開采地政府礦產資源收益配置：問題及對策

山西財經大學金融學院 張文龍 段超穎

一、引言

礦產資源對于資源富集型地區而言不僅是寶貴的天然財富，更為重要的是，資源收益已經成為資源開采地政府財政收入的主要來源，由此資源收益的優化配置對于開采地政府的財政可持續發展與提振當地經濟具有現實意義。然而，資源收益的可耗竭性與波動性給開采地政府優化配置資源收益帶來了巨大的挑戰。一方面，由于礦產資源是不可再生能源，其開采長期來看是不可持續的，由此開采地政府的資源收益勢必會耗竭。僅依賴資源收益進行投資活動將不可持續，迫使開采地政府開始思考如何優化配置資源收益，包括如何培育有競爭力的產業、彌補基礎設施缺口。另一方面，由于受產量波動、勘探儲量不確定及復雜的國際政治關系影響，礦產資源價格與資源收益頻頻波動。而開采地政府容易采取“順周期”的財政支出策略，一旦資源價格下跌造成的財政缺口令資金流斷裂，剛性財政支出難以為繼，將給經濟造成不可逆的傷害，甚至招致“資源詛咒”。

基于此，本研究剖析資源收益的可耗竭性與波動性給資源開采地政府資源收益配置帶來的挑戰，從理論與實踐層面研究資源開采地政府資源收益優化配置的中長期規劃策略，并針對資源收益財政制度、資源收益統計制度、資源收益配置透明度制度提出相應的改革思路，為資源開采地的經濟振興與當地政府的財政可持續發展提供政策建議。

二、礦產資源收益的特征分析及其優化配置面臨的挑戰

（一）礦產資源收益的特征分析

資源收益具有可耗竭性。霍特林理論認為礦產資源的耗竭是一種動態的不斷耗竭的過程，絕對意義上是指礦產資源儲量的不斷消耗，相對意義上是指新舊主要能源的更替會淘汰原有的可替代能源種類。我國礦產資源儲量豐厚但人均占有量不足，其中重要礦產資源人均占有量只有世界人均占有量的58%，并且同樣面臨可耗竭的風險。近年來隨著經濟的不斷發展，煤炭、鋼鐵、礦石等礦產資源儲量極速消耗，國家分別在2008年、2009年、2011年分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區），部分資源開采地已受到礦產資源枯竭的威脅。一旦資源儲備進入枯竭期或者資源價格出現大幅度下跌，資源收益就會大幅度降低，難以負擔政府剛性開支，勢必會給資源地政府的財政可持續發展帶來巨大威脅。

資源收益具有波動性。礦產資源作為國際大宗商品，其價格需求彈性較低，易受國際投機力量和政治壟斷集團的操縱，還受到礦產產量波動與勘探儲量的不確定性影響，其價格的短期波動難以預判。例如2021年，國內煤炭價格呈現“先漲再跌后漲再跌”的行情，煤炭價格由2021年2月底的571元/噸左右到10月18日的最高點2 600元/噸，令煤電企業陷入“成本倒掛發電、全線虧損”的狀態，隨后煤價逐漸呈下降趨勢。資源價格波動直接導致開采地政府資源收益的波動性。政府資源收益的主要稅目包括資源稅、增值稅、企業所得稅，其中資源稅是從價征收的，增值稅與企業所得稅也與資源價格息息相關，故資源價格波動的風險直接會傳遞到政府的財政預算管理中，給開采地政府資源收益的配置帶來挑戰。

（二）資源收益優化配置面臨的挑戰

1.資源收益的可耗竭性帶來的挑戰

一旦開采活動進入資源枯竭期，資源收益將成為“無水之源”，直接導致開采地政府的財政支出在長期難以為繼。而資源富集型地方往往經濟發展不充分、投資“吸收能力”不足與基礎設施薄弱，迫切需要堅實的資金后盾來彌補結構短板、刺激經濟發展，豐厚的資源收益無疑是開采地發展的重大機遇。然而，現實中開采地政府在配置資源收益的過程中存在諸多問題。首先，景普秋提出利益集團容易在開采前期追逐財富而產生暴力沖突與尋租現象，或者引致掠奪性開采。其次，開采地政府更愿意增加非流動性投資項目，而不是將其儲存于流動性財富基金中，故產生了許多“白象”項目，致使資源財富的浪費，發展短板卻仍然存在，最終引發經濟結構單一化與經濟增長滯緩等問題。而在對資源收益管理的過程中，開采地政府的技術能力和信息獲取能力有限、投資決策質量不高、存在錯配和尋租問題，投向很難最大化契合開采地的經濟結構。最后，如果資源收益未得到有效的管理，資源枯竭后開采地政府將難以負擔日常剛性支出，反而會擴大政府債務規模，增加政府的信用風險與融資成本，導致開采地政府的財政支出在長期不可持續。故開采地政府在資源開采前期應該提升資源收益轉化為可持續發展的能力，需關注政府投資如何發揮乘數效應問題。

