連云港公共財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新模式研究

張 濤，陸 龍

（江蘇海洋大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 連云港 222005）

一直以來(lái)科技創(chuàng)新備受社會(huì)關(guān)注，技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一生產(chǎn)力，是應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)前所未有變化的利器。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于政府財(cái)政支持科技創(chuàng)新的相關(guān)研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究，包括財(cái)政支持的定義、財(cái)政支持的方式、公共財(cái)政支持和財(cái)政支持的創(chuàng)新等方面。在財(cái)政支持界定方面，席鴻康和何丁（2019）認(rèn)為，財(cái)政支持主要有兩種類型：有償、非剛性、間接補(bǔ)貼和部分補(bǔ)貼；自由、剛性、直接補(bǔ)貼、公共利益支出。根據(jù)支持項(xiàng)目的性質(zhì)，采取不同的財(cái)政支持方式：競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目主要是間接補(bǔ)貼，公共項(xiàng)目主要是直接補(bǔ)貼。在金融支持的研究中，龔峰和曾愛玲(2015)認(rèn)為，對(duì)科技創(chuàng)新的直接金融支持主要包括補(bǔ)貼、激勵(lì)、貼息和政府采購(gòu)四種形式。學(xué)者席鴻康和何丁（2019）認(rèn)為，財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的支持方式分為政府投資引導(dǎo)基金、政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、政策性融資四類。創(chuàng)新財(cái)政支持模式，進(jìn)一步深化財(cái)政支持模式改革。在財(cái)政支持模式的研究方面，陸曉麗(2019)結(jié)合其他學(xué)者提出的財(cái)政支持方式，依據(jù)財(cái)政資助的直接作用對(duì)象，將我國(guó)目前財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新模式分為：直接資助的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠模式、資助金融機(jī)構(gòu)的模式、資助創(chuàng)新人才的模式、政府投資引導(dǎo)基金模式等五類。在公共財(cái)政支持研究方面，按照市場(chǎng)關(guān)系分類主要有購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。在財(cái)政支持創(chuàng)新的研究方面，國(guó)內(nèi)研究主要集中在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新、企業(yè)、社會(huì)保障以及政策研究6個(gè)方向。對(duì)于公共財(cái)政與技術(shù)創(chuàng)新兩者的關(guān)系，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從以下三個(gè)方面展開：一是基于財(cái)政支持因素及效應(yīng)分析：戴魁早和王夢(mèng)穎（2020)認(rèn)為，財(cái)政支出效應(yīng)體現(xiàn)在地方政府土地財(cái)政對(duì)財(cái)政科技支出產(chǎn)生的偏向效應(yīng)可能有利于地方創(chuàng)新投入增長(zhǎng)。二是財(cái)政支持對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用及必要性：秦善勇（2018）和胡紹雨（2021）認(rèn)為補(bǔ)貼能提高企業(yè)的創(chuàng)新。三是財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新的建議：胡紹雨(2021)認(rèn)為，應(yīng)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，積極引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。秦鑫和林青青（2018)認(rèn)為，應(yīng)加大基礎(chǔ)研究的投入力度，建立基礎(chǔ)研究應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)。賈佳（2017)則認(rèn)為，政府采購(gòu)制度需要進(jìn)一步完善。

綜上所述，國(guó)內(nèi)的研究大多是針對(duì)某一單位、某一區(qū)域或某一行業(yè)的財(cái)政科技投入效率的政策研究，普遍形成了加大地方財(cái)政科技投入有助于促進(jìn)科技創(chuàng)新的共識(shí)，但基于微觀數(shù)據(jù)的研究較少。對(duì)于連云港市來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政支持地方經(jīng)濟(jì)的研究還很薄弱，主要在財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等方面有少量研究，而公共財(cái)政支持創(chuàng)新的研究依舊空白。因此對(duì)連云港市地方財(cái)政支持科技創(chuàng)新開展針對(duì)性研究非常必要。

