不斷提高住宅小區的物業管理和服務水平。各個區的管理力量重點傾斜至大型居住社區內，在條件相對成熟的大型居住社區，市、區兩級政府可成立專項協調工作小組，加強大型居住社區的社區管理工作。

3.在考核督查方面，加強大型居住社區建設管理工作的考核。對市、區、街鎮三級政府，實行分層考核和督查。市級層面由市大型居住社區建設推進辦公室牽頭，市政府督查室和市大型居住社區土地儲備工作領導小組辦公室等參與，共同組成聯合督查工作小組，以半年為周期，排摸各相關區大型居住社區工作任務的完成情況，包括土地儲備工作進展情況、保障性住房的建設推進情況，以及大型居住社區相關的配套服務設施的建設開辦情況等。在此基礎上，進行綜合考核評價，將各個區的考核評價結果納入市政府的重點督查內容；按照重點督辦原則，針對大型居住社區建設管理過程中存在的重點、難點問題和突出問題，特別是長期存在的問題和短板，通過發出督辦單的形式予以重點推進，或者通過常態化的工作機制予以解決。

區級層面，首先要由各相關區的區政府結合本區的實際情況，牽頭制訂大型居住社區建設管理工作考評和獎懲辦法。對市政府重點關注的市屬保障性住房建設任務，以及存在短板問題的配套設施建設任務，都要作為區級的重大工程項目予以督辦考核。此外，市級層面組成的聯合督查小組對各個區大型居住社區的考核結果，將作為區級政府任務考核的重要內容進行綜合評定。

總體上看，“以區為主”的開發建設機制極大地調動了各區政府積極性，充分發揮了各區在土地儲備、前期手續辦理、配套設施接管運營等方面的屬地化管理優勢。十余年來，大型居住社區開發建設快速推進，僅市屬保障性住房建設量就超4000萬平方米，為本市住房保障和經濟建設作出了巨大貢獻。同時，各屬地政府主動作為，超前謀劃，不斷推動大型居住社區“鎮管社區”機制的完善，確保入住居民加快融入社區，帶動郊區社會管理水平提升。

三、結論與建議

目前，尚未啟動建設的大型居住社區，應進一步加強和完善“以區為主”的開發建設機制，持續提升本市大型居住社區建設品質，讓保障性住房更加安居宜居。

一是建議開展大型居住社區調研評估。按照“以區為主”的機制開發建設大型居住社區已超過十年，應對建設和管理方面進行全面調研、梳理，摸清問題，查找不足。重點聚焦群眾需求和公共服務短板，大力提升大型居住社區基本公共服務水平和質量。按照大型居住社區市政公建配套設施“三年行動計劃”要求，持續完善“大居”路網結構，滿足居民出行需求；提升綠化美化水平，打造綠色宜居環境；優化教育資源配置，保障居民就學需求；完善衛生服務體系，保障居民就醫需求；建立養老設施立體網絡，解決養老民生需求；細化社區服務及行政管理設施，貼近百姓生活所需；創建便捷商業業態，提高居民生活品質；健全文體設施建設，豐富居民業余生活。不斷增強市民群眾獲得感、幸福感和安全感。

二是建議進一步調動各區政府積極性。當前，市委、市政府正在大力推進五大新城建設，將新城建設作為著力提升城市能級和競爭力、打造城鄉融合發展新格局的重要戰略部署。本市大型居住社區嘉定城北基地、青浦新城一站和新城四站基地、松江南站基地、奉賢南橋基地、臨港南匯城基地等均位于新城范圍內。建議后續開發建設大型居住社區時，結合《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》和《上海市住房發展“十四五”規劃》，進一步賦予各相關區在規劃設計、建設管理等方面的自主權，充分調動各區政府的積極性。不斷完善大型居住社區功能，持續優化大型居住社區結構，整體提升大型居住社區居住品質。