2.資源收益波動性帶來的挑戰

資源價格波動是“資源詛咒”發生的重要原因，“短視”的開采地政府多采取順周期的財政策略，在短期很大程度上會放大資源價格的波動。如果在資源繁榮時開采地政府過度支出資源收益，沒有為長期發展儲蓄財富，當資源蕭條時，驟跌的資源價格給開采地政府的資源收益帶來巨大虧損，而政府并無流動性資產儲備可以維持財政剛性支出。若立刻縮減政府財政支出會沖擊到開采地的經濟發展，給當地居民帶來巨大的“陣痛”；若依賴中央的轉移支付維持財政支出會給中央政府增加沉重的財政負擔；若開采地政府被迫大興舉債，無論向地方政府融資平臺或銀行借貸，都給地方經濟帶來巨大不確定性，更有甚者，若“李嘉圖等價定理”在開采地經濟條件下成立，政府舉債來維持支出難以平穩當地經濟與提振需求，反而會增加政府的信用風險與系統性風險。

此外，Bauer從地方政府視角進行研究，認為資源開采地政府相對于中央政府可以選擇的政策工具更少，可配置的資金受中央轉移支付制約，礦產資源收益同樣為資源開采地政府帶來了預算編制困難、短期和中期“繁榮-蕭條”周期現象、支出過度和投資無效率，以及資源耗竭后經濟增長的不可持續問題四方面的挑戰。

總的看來，資源收益的可耗竭性和波動性給資源開采地政府資源收益的長期與短期優化配置帶來的主要挑戰為：將資源收益轉化為長期可持續發展動力的挑戰、避免開采地經濟陷入資源價格波動的“繁榮-蕭條”周期陷阱的挑戰。隨后本研究將基于上述兩個挑戰從理論與實踐層面分析開采地政府應如何優化配置資源收益。

三、開采地政府礦產資源優化配置理論分析

國際上通常參照永續收入假說（Permanent Income Hypothesis，PIH）來指導資源收益的長期配置。永續收入假說認為應該儲蓄暫時性的財政收入，而支出資本運作獲得的資本利得。“一鳥在手”（Bird in Hand，BIH）策略是較為保守的策略，只允許消費儲蓄所獲得的利息收入。國際上將永續收入假說運用在資源收益的長期配置收效頗豐，比如智利2001年通過的結構平衡規則幫助其順利度過2008年的財政危機。永續收入策略（PIH）更加傾向于儲蓄大部分的資源收益而忽略了資源富集性地區往往經濟發展潛力巨大、基礎設施缺口待彌補，當前時期的財政支出對于開采地經濟發展與當地居民消費福祉具有重要戰略意義。

修正的永續收入規則（Modified Permanent Income Hypothesis，MPIH）和財政可持續性框架彌補了這一不足。修正的永續收入假說允許在前期通過投資與消費來刺激資源富集地區的現時需求，在后期相應收緊部分預算支出以維持總體財政收支平衡。Van et al.認為在短期可增加國內投資，吸引私人投資，建立收益分配渠道，優先通過私人部門解決地區的“吸收問題”。資源富集發展中國家具有巨大的經濟發展潛力，當期消費的邊際效用大于未來消費，可通過提振當期消費來解決國內資本的稀缺問題，實現公共部門和私人部門之間投資的互補。財政可持續框架可在更長時期內實現凈資源財富的穩定，其認為國內公共投資可以提升非資源行業的盈利能力，繼而提升政府從非資源部門可利用的稅收收入，完成資源優勢轉化、促經濟良性循環、更持久地支持公共支出費用。與修正的永續收入規則相比，財政可持續框架允許在更長時間內花費政府礦產資源財富以支持公共支出費用。

