三權分置視角下土地經營權流轉模式優化研究
——基于光山縣農戶意愿的實證分析

□秦 嶺 張玉玲

隨著社會經濟不斷發展和城鎮化進程的快速推進，農村人口尤其是青壯年人口向城市大規模轉移的態勢愈發明顯，從而導致了農地隱形流失、農地利用率降低和農地生產水平下降等問題，而農地轉包、租賃、互換、入股等常見的農地流轉方式在解決農地流轉矛盾、提高農地流轉效率、保障流轉雙方權益、實現農地規模經營等方面存在一定的局限性。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將承包經營權分為承包權與經營權，實現了農地所有權、承包權與經營權的“三權分置”，有利于健全農村土地產權制度，促進農地資源合理優化配置，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。“三權分置”明確了“三權”關系，夯實了農地經營權的法律地位，為農地流轉的順利開展奠定了基礎。本文旨在依據農地“三權分置”政策的新要求，探求適宜研究區的農地經營權流轉新模式，以助于農業農村現代化及鄉村振興的穩步推進。

一、研究區域與數據來源

(一)研究區概況。本研究選取河南省光山縣作為調研對象。光山縣位于河南省東南部，地處淮河之南，距鄭州430公里，將鄂、豫、皖三省以帶狀形式連接在一起，縣域地貌類型復雜、地勢起伏多變，土地利用差異明顯：北部以農耕為主，南部以林果、茶葉為主。

光山縣轄2個辦事處、7個建制鎮、10個鄉。2020年全縣生產總值增長2.6%，整體經濟水平處于穩步上升的態勢。光山縣是典型的農業縣，2020年全縣糧食總產量10.9億斤，近年大力發展油茶產業，并榮獲“中國茶業百強縣”；光山縣第二產業以圍繞主導產業打造上下游產業鏈為主，逐步實現產業轉型，打造羽絨、光電、新材料、綠色建材等產業園，已榮獲“中國羽絨之鄉”“河南省紡織服裝營商環境先進縣”稱號；同時光山縣致力于發展第三產業，已基本形成商貿、電商、物流三大中心，加速推動紅色旅游，并入選首批省級全域旅游示范區創建單位。

(二)數據來源。本研究數據主要來源于實地調研和問卷調查。其中，實地調研數據包括農戶訪談數據、村集體統計數據和地塊調查數據；問卷調查的發放方式以入戶調查及攔截訪問形式為主。問卷調查的目標群體是光山縣10個典型鄉鎮的村民，每個典型鄉鎮為1個樣本地，每個樣本地隨機選取60人，共600個樣本進行調查。

二、光山縣土地流轉現有模式分析

表1 光山縣10個樣本地土地流轉模式

本研究調查對象為光山縣城關鎮、馬畈鎮、白雀園鎮、仙居鄉、潑陂河鎮、孫鐵鋪鎮江灣村、槐店鄉、文殊鄉、蔡橋鄉、晏河鄉10個典型鄉鎮，通過實地調查對10個樣本地的土地流轉模式及其優缺點進行分析。

(一)土地流轉現有模式分析。通過實地調研，對光山縣10個樣本地的土地流轉模式進行了歸納匯總(詳見表1)，其中，土地租賃、大戶承包、集體轉包3種模式為光山縣土地流轉主要模式。在眾多流轉模式中，又以孫鐵鋪江灣村、馬畈鎮和仙居鄉的土地流轉模式最為典型。

孫鐵鋪江灣村土地流轉模式為：村委成立土地信用合作社，其功能為“土地銀行”，即村民將其承包地的經營權存到合作社中，由合作社代為保管運營，村民收取固定“利息”收入；此外，有土地使用意愿及經營能力的村民，也可以通過向合作社繳納租金的方式，獲得其他村民土地的經營權，進行生產經營活動(詳見圖1)。

圖1 江灣村土地流轉模式

馬畈鎮土地流轉模式為：將土地經營權大規模租給耕種大戶，鼓勵并引導大戶進行規模化、機械化生產經營，部分租賃和轉包費用可以通過修路、架橋、對村莊進行基礎建設等方式折抵(詳見圖2)。此外，耕種大戶在發展產業的同時也實施了諸多利民便民舉措，如：以低于市場價向村民銷售自營產品及種子、化肥等農業生產用料。

