推進(jìn)長三角國際航空貨運(yùn)一體化的政策建議

鄭樂怡

(杭州國際旅行衛(wèi)生保健中心,浙江 杭州 310000)

國際航空貨運(yùn)與高新技術(shù)產(chǎn)品、快速消費(fèi)品、生鮮產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度高，是國際郵件、快件和跨境電商物流主要運(yùn)輸途徑，對于保障跨境供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定、開展跨市場物資快速投放具有重要戰(zhàn)略意義。長三角一體化國家戰(zhàn)略目標(biāo)是把長三角地區(qū)建設(shè)成我國發(fā)展強(qiáng)勁活躍的增長極、全球資源配置的亞太門戶和具有全球競爭力的世界級城市群，作為國家參與新一輪全球合作與競爭的有效支撐。區(qū)域一體，物流先行。這一戰(zhàn)略的出臺為長三角區(qū)域國際航空貨運(yùn)一體化發(fā)展帶來全新的發(fā)展機(jī)遇。

1 長三角國際航空貨運(yùn)的現(xiàn)狀

長三角城市群，位于長江入海之前的沖積平原，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，長三角城市群包括上海、江蘇、浙江、安徽等26個省市。公開資料顯示，長三角城市群面積僅占全國總面積的2.3%，擁有2.25億人口，貢獻(xiàn)了全國1/4左右的GDP，全國約1/4的“雙一流”高校，年研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出和有效發(fā)明專利數(shù)均占全國1/3左右。

1.1 長三角機(jī)場群概況

長三角機(jī)場群由上海都市圈多機(jī)場體系、杭州都市圈多機(jī)場體系、南京都市圈多機(jī)場體系構(gòu)成，核心機(jī)場為上海浦東國際機(jī)場、杭州蕭山國際機(jī)場、南京祿口國際機(jī)場。

長三角機(jī)場數(shù)量以16座與倫敦大城帶并列第一，旅客年吞吐量緊隨倫敦大城帶和北美五大湖城市群之后，暫居第五。

第一，上海浦東國際機(jī)場：是中國三大門戶復(fù)合樞紐之一、內(nèi)地最大空中口岸，浦東機(jī)場半徑300千米的范圍內(nèi)覆蓋了江浙滬皖將近10個重要的工業(yè)、科技園區(qū)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)航空關(guān)聯(lián)度高，主要產(chǎn)業(yè)為電子信息、汽車、石化、成套設(shè)備、精品鋼材和生物醫(yī)藥等。2020 年共保障飛機(jī)起降32.57萬架次，旅客吞吐量3047.65萬人次，貨郵吞吐量368.66萬噸。

第二，杭州蕭山國際機(jī)場：是浙江省以及長三角地區(qū)的重要機(jī)場，處于全國前十的水平。2020年共保障飛機(jī)起降23.74萬架次，旅客吞吐量2822.43 萬人次，貨郵吞吐量80.2萬噸。

第三， 南京祿口國際機(jī)場：定位為“長三角世界級機(jī)場群重要樞紐”。目前，航線通達(dá)78個國內(nèi)主要城市和35個國際和地區(qū)航點(diǎn)。2020年共保障飛機(jī)起降18.17萬架次，旅客吞吐量1990.65 萬人次，貨郵吞吐量38.94萬噸。

1.2 國內(nèi)主要競爭機(jī)場

2020年，我國境內(nèi)運(yùn)輸機(jī)場(不含香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺灣地區(qū)，下同)共241個，完成飛機(jī)起降904.9萬架次，完成旅客吞吐量85715.9萬人次，完成貨郵吞吐量1607.5萬噸(國際航線完成660.1萬噸)。

2020年，年貨郵吞吐量1萬噸以上的機(jī)場有59個。北京、上海和廣州三大城市機(jī)場貨郵吞吐量占全部境內(nèi)機(jī)場貨郵吞吐量的44.0%。京津冀機(jī)場群完成貨郵吞吐量156.1萬噸，長三角機(jī)場群完成貨郵吞吐量580.9萬噸，粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群珠三角九市完成貨郵吞吐量320.5萬噸，成渝機(jī)場群完成貨郵吞吐量105.3萬噸。

因此，主要競爭對手為京津冀機(jī)場群和粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群，成渝機(jī)場群因地處內(nèi)陸且距離較遠(yuǎn)，直接競爭關(guān)系較小。值得注意的是，鄭州新鄭國際機(jī)場近年來異軍突起，業(yè)務(wù)量發(fā)展迅猛。2020年，鄭州機(jī)場完成貨郵吞吐量63.94萬噸，全國排名提升至第6位；完成旅客吞吐量2140.67萬人次，全國排名提升至第11位，運(yùn)輸規(guī)模連續(xù)4年保持中部“雙第一”。