Bauer指出資源開采地政府財政收入受到中短期資源收益波動以及長期生產周期的影響，可使用財政規則平滑支出。財政規則是通過對政府財政指標的永久性量化來約束政府行為的，包括預算平衡規則、債務規則、收入規則與支出規則。Ossowski et al.指出對于資源可開采期限較短的資源地區來說，非資源財政結余可較為切實地反映資源型區域財政狀況；結構性財政結余（非資源財政收支與資源收益的結構性部分）是資源儲備期限較長的資源型區域財政狀況的重要補充指標；支出規則可作為獨立的部分，與非資源財政結余及結構性財政結余結合使用，以避免短期內支出規模超過政府財政空間。債務規則通過對政府公開發行債務設定上限額度來抑制政府無序舉債行為，在各國收效較為顯著。收入規則是指對稅收收入設置最高或最低額度來規范財政收入。Eyraud et al.認為單獨使用預算平衡規則通常是不完備的，將預算平衡規則和支出規則或資源基金結合起來可以避免順周期行為，且更具靈活性。財政規則主要應用于短期的資源收益配置問題，而建立財政框架可以在長期解決資源收益不確定性帶來的宏觀經濟、代際財富分配、長期財政可持續性和財政支出的吸收能力等問題，其中中期支出框架、中期預算框架與中期績效框架可實現開采地政府的跨周期預算管理，是現代財政制度的重要組成部分。

四、國際礦產資源收益優化配置的經驗借鑒

（一）資源收益配置中長期規劃

永續收入配置方式可在長期實現經濟與財政可持續雙重目標，該方式以資源收益的規模測算為基礎，對長期代際消費與投資路徑進行規劃。近年來國際上逐漸將永續收入假說與修正的永續收入假說付諸于資源收益配置實踐中。

博茨瓦納的礦產資源收益配置框架是由支出規則和普拉基金構成的。自20世紀70年代初開始，博茲瓦納的產值和出口高度集中于農業和采礦業。自1994年以來，博茨瓦納的財政政策制定均遵循可持續預算指數（SBI）原則，該原則僅允許政府支出非資源部門的財政收益；而資源收益投資于普拉基金，在大宗商品價格相對較高的時期儲蓄，價格下跌時減少儲備，支持政府支出；通過將資源收益二次配置于基礎行業，如教育、培訓、衛生和基礎設施，將其轉化為持續的經濟增長能力。另外，永續收入假說還幫助智利快速地從2008年的金融危機中恢復經濟活力。智利在2001年通過的結構平衡規則一方面可保護公共支出免受銅價周期性波動的影響，促進財政和宏觀經濟穩定；另一方面能改善中央政府的債務狀況。《財政責任法》制定了積累和管理財政收入的規則，并設立了兩個主權財富基金，其中養老金儲備基金是為了支付養老金擔保而設立的；經濟和社會穩定基金旨在設立緩沖資金。在2009年的經濟衰退期間，積累的財富為政府大規模反周期刺激計劃提供資金保障。

修正的永續收入假說和財政規則可在熨平經濟波動的同時，有效提升當地經濟發展潛力，提升當地居民福祉。對于發展中國家和地區來說，修正的永續收入假說模式或許更為契合，比如剛果（布）與蒙古等國家。剛果（布）擁有可觀的石油財富、人均收入水平表現良好，但基礎設施缺口與不利的商業環境阻礙了該國的經濟增長，一半以上的人口處于貧困狀態。永續收入假說（PIH）方式無法充分發揮短期投資擴大對提振經濟的成效，該國建立了修正的永續收入模型（MPIH）來規劃財政支出路徑：允許擴大投資以縮小基礎設施差距，同時保持政府凈財富長期穩定。剛果（布）平抑資源價格波動的方式是采納基于石油價格的收入規則，支出水平是由平滑石油價格波動和調整后的預期財政收入決定的。該規則在蒙古國也取得了較為良好的成效。為了應對金融危機與大宗商品價格下跌帶來的出口損失和外匯賬戶缺口，蒙古國2010年通過的《財政穩定法》（FSL）設立了財政規則、財政穩定基金（FSF）與相關保障制度。其中財政規則將財政支出與資源收益脫鉤來平滑支出水平、平抑礦產價格波動對宏觀經濟的沖擊，且要求從2013年起，財政赤字不得高于同年GDP的2%，財政支出增長率不得高于同年非資源產出的增長率。而財政穩定基金的設立是為了鼓勵蒙古國為后代儲蓄礦產財富，《財政穩定法》規定該基金的期末留存額應大于GDP的5%，由蒙古國央行負責管理，由此建立財政可持續發展框架。隨后蒙古國政府在長期基本實現了跨周期預算平衡并有效利用資源財富投資實體經濟，經濟逐漸走出蕭條。