二、現(xiàn)狀及問題

通過分析當(dāng)前現(xiàn)狀，找出連云港市公共財(cái)政支持科技創(chuàng)新存在的緊迫問題。

（一）公共財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新現(xiàn)狀分析

1.投入總量及研發(fā)經(jīng)費(fèi)強(qiáng)度。2020年，全市公共預(yù)算支出501.7億元，全市累計(jì)減稅減費(fèi)120多億元。2019年連云港市全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入66.98億元，同比增長(zhǎng)19.5%，占該地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%，同比提高了0.11個(gè)百分點(diǎn),研發(fā)支出和投資密度達(dá)到歷史最高水平。總體來(lái)說(shuō)，科技投入總量及研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入都在不斷提高，但是與全國(guó)、全省相比還有較大差距，在全市在十三個(gè)市中僅高于宿遷，全市R&D經(jīng)費(fèi)投入目前依舊低于全省近1個(gè)百分點(diǎn)。因此加大財(cái)政投入、企業(yè)R&D投入，增加全市財(cái)政科技撥款，將極大助力連云港市企業(yè)發(fā)展，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.支持創(chuàng)新的投入方式。為了更好地鼓勵(lì)各縣區(qū)建立重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，2021年6月，連云港市印發(fā)《連云港市重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案》（下稱《方案》）。根據(jù)《方案》支持技術(shù)創(chuàng)新的方式如圖1所示。具體來(lái)說(shuō)，目前連云港市政府支持持技術(shù)創(chuàng)新主要從減稅減費(fèi)、財(cái)政支出政策、引導(dǎo)基金政策三方面入手。一是運(yùn)用減稅減費(fèi)政策:減稅減費(fèi)政策通常包括一系列的減稅和清理政策相結(jié)合。首先，“企業(yè)增值”試點(diǎn)項(xiàng)目完善了增值稅扣除鏈，降低了稅費(fèi)成本。2021年上半年，連云港開發(fā)區(qū)超四千戶企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策，累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)2.1億元人民幣，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；如2020年1—9月份，康緣藥業(yè)享受各類稅費(fèi)減免就達(dá)7348萬(wàn)元，其中僅社保費(fèi)一項(xiàng)就減少了1448萬(wàn)元。減稅降費(fèi)為多種藥品的階段性臨床研究提供了資金支持，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的動(dòng)力和熱情被進(jìn)一步激發(fā)。可以說(shuō)，減免稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是連云港市政府支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的最重要手段之一，在力度及普及度上可以繼續(xù)提升。二是進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。2020年以來(lái)全市先后下達(dá)省、區(qū)、市各級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金3700萬(wàn)元，對(duì)2020年度新認(rèn)定的、再次認(rèn)定的和新增培育入庫(kù)的省高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。合理運(yùn)用政府直接投資，通過資金來(lái)引導(dǎo)眾多科技型企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是引導(dǎo)基金政策的運(yùn)用，主要在兩個(gè)方面設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池和連云港市政府投資基金。2017年，連云港市政府發(fā)布《連云港市政府投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理暫行辦法》，初始規(guī)模為2億元人民幣。支持中國(guó)制造2025戰(zhàn)略規(guī)劃的轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目，資金主要投向江蘇實(shí)體企業(yè)。總體來(lái)說(shuō)，連云港市政府通過減稅減費(fèi)、財(cái)政支出政策、引導(dǎo)基金政策這三項(xiàng)投入方式在一定程度上為市企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展注入了活力，但相比國(guó)內(nèi)其他地區(qū)支持方式還相對(duì)單一。

圖1 支持技術(shù)創(chuàng)新的方式

（二）公共財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新問題分析

1.企業(yè)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力較弱。2019年，江蘇省R&D經(jīng)費(fèi)投入2779.5億元，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2.79%，連云港市R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2%。人們普遍認(rèn)為，3%的研發(fā)投入強(qiáng)度只能維持一個(gè)公司的生存，而超過5%的研發(fā)投入可以使其在市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力。盡管近年來(lái)全市R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度不斷提高，但是依舊不能滿足企業(yè)需求。投資強(qiáng)度不高，企業(yè)沒有足夠的資金進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新水平難以提高，制約了企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)一步提升，這不利于城市的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

2.創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)滯后，行業(yè)相對(duì)比較集中。技術(shù)創(chuàng)新中心主要以關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)。但是目前由于重大創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)滯后，缺乏源源不斷的技術(shù)供給，難以支撐全市企業(yè)向中高端行業(yè)邁進(jìn)。從創(chuàng)新型企業(yè)的角度看，研發(fā)活動(dòng)主要集中在大中型工業(yè)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)中，政府投資相對(duì)集中。