2 長三角國際航空貨運(yùn)一體化發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

2.1 業(yè)務(wù)發(fā)展極不均衡

上海浦東機(jī)場是名副其實(shí)的全球航空貨運(yùn)樞紐和物流中心，2019年吞吐貨物356萬噸，列全球第三，占區(qū)域總貨物吞吐量的3/4，其中國際貨運(yùn)量達(dá)到341萬噸，占區(qū)域國際航空貨運(yùn)量的95%，占我國國際航空貨運(yùn)業(yè)務(wù)67%，穩(wěn)居我國第一(2020年全球因受疫情影響，故采用2019年數(shù)據(jù))。由于航線豐富、航班密集、運(yùn)力充裕、基礎(chǔ)條件好，貨運(yùn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚度高，上海浦東機(jī)場基本掌握了區(qū)域內(nèi)航空貨運(yùn)市場的主導(dǎo)權(quán)和定價權(quán)，對杭州、寧波、南京等區(qū)域內(nèi)其他機(jī)場貨運(yùn)業(yè)務(wù)產(chǎn)生了很強(qiáng)的虹吸作用，形成了上海浦東機(jī)場“一枝獨(dú)秀”，其他機(jī)場“望其項(xiàng)背”的不均衡發(fā)展格局，在一定程度上壓制了區(qū)域內(nèi)其他機(jī)場貨運(yùn)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)

目前區(qū)域內(nèi)各機(jī)場處理貨運(yùn)的基礎(chǔ)設(shè)施差距巨大，上海浦東機(jī)場處理國際貨物的貨站倉儲面積達(dá)到了50萬平方米。另外設(shè)置了供國際貨運(yùn)代理企業(yè)運(yùn)營的集貨打板操作區(qū)域和國際轉(zhuǎn)運(yùn)區(qū)域，而杭州機(jī)場國際貨站倉儲面積僅為1.4萬平方米，只有公共理貨功能，在機(jī)場之間尚無法實(shí)現(xiàn)功能的無縫轉(zhuǎn)接和業(yè)務(wù)的高效分流。

2.3 信息系統(tǒng)不互聯(lián)不互通

信息化是提高國際貨運(yùn)一體化發(fā)展的有力抓手，可以提高貨物處理效率，實(shí)現(xiàn)管理增效和服務(wù)增值。目前，區(qū)域內(nèi)各機(jī)場貨站雖然都配備了物流信息管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)開發(fā)主體不同，功能架構(gòu)各異，信息孤島現(xiàn)象明顯，造成了數(shù)據(jù)重復(fù)錄入和系統(tǒng)重復(fù)操作，制約了整體管理服務(wù)效能的提升。

2.4 來自國內(nèi)其他重點(diǎn)機(jī)場的競爭

由于國際航空貨運(yùn)具有路程遠(yuǎn)、運(yùn)費(fèi)高的特點(diǎn)，從降低成本的角度出發(fā)，貨主往往會選擇運(yùn)費(fèi)低或者有補(bǔ)貼的機(jī)場，即使該機(jī)場離貨物所在地相去甚遠(yuǎn)。如鄭州國際機(jī)場因運(yùn)費(fèi)和補(bǔ)貼具有競爭優(yōu)勢，貨物所在地即使位于長三角，如果貨物運(yùn)到鄭州國際機(jī)場的國內(nèi)運(yùn)費(fèi)加國際運(yùn)費(fèi)之和低于長三角機(jī)場的國際運(yùn)費(fèi)，貨主一般也會選擇鄭州機(jī)場出運(yùn)。進(jìn)口貨物同樣面臨該種情況，貨主可以選擇從鄭州國際機(jī)場進(jìn)口，再使用國內(nèi)空運(yùn)或者陸路運(yùn)輸?shù)竭_(dá)長三角。此外，貨物出口補(bǔ)貼也是影響貨主選擇機(jī)場的重要原因，國內(nèi)各大口岸城市為了促進(jìn)出口貿(mào)易量，往往具有各種補(bǔ)貼政策，貨主為領(lǐng)取補(bǔ)貼會將貨物安排至外省機(jī)場出口。

2.5 長三角區(qū)域內(nèi)機(jī)場擴(kuò)建和新建帶來的競爭問題

2020年4月27日，國家發(fā)展改革委網(wǎng)站公布了《長江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》全文。規(guī)劃提出，長三角將打造具有國際競爭力的世界級機(jī)場群和港口群，新建嘉興、麗水、蕪湖宣城、亳州、蚌埠、宿州、滁州等機(jī)場，規(guī)劃建設(shè)南通新機(jī)場。