（二）資源收益配置相關制度發展

資源富集國家需要制定完善的相關制度作為資源收益配置優化的實施保障，包括頂層設計資源收益收支的財政制度、資源收益征收及配置的統計制度及資源收益透明度制度。

在資源收益財政制度方面，中期支出框架（MTEFs）將年度預算與長期政策和財政可持續性目標聯系起來，為解決資源收益的中長期配置問題提供了制度框架。世界銀行全面回顧了MTEFs的全球經驗，確定了MTEFs的三種主要形式：最簡單的MTEFs是中期財政框架（MTFF），需要制定財政政策目標、宏觀財政戰略和中期宏觀經濟預測；中期預算框架（MTBF）通過自下而上的方式確定政府支出機構的資金需求，規范了部門之間的協調機制；中期績效框架（MTPF）包括具體的產出計劃或目標成果，重點關注績效的衡量和評估。此外資源收益基金制度也是資源收益中長期規劃的重要基礎，通常是指主權財富基金相關機制。在設立資源基金的目標以及設計、執行過程中，需要和財政框架與財政規則保持一致性。

在資源收益統計制度方面，國際上很早就建立了自然資源收益統計制度，其統計制度體系相對比較完善。Jiménez de Lucio根據《2001年政府財政統計手冊》（GFSM，2001年）的收入分類，提出了政府自然資源收益數據收集的標準模板。Baunsgaard et al.將收集政府自然資源收入數據的標準模板更新，展示了最新的標準模板——《采掘業透明度行動計劃》（EITI）收入模板，為國際上標準化地統計資源收益提供了收集方法與通用內容的范本。Hinchcliffe et al.的《國民賬戶自然資源分析指南》將聯合國《2008年國民賬戶體系》的稅目概念引入了標準模板。該模板將指導自然資源國民賬戶的匯編，并為理解自然資源產出和價格變化的宏觀經濟影響提供指標。我國學者的財政統計研究中很大一部分是對照GFSM2001/2014體系來揭示我國現行政府財政統計體系的不足，提出改革建議和思路。

財政透明度是指政府向公民可靠、及時、定期、詳細地公開政府財政政策的意向以及公共部門賬戶與財政預測等信息。財政透明度制度的規范主要經歷了兩個時期，20世紀90年代中期至2007年為第一階段，財政透明度更傾向于對信息的供應方（尤其是中央政府）進行行為規制；2008年至今是第二階段，國際社會開始重視公眾的參與程度，其范圍擴展到信息供應方（政府）和需求方（公民和立法機構），并開始逐步規范地方政府的信息公開行為。從IMF發布的《政府財政統計手冊》（2001）、經合組織（OECD）發布的《預算透明度最佳實踐》（2001）與《預算治理原則》（2015）可以看出，財政透明度的公開制度逐漸細化明確。此外，2002年的《采掘業透明度行動計劃》（EITI）進一步健全了采掘業專項透明度與完善問責制，倡議更大限度地提高采掘業透明度，并健全隨后的責任追究制。截至2020年底，全球54個國家確認了采掘業透明度的試點計劃，其中包括美國、加拿大等資源富集國家。我國的財政透明度制度的完備水平和IMF財政透明度規范相比尚有差距，需要加強政府的信息公開，提高財政透明度水平。

五、我國開采地政府礦產資源優化配置建議

（一）資源開采地政府礦產資源收益配置的目標導向

政策目標導向是開采地政府資源收益配置策略的實踐依據。首先需要明確開采地政府的目標框架并在政策目標框架內設計代際平衡的投資與儲蓄路徑。政策目標通常指維持財政可持續、保障居民消費福祉及管控經濟周期性波動。財政可持續發展是衡量地方可持續發展的重要維度，它是指政府債務、收入與支出水平無需做出必要調整，政府財政狀況即可平穩運行的狀態，主要由政府債務指標來衡量。此外，促進開采地經濟平穩發展與當地人民的幸福美好生活是各個地方政府基本的政策目標。三個政策目標之間或難以同時完全實現，存在權衡關系，比如維持居民消費福祉和經濟平穩發展有時需要財政資金支持，或與財政可持續發展沖突。由此需要在明確開采地政府政策目標的優先級次序，綜合權衡政策目標選擇資源收益的最優儲蓄份額，促進地方可持續發展與財政可持續發展、增強開采地經濟發展韌性、提升資本積累、改善醫療設施狀況與教育水平。