3.財(cái)政支持科技創(chuàng)新方式單一。當(dāng)前市財(cái)政主要通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠兩種方式來(lái)支持本地企業(yè)科技創(chuàng)新。較之于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍采用的政府引導(dǎo)基金、政府采購(gòu)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)绕渌绞絹?lái)說(shuō)，我市財(cái)政支持企業(yè)創(chuàng)新的手段稍顯單薄。同時(shí)，支持的企業(yè)類型也相對(duì)單一，如當(dāng)前市財(cái)政補(bǔ)貼主要針對(duì)一些特定領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新支持，但這些企業(yè)本身已具有一定的創(chuàng)新能力且已發(fā)展成熟，忽視了其他早期成長(zhǎng)性好，但缺乏資金的中小型科技企業(yè)。

三、模式構(gòu)建與支持技術(shù)創(chuàng)新形式

（一）模式構(gòu)建

連云港市財(cái)政科技支持效率不高。同時(shí)，金融支持模式采用“一刀切”的模式，缺乏細(xì)化和精確性，沒有充分考慮城市企業(yè)面積、規(guī)模、資金密集度等因素。鑒于這些情況，為避免政府做科技創(chuàng)新的主體，對(duì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新進(jìn)行“一刀切”式的補(bǔ)貼以及采用投資預(yù)算管理降低支持效率的情況，提出戰(zhàn)略聯(lián)盟模式，如圖2所示。所謂戰(zhàn)略聯(lián)盟模式，即以市場(chǎng)需求為主導(dǎo)，以企業(yè)為主體，聯(lián)合高校和科研機(jī)構(gòu)，充分利用高校和科研機(jī)構(gòu)的資源和人力進(jìn)行研發(fā)，形成科研成果。企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，政府全程只起到引導(dǎo)作用。

圖2 公共財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟模式

（二）支持技術(shù)創(chuàng)新的策略

針對(duì)目前連云港市公共財(cái)政支持技術(shù)創(chuàng)新存在的問題，為加快實(shí)施市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提出以下幾點(diǎn)策略：

1.加強(qiáng)引導(dǎo)服務(wù)，營(yíng)造良好創(chuàng)新環(huán)境。大眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新需要?jiǎng)?chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。市政府應(yīng)積極發(fā)布一系列促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的文件，包括簡(jiǎn)化行政管理和下放權(quán)力、金融支持等方面的鼓勵(lì)和支持政策，以解開創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的枷鎖。各部門主管單位也要提高思想認(rèn)識(shí)，高度重視大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略意義，進(jìn)一步見加強(qiáng)宣傳、加強(qiáng)調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決市創(chuàng)新實(shí)踐中的新問題、新狀況，學(xué)習(xí)其他地區(qū)好的方法和模式，提煉形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)并加以推廣。

2.搭建創(chuàng)新平臺(tái)，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力。一要著力建設(shè)園區(qū)，集中優(yōu)勢(shì)資源，最大限度地發(fā)揮好高新區(qū)、國(guó)際物流園、東中西合作示范區(qū)等園區(qū)作用，將各園區(qū)打造成區(qū)域政策最好、條件最佳、競(jìng)爭(zhēng)能力最強(qiáng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。二要積極對(duì)接“一帶一路”發(fā)展倡議，通過構(gòu)建全方位、多層次、復(fù)合型的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，與“一帶一路”沿線各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接與契合，加大對(duì)外開放力度，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)合作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工布局，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.加大投入，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力。政府需要不斷拓寬融資渠道，以財(cái)政撥款為主，金融貸款、企業(yè)自籌、社會(huì)集資為輔，形成創(chuàng)新型多元化融資體系。如大力推廣“蘇科貸”等科技金融產(chǎn)品。截至目前，市2021年“蘇科貸”業(yè)務(wù)累計(jì)發(fā)放貸款超過1.22億元；“富民創(chuàng)業(yè)貸”業(yè)務(wù)累計(jì)發(fā)放貸款3.06億元，在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)貏?chuàng)新企業(yè)融資難的問題。同時(shí)，也要充分引導(dǎo)各行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新帶頭作用，以此全面提升本市企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

4.協(xié)同發(fā)展，提升傳統(tǒng)行業(yè)創(chuàng)新能力。從全市企業(yè)來(lái)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占有很大的比重，在保證大中型工業(yè)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)投入的同時(shí)，也要加大傳統(tǒng)行業(yè)的支持力度。加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)改造的能力，聯(lián)合高校及科研機(jī)構(gòu)，共同瞄準(zhǔn)熱門高新技術(shù)領(lǐng)域，助力企業(yè)突破技術(shù)壁壘。同時(shí)，也要推進(jìn)兩化融合，即信息化和工業(yè)化的深度結(jié)合，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)連云港企業(yè)全面向中高端邁進(jìn)。