生態環境風險跨界閉環管理機制構建*

賈先文 李 周 陸曉宇

（1.湖南文理學院經濟與管理學院，湖南常德 415000；2.中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732；3.泰國西那瓦大學國際商學院，曼谷 10700）

閉環管理已廣泛運用到政治、經濟、文化、社會和生態等領域。［1］我國在生態環境風險管理中不斷推行閉環管理模式，取得了初步成效，但也存在一些問題，尤其是生態環境跨界閉環管理困境明顯，應通過重構跨界閉環管理機制，以破解當前跨界生態環境風險治理難題。

一、邏輯起點：生態環境風險閉環管理的實踐

早期閉環管理廣泛應用于營銷管理和供應鏈管理領域。閉環供應鏈的產生就是源于生態環境持續惡化、資源短缺等壓力，通過封閉處理，降低污染排放與剩余廢物，實現和促使環境外部性的內部化。［2］但后續閉環管理在生態環境風險管控中的運用并沒有得到快速發展。近些年，閉環管理在我國生態環境風險管控中有所運用，凸顯了自身的特點，取得了明顯的成效。

（一）加強部門聯合，發揮整體化效應

落實生態環境風險閉環管理、壓實責任，必須有一方主導，其他部門協同合作，才能有效降低部門間交易成本，發揮閉環管理的整體效應。我國在生態環境風險閉環管理實踐中，各地大多以生態環境部門為主導，通過部門聯席會議，或抽調部門相關人員組成臨時合作機構，建立部門協作機制，完善部門監督評價機制，促進生態、水利、農業農村、工業和信息化、應急等部門融合［3］，進一步整合職能，明確分工，理順權責關系，理清責任清單，打造聯合執法鏈條，通過共建共享、召開座談會、現場辦公和調查問卷等一系列方式，施行信息共享、資源共用、決策共商、制度共建、執行共聯等一系列措施，打破轄區內各單位、各部門、各區域、各行業行政壁壘，促進區域內部門聯動、條塊融合，以提升服務水平。

在生態環境風險閉環管理中推進部門間的合作和協同防治，凸顯了整體性效應。［4］一方面，促進各部門樹立整體觀念，放棄本位主義，形成基本共識，全面協同合作，將防治生態環境風險作為第一要務，及時發現問題，精準確定問題類型，從總體上掌握轄區生態風險、污染情況和治污困難，建立生態環境風險突出問題總臺賬；另一方面，多部門采取聯動措施，在政策解讀、法律咨詢、技術支持與服務、信息共享、平臺搭建等各方面協同提供全方位服務，關注、幫扶和增強企業綠色發展動力和定力，滿足企業生態環境治理要求，加強跟蹤和治理，及時銷號，不斷提升污染治理合力。浙江省推動部門整體聯動，通過全程線上留痕、實時動態監督，危險廢物全鏈條、全過程數字化閉環監管體系，實現“正向無縫銜接、反向精準追溯”，倒逼部門協同合作，整體效果顯著。［5］

（二）注重過程管理，發揮一體化效應

閉環管理是一個包括事前、事中和事后在內的全過程管理，在無縫對接的全過程管理中體現治理效應。理論上，應通過制定計劃和目標、組織實施、修復反饋等過程，前移風險治理關口，及時發現風險，管控風險源，評估、監測和預警風險，一旦出現風險因子釋放，發生風險事件，各部門迅速合作開展治理，體現一體化效應。［6］實踐中，我國生態環境風險閉環管理注重治理的過程化和流程化。一是采取諸如“查風險”“找問題”“大摸排”“嚴準入”等行動，加大對風險源的監管和風險排查，加強生態環境準入管理，對建設項目實行嚴格環評審批，嚴控高耗能、高排放、高污染行業進入。通過前移生態環境風險管控點，加強源頭防范，從事后介入向事前監管轉變，降低了風險發生概率。二是打通源頭預防與后續治理的通道，推動生態環境風險防范與治理、修復等過程管理的有機銜接，在風險“防火墻”被“翻越”、生態事件發生后，可迅速啟動應急管理與事后治理，減少風險帶來的損失和危害。成都市將生態環境風險管理內容概括為“現狀—科研—決策—執行—評估”五大部分，統籌資源，推動各部門、各層級聯動，實現貫穿場景觸發—響應—研判—處置—后評估的過程閉環管理，采取五步閉環、不斷迭代，提升了一體化治理效果。［7］浙江省生態環境廳在推行危險廢物閉環監管過程中，通過構建危險廢物全鏈條、全過程數字化閉環監管體系，提高了治理效能。［8］總體而言，各地各部門逐漸意識到了過程管控在閉環管理中的關鍵性作用，加大了對生態環境污染發生前的防范，實行對生態環境風險明察暗訪、大力排查和整治生態環境風險源，并將事前防范與事后治理及修復銜接起來，凸顯了一體化效應。