（二）資源開采地政府礦產資源收益配置的相關制度構建

1.資源開采地政府礦產資源收益財政制度

資源收益財政制度可以從中短期的財政規則選擇與中長期的中期預算框架規劃方面進行完善與構建。在短期規則選擇方面，資源枯竭型地區可選擇非資源財政結余和支出增長上限規則進行資源財富的積累；資源富集地區可以選擇非資源財政結余或價格規則來進行投資和擴大支出；此外，資源開采地政府要做好資源收入和支出的跨周期預算，保證宏觀經濟穩定，并做好財政制度的監督和執行工作。在中期支出框架（MTEFs）方面，可以把年度預算與長期財政可持續聯系起來，增強政府應對資源收益波動風險的能力，為資源收益的中長期分配提供制度框架，逐步設定中期支出上限，基于多年度對支出項目進行排序和分配，預先明確未來預算的支出重點，避免無計劃臨時性支出導致支出過度膨脹。

2.資源開采地政府礦產資源收益統計制度

開采地政府應明確礦產資源收益各級部門權責定位，協調稅務、財政及統計部門間的關系。財政業務數據收集相關機構應根據稅務登記確定具體礦產企業及該企業所屬行業，做好企業相關開采產品的分類，做好資源開采地政府礦產資源收益數據的核對工作，深入了解各企業不同的合同安排和會計做法，比較不同的數據來源以提高數據質量。礦產資源富集地區政府可以進行試點，結合當地的實際情況，制定相適應的礦產資源產業模板進行實地測試，隨后進行改進及推廣。

3.資源開采地政府礦產資源收益透明度制度

開采地政府可以參考EITI倡議制定和完善信息公開相關規定，從披露內容、披露方式、披露監管方面進行透明度制度完善。其中披露內容可從五個方面披露采掘業信息，包括披露管理采掘部門的方式、有關生產和勘探相關的信息、采掘業的公司支付和開采地政府收入、與收入分配有關的信息以及開采帶來的社會、經濟和環境影響；在披露監管方面，開采地督查部門應當監督并審查采掘業國有公司執行的預算決議，開采地審計部門應當進行適當和獨立的審計安排；在披露方式方面，可以在開采地政府信息公開網站中單獨建立專門用于公開采掘業信息的信息公開模塊，對公開信息的項目進行分門別類的整理。

（三）資源開采地政府礦產資源收益配置優化的推進策略

在規劃資源收益的儲蓄和支出路徑時需要綜合考量資源富集地的具體資源稟賦，然后選擇最適宜的資源收益配置規則進行中長期規劃。

首先，基于開采地的長期資源收益預測流量估算出資源收益總量，根據永續收入假說指導計算錨定穩態下的非資源財政結余的錨定額度，由此得以規劃開采地政府在中短期的儲蓄量與投資量，因地制宜地確定資源開采地政府的最優財政策略。

其次，需要關注財政支出的投資效率，力求最大化發揮財政支出的乘數作用，考慮投資于基礎設施、人力資本和制造業等能夠發揮經濟增長潛力的部門。此外，開采地政府需要從資源收益中計提一定比率的流動性緩沖資產，以應對資源價格的短期下跌給開采地政府財政預算帶來的暫時性缺口，流動性緩沖資產可以在資源蕭條時維持財政剛性支出，避免資源價格對開采地經濟造成巨大沖擊。

最后，資源富集地區需要建立完善的公共財政管理框架，制定長期財政可持續戰略目標并通過明確的財政規則和中期財政框架來約束政府行為，防止政府短期行為偏離長期目標。

六、結語

礦產資源是大自然賦予資源富集型地區的天然禮物，對開采地來說既是機遇也是挑戰，如果財富配置不當，或無益于經濟發展，或招致“資源詛咒”，如果資源收益利用得當，對開采地經濟發展和與居民福祉具有戰略性意義。基于資源收益的可耗竭性與波動性給資源地帶來的優化配置挑戰，資源地政府可以資源收益配置為核心開展系統性設計和針對性應對。為了應對資源收益可耗竭性，資源開采地政府必須樹立“過緊日子”的財政方針，不能僅關注當代人的消費福祉，還需要為子孫后代儲蓄財富，同時應當提升財政支出效率與主權財富基金的運作能力。為了應對資源收益的波動性，資源地政府應建立資源收益專項穩定基金，發揮穩定資源開采地經濟的作用，避免資源價格導致的短期虧損令開采地經濟陷入“繁榮-蕭條”周期。為了促進經濟可持續發展和人民福祉提升，資源地政府應該積極構建中短期穩定和長期可持續的配套現代財政制度，厘清統計部門的權責定位、提升數據統計采集質量，加快資源收益透明度制度立法進程，規范化信息公開內容，加強配置監督機制。本研究試圖為資源開采地政府的資源收益優化配置提供長期配置方案與制度改進模板，為維護資源開采地經濟可持續發展貢獻改革思路與提供政策啟發。●