這些機(jī)場的擴(kuò)建和新建，將帶來運(yùn)輸能力的大幅提升，但是貨源并沒有相應(yīng)比例的提升，甚至因?yàn)橐咔橛绊懛炊蠓陆?。如果這些機(jī)場的擴(kuò)建和新建完成后，疫情影響尚未消除，則可能出現(xiàn)機(jī)場之間惡性競爭。

3 對地方政府推動長三角航空貨運(yùn)一體化發(fā)展的政策建議

長三角航空貨運(yùn)一體化發(fā)展規(guī)劃，地方政府要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，堅持優(yōu)化提升、適度超前的原則，重點(diǎn)提升各大機(jī)場之間的融合發(fā)展。

3.1 建立區(qū)域內(nèi)航空貨運(yùn)一體化發(fā)展的聯(lián)席會議制度

由區(qū)域內(nèi)省級政府牽頭組織，吸納民航、海關(guān)、機(jī)場、安全、市場監(jiān)管、商務(wù)、公安等部門，采取輪辦方式，每年定期開展有關(guān)問題收集、政策研究和情況評估，推動重點(diǎn)問題解決和重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施。特別要加大對長三角航空貨運(yùn)重大項(xiàng)目建設(shè)(如空港綜保區(qū)建設(shè)和業(yè)務(wù)聯(lián)動、專屬貨運(yùn)機(jī)場規(guī)劃和建設(shè)等)、重大互聯(lián)互通系統(tǒng)對接、重大業(yè)務(wù)改革協(xié)調(diào)(如疫情防控、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新聯(lián)動和多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)發(fā)展)，確保執(zhí)法統(tǒng)一性和區(qū)域通關(guān)事務(wù)的整體治理。

3.2 出臺區(qū)域內(nèi)航空貨物發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)目前區(qū)域內(nèi)機(jī)場發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，明確各機(jī)場功能定位，著手編制有關(guān)航空貨運(yùn)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策體系。進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)場貨運(yùn)安全管理措施，提升貨運(yùn)安全運(yùn)營要求。清理區(qū)域內(nèi)各地方出臺的有關(guān)航線開發(fā)補(bǔ)貼和貨運(yùn)量補(bǔ)貼，以市場化為導(dǎo)向，建立區(qū)域統(tǒng)一的有關(guān)補(bǔ)貼指導(dǎo)意見。建立統(tǒng)一的航空運(yùn)輸企業(yè)和國際貨運(yùn)代理企業(yè)信用管理體系，加強(qiáng)守法便利化管理。

3.3 發(fā)揮上海浦東機(jī)場的龍頭作用

發(fā)揮上海浦東機(jī)場在物流、信息流集聚后的龍頭輻射作用，優(yōu)化區(qū)域航空貨運(yùn)空間布局，挖掘區(qū)域內(nèi)各機(jī)場潛力，帶動區(qū)域內(nèi)各機(jī)場貨運(yùn)業(yè)務(wù)的協(xié)同發(fā)展，化解其自身的運(yùn)行壓力和成本壓力，分享其發(fā)展的溢出效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各機(jī)場國際貨運(yùn)業(yè)務(wù)的錯位競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域內(nèi)國際航空貨運(yùn)市場資源配置效率，最終推動區(qū)域整體貨運(yùn)一體業(yè)務(wù)發(fā)展。

3.4 與國內(nèi)其他機(jī)場群加強(qiáng)業(yè)務(wù)合作

由于航線、航班時刻方面的差異，國內(nèi)機(jī)場之間既有競爭關(guān)系，也有合作關(guān)系。長三角機(jī)場應(yīng)主動與國內(nèi)主要機(jī)場群加強(qiáng)業(yè)務(wù)合作。如杭州蕭山國際機(jī)場2020年以來推動的國際轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)得到了進(jìn)出口企業(yè)的一致好評。

其主要業(yè)務(wù)模式為：部分航空公司的入境航班帶貨量不足甚至“零裝載”帶來巨大的成本壓力。該模式允許進(jìn)口貨物從國內(nèi)其他機(jī)場口岸入境后，空運(yùn)轉(zhuǎn)駁至杭州蕭山國際機(jī)場，再由杭州蕭山國際機(jī)場運(yùn)輸至國外目的地。增加了航空公司收入，節(jié)約了國外貨主運(yùn)費(fèi)，提高了機(jī)場貨運(yùn)量，取得了各方共贏。