圖2 馬畈鎮土地流轉模式

仙居鄉為省級貧困鄉，山高路險、經濟落后，村民外出務工、向大城市轉移的現象較嚴重，其土地流轉模式為：政府推行“兩轉一集中”政策，將不易耕種的山林土地集中起來轉包給有資金、有意愿的大戶，即“土地向大戶流轉”—農戶向城市轉移”—“土地集中到企業專業發展合作社”的“兩轉一集中”政策(詳見圖3)。

圖3 仙居鄉“兩轉一集中”模式

(二)典型流轉模式優缺點分析。調查結果顯示，光山縣現有土地流轉模式在一定程度上推動了土地流轉的進程，但仍然存在著一系列問題：大量土地流轉模式依然是農戶個人自發流轉，雖然農戶有流轉意愿，但對零散土地的聚集能力較弱，土地流轉數量少，流轉程序不完善，流轉雙方的合作保障體系不完善等問題的存在，導致土地流轉效率低下。“江灣村土地信用合作社”、“馬畈鎮大戶租賃”以及“仙居鄉兩轉一集中”模式雖然取得了一定的效果，但也存在明顯的弊端：江灣村的土地信用合作社以“土地銀行”的形式幫村民保管土地，但租金較高，且存入合作社的土地能否“貸”出去及流轉時限問題亟待解決。馬畈鎮和仙居鄉以大戶租賃、轉包為主，盡管有政府的支持和引導，但租賃關系不明、流轉合同不規范、流轉體系不完善等問題極易引起糾紛，且流轉周期和價格不穩定，雙方利益無法得到保障。

表2 光山縣典型土地流轉模式優缺點比較

三、基于農戶意愿的農地流轉模式優化分析

(一)農地流轉意愿分析。在10個調查樣本地的600個農戶中，有416戶有土地流轉愿意，約占總樣本的69%，不愿參與流轉的農戶為184戶，約占總樣本的31%。

圖4 光山縣農戶土地流轉意愿

調查顯示，對于農村因勞動力轉移及其他原因造成的土地閑置問題，農戶流轉愿意較強，但仍有部分群體不愿意參與農地流轉，影響了土地利用效益的提升及土地流轉的推廣。本研究對184戶不愿意參與土地流轉的農戶進行了進一步調查分析，結果表明流轉受阻因素集中于“對租金不滿意”(120戶)、“不信任委托人”(36戶)、“沒有安全感”(28戶)3方面(詳見圖5)。

1.“沒有安全感”。農戶的土地數量少且分散，人均0.8～1畝，將為數不多的土地流轉出去，收益得不到保障；此外，受年齡、傳統思想的影響以及知識水平的制約，大多數農戶思想保守，對新政策、新形勢的認知、理解和接受程度較低，會產生“沒有安全感”的心理。

2.“不信任委托人”。無論是將土地集中起來由村委、區委等政府有關部門進行代管，還是交由類似于中信集團、中糧集團等有誠信、有實力的專業信托公司進行管理，農戶認為代管方或經營方的土地權能受限，不重視農戶的個體財產及收益情況，對經營效果及收益持懷疑態度。

3.“對租金不滿意”。農戶擔心租金達不到預期標準，會造成收益損失。基于在以往新農村建設過程中，存在因開發商補償費達不到預期的情況，導致農戶缺乏土地流轉意愿。

圖5 土地流轉受阻因素

(二)基于農戶意愿的農地流轉模式。對農戶意愿的農地流轉模式進行調查，在416戶愿意流轉土地的農戶中，個人流轉，信托公司委托，作價入股，集體流轉是主要的方式。在眾多土地流轉方式中，以個人為單位進行土地流轉無疑是最受農戶們歡迎的方式。愿意單獨將土地租出去的農戶占了大多數，有174戶，占了總戶數的44%。其次是信托公司委托，即將閑置的土地交由集體，一般是村委、區政府一類的集體組織，再由集體轉租或承包給有一定規劃管理能力的信托公司對集中而來的土地進行規模化經營和管理，有92戶，占總戶數24%，是除個人流轉的土地流轉模式中最愿意被農民接受的一種方式；還有12%的農戶傾向于將土地折算成股份，入股合作社，然后拿分紅，這也是農民思想認知水平進步的一種體現，而傾向于集體轉包的戶數較少，只有48戶，占總戶數的7%(見圖6)。

圖6 基于農戶意愿的土地流轉模式

(三)光山縣農地流轉優化模式。農戶流轉意愿調查中，大部分農戶傾向于以個人流轉模式，其次是信托公司模式。基于個人流轉模式存在土地整合效率低、不利于規模化生產和經營等問題，故光山縣農地流轉在將信托流轉融入現有模式中，實現模式優化。

土地信托流轉是將土地集中起來，交由信托公司進行統一規模化管理的流轉模式。該模式流轉的是土地經營權，由土地管理和管理部門的受托人負責經營受托人的土地的權利。委托人多為農戶，受托人一般為村委、區位等政府有關部門，也可以是有經濟實力和信用憑證的集團和企業，如中信集團、中糧集團等。相較于其他模式，土地信托流轉具有權屬分明、收益穩定、土地流動性高、土地流轉行為規范的特點，優勢顯著。光山縣土地流轉優化模式需在土地信托流轉模式的基礎上構建完善的監管體系、風險防控機制、服務保障機制，逐步建立完善融資體系、流轉信息管理平臺，以此為發展方向進行模式優化，詳見圖7。

圖7 基于農戶意愿的光山縣土地流轉優化模式

四、光山縣農地流轉模式優化建議

(一)加大“三權分置”政策推廣力度，做好政策解讀工作。受知識水平和傳統思想的局限，農民對土地流轉的認知程度和接受程度較低，土地流轉知識相對匱乏、不關注相關土地政策，在一定程度上阻礙了土地的順利流轉，不利于農地規模經營及產業發展。各級政府部門應加大土地流轉相關政策的宣傳力度和解讀工作，普及土地流轉相關知識，推廣流轉效果顯著地區的經驗，讓農民了解流轉的優勢和前景，只有農民土地流轉的意愿不斷提升，光山縣的農地利用問題才能得到有效解決。

(二)以鄉村振興為目標，推動土地流轉與產業融合發展。城鎮化進程的加速，帶來了鄉村產業結構和土地利用格局的非農化發展，在保障土地利用類型不改變的基礎上，通過土地經營權流轉、建設用地上市等方式，可實現土地的靈活利用，促進區域相關產業的融合發展，更好地協調產業發展與土地利用的關系。因此，需將區域產業發展與土地流轉相結合進行規劃布局，全面推進鄉村振興。

(三)加大土地信托融資監管力度，完善保障措施。地方政府建立健全土地信托融資監督機構，以保障土地信托融資得以規范、順利開展。監督機構負責對金融機構融資、土地信托機構所提供的信息、融資資金的流向和土地使用者對土地和資金的利用情況進行監督管理；防范土地信托機構對農戶土地信息弄虛造假、私自挪用土地信托融資資金、隨意更改土地利用方式等行為；同時，對土地使用者是否私自改變土地用途，不按信托合同支付信托報酬等行為進行嚴格監管并處罰。土地信托融資監督機構是土地信托融資的重要組成部分，是保證土地信托融資體系健康、有序發展的重要保障。要以保障農民的基本利益和促進農村經濟發展為前提，做好農地流轉跟蹤檢查工作，及時發現問題，深入探究問題產生的緣由，積極尋找解決之道。根據鄉村特性設置流轉試點探索新模式及其成效，通過反饋信息不斷調整完善流轉模式。

(四)建立健全土地流轉風險防范機制。

1.完善農業擔保體系，建立商業性的互助擔保體系。在土地信托融資過程中，土地使用者通過對土地進行產業化經營獲得收益，并向農戶、土地信托機構和金融機構提供投資報酬，故可由農戶、土地信托機構和土地利用者三方共同作為擔保人，以農戶土地經營權為貸款憑證向金融機構發起融資，提高擔保份額以確保土地信托融資的順利進行。

2.為防范資金風險，需對土地使用者經營不當或者遭受自然災害等情況采取預控措施。一是土地信托機構要對農戶土地進行評估，避免因土地無法利用造成不必要的損失，同時，對土地使用者進行土地利用情況評估，確定其經營土地的能力與水平；二是設立保險基金，降低風險損失。可由土地信托機構開展農業生產保險業務，由政府出資，土地使用者和農戶各自繳納相應資金組成農業生產保險基金，當出現土地使用者經營不當、遭受自然災害或其他情況導致無法支付土地融資報酬時，由農業生產保險基金對農戶、金融機構等進行賠付，以降低土地信托融資的風險。