3.5 三地機(jī)場集團(tuán)探索合作

目前長三角機(jī)場群要高質(zhì)量發(fā)展，離不開協(xié)同合作，但是機(jī)場之間的競爭本質(zhì)上屬于同質(zhì)化競爭，大家無法比拼航線能不能到達(dá)、運(yùn)費(fèi)是什么價格等，難以找到共同合作點(diǎn)，甚至是競爭大于合作。因此，可以探討上海機(jī)場集團(tuán)、浙江機(jī)場集團(tuán)、東部機(jī)場集團(tuán)在資本層面上的合作，盡量減少各方之間的利益沖突才能促使各個機(jī)場真正開展合作。

3.6 改革機(jī)場管理體制

各地機(jī)場都實(shí)行屬地化管理，屬地政府一般優(yōu)先考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加之機(jī)場建設(shè)成本和附屬交通設(shè)施成本巨大，往往專注于做大做強(qiáng)本地機(jī)場，對于機(jī)場群之間的合作積極性不高。

雖然，各地相繼成立了機(jī)場集團(tuán)，如浙江省機(jī)場集團(tuán)、東部機(jī)場集團(tuán)有限公司，但管理功能仍然相對較弱。建議改變當(dāng)前以城市為主體造成的行政壁壘、協(xié)作難度大等問題，在省一級層面開展頂層設(shè)計，實(shí)現(xiàn)長三角機(jī)場群互通互聯(lián)。

4 海關(guān)支持長三角國際航空貨運(yùn)一體化發(fā)展的思路

目前，海關(guān)全國通關(guān)一體化和關(guān)檢機(jī)構(gòu)整合兩項(xiàng)改革已經(jīng)完成，為推動區(qū)域機(jī)場國際航空物流一體化監(jiān)管服務(wù)，海關(guān)著重在以下三個方面強(qiáng)化監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)，助推發(fā)展。

第一，落實(shí)總體國家安全觀，構(gòu)筑區(qū)域一體的安全準(zhǔn)入風(fēng)控體系。要在海關(guān)總署風(fēng)控中心統(tǒng)一管理下，針對空運(yùn)領(lǐng)域進(jìn)出口準(zhǔn)入風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險信息的專項(xiàng)分析研判和情報的集中共享，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險統(tǒng)一防控，業(yè)務(wù)統(tǒng)一處置，行動統(tǒng)一實(shí)施”，提升整體安全準(zhǔn)入風(fēng)險防控能力。

第二，落實(shí)簡政放權(quán)政策，形成區(qū)域一體的管理服務(wù)體系。進(jìn)一步清理有關(guān)海關(guān)行政許可和有關(guān)行政審批事項(xiàng)，全面提升區(qū)域內(nèi)海關(guān)政務(wù)服務(wù)能力，如行政許可事項(xiàng)可以就近受理，擔(dān)保舉措可以區(qū)域內(nèi)通辦、通用，有關(guān)符合條件的歸類、審價和原產(chǎn)地認(rèn)定等行政裁定可以在區(qū)域內(nèi)通用。

第三，進(jìn)一步完善口岸功能類別。國際航空貨運(yùn)受海關(guān)政策影響較大，除進(jìn)出口需要辦理報關(guān)手續(xù)這一基本要求之外，肉類、水果等特種商品只能在指定口岸進(jìn)口，因此長三角地區(qū)海關(guān)應(yīng)積極配合地方政府申請?zhí)胤N商品指定進(jìn)口口岸。例如，鄭州已經(jīng)建成投用航空一類口岸與肉類、水果、冰鮮水產(chǎn)品、活牛、食用水生動物、國際郵件等多個特種商品進(jìn)口指定口岸，不僅對周邊內(nèi)陸地區(qū)，對于東南沿海地區(qū)貨源也產(chǎn)生了虹吸效應(yīng)。

第四，落實(shí)貿(mào)易便利化措施，持續(xù)改進(jìn)口岸營商環(huán)境，形成區(qū)域一體的口岸營商環(huán)境評價體系。根據(jù)上海機(jī)場自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、杭州機(jī)場跨境綜試區(qū)、義烏國家貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)等國家改革方案，結(jié)合海關(guān)人力資源和監(jiān)管資源，出臺區(qū)域統(tǒng)一、可行、有效的落地政策措施，復(fù)制推廣共享有關(guān)政策制度，進(jìn)一步支持跨境電商業(yè)務(wù)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。依托中國電子口岸，整合區(qū)域內(nèi)地方電子口岸資源，探索建設(shè)“單一窗口長三角先行版”，讓企業(yè)在政策咨詢、通關(guān)申報、查驗(yàn)檢驗(yàn)、稅收征管、海關(guān)事務(wù)擔(dān)保等業(yè)務(wù)一體化辦理中有更多的獲得感和滿意度。