（三）創新管理模式，提高治理效率

各地各部門在推行生態環境閉環管理中，創新機制和模式，降低生態環境污染風險，提高治理效率。根據本轄區生態環境風險治理的現實狀況，因地制宜實施了諸如“排查—監管—整改—驗收—鞏固—問責”“六步式”生態環境風險閉環管理機制、“觸發—響應—研判—處置—后評估”生態環境風險“五步”閉環管理機制、“調研—座談—幫扶—跟蹤問效—持續改進”生態環境風險閉環機制、“發現—移交—整改—銷號—鞏固”閉環管理模式、“一單一函一回執一談話一報告”閉環監督機制，提高了生態治理能力與治理效率，化解了長期積壓、想解決而無法解決的生態環境風險問題。在采用這些模式的同時，各地各部門開創思路，創新具體舉措，采取諸如完善排污企業檔案、強化聯合執法、整合排污企業的執行報告和監測數據、開展危廢動態化“存量清零”行動、完善信息化制度和實現信息共享、建立危廢處置保證金制度、強化污染物終端監控等一系列措施［9］，提高了治理效率。一是通過閉環管理中的相關預防預警機制創新，使得生態環境問題無藏身之處，增加了及時發現生態風險概率，減少了生態環境污染事件發生頻率；二是通過閉環管理中治理機制創新，要求生態環境事件盡快全部“銷號”，辦結效率高、效果好；三是通過閉環管理中的跟蹤反饋機制創新，實行地毯式“復查問診”等措施，在一定程度上推動了被破壞生態的有效修復。柳州市在生態環境閉環管理中，通過無人機巡航、在線辦案、區域巡查、正面清單執法、治理跟蹤反饋等一系列創新執法“組合拳”，引入第三方專業機構和“環保管家”，加大了風險源的管控，提高管理部門和工業企業保護生態環境風險能力，空氣質量優良天數比率達到了89.6%，空氣質量為近幾年最好。［10］

（四）嵌入現代技術，提高治理能力

現代技術是提高治理能力的重要手段。我國生態環境風險閉環管理中，大都使用人工智能、大數據、無人機、衛星定位等高新技術手段，并逐漸形成治理制度，從而提升治理能力。［11］浙江省大力健全放射源閉環管理機制，生態環境部門通過采用衛星定位、二維碼識別、電子圍欄等技術集成，對污染物入庫、現場作業等全流程監控，精準掌握區域污染物數量與作業分布狀況，尤其是出現諸如污染物終端離線和未正常出入庫等異常情況，在線監控會自動提示報警。［12］成都市通過整合各類生態環境監測資源，統一建設生態環境監測大數據平臺，整合生態狀況監測網絡、污染源監測網絡、生態環境質量監測網絡，集中收集、分析和發布生態環境監測數據，以數據流引領跨層級、跨部門、跨系統的業務流，完善數據應用與共享機制，為迅速開展治理行動打下基礎；同時利用GIS技術將相關數據集中在動態污染源清單環保地圖上，實行可視化空間展示，實現生態環境污染數據的動態表達，通過PC端和手機智能APP，可對生態環境風險防治流程進行智能化追蹤與全程監督，為相關部門決策、執行、監督提供快速、直觀的數據支持，大大提高了生態環境治理能力。［13］總體而言，各地將現代技術有機嵌入到閉環管理中，及時獲取生態環境信息和數據，融合各類素材，精準制定對策，推動人員、技術、數據、系統等資源全面整合與協同，實行扁平化管理，促進生態環境管控措施落實，歸納總結為管理模式，進而上升為治理制度，形成治理能力，有效地實現了生態環境風險全過程、全方位監管與防治。

二、現實倒逼：跨界生態環境風險閉環管理困境

我國生態環境風險閉環管理機制的實施，提升了治理效率，增強了治理效果，但也存在諸多問題，尤其是跨區域協同推行生態環境風險閉環管理困境較為突出，實施跨界閉環管理有較多堵點需要破除。

（一）跨域碎片化治理與閉環管理整體性要求相悖

生態環境風險閉環管理需要高度協同才能產生效果，但在行政區行政背景下，跨域碎片化治理將阻礙閉環管理在行政區間的實施及實施成效。［14］首先，各行政區有其管轄范圍，府際間零碎化的權威使得治理塊塊分割，一個行政區的政府和治理部門成為了另一行政區的政府和治理部門的“無人地帶”和“外部領域”，加之生態環境的公共產品特性，排除“免費搭車”在技術上具有一定的難度，博弈結果表現為沒有任何一個行政區政府愿意開展治理的“囚徒困境”，橫向上各行政區協同推行閉環管理模式較為困難。其次，各行政區擁有一定的立法權，各行政區尤其是省級行政區根據需要制定了生態環境相關法規制度，但由于制度間缺乏有效的銜接與融合，不僅引起地方間、部門間、部門與地方間、先前與后續間等等一系列政策關系沖突，而且導致政策價值、政策目標、政策實現資源、政策執行等一系列政策內部要素的碎片化［15］，難以形成推進閉環管理所需要的統一政策價值與政策目標。政策不同、標準不一甚至沖突，漣漪效應和溢出效應日益凸顯，行為者在生態環境治理中趨利避害，造成跨界生態環境防治困難，“囚徒困境”甚至“以鄰為壑”現象時有發生，跨界治理陷入“高成本、高風險”的惡性循環困局［16］，嚴重影響了政策擴散的質量和治理效果，與閉環管理思維不相符。第三，跨界生態環境信息碎片化無法滿足跨域閉環管理要求。信息系統條塊結合，條塊間缺乏有機聯系，府際間尤其是省際政府之間缺乏溝通，已有各平臺的信息口徑不同、來源不一、標準有別，相互共享的信息深度與廣度不夠，生態環境信息提供、流動、公開層級過長，容易造成信息失真，閉環管理失去了支撐。

（二）單一行政主導與閉環管理多中心融合需要不匹配

閉環管理是一個完整的系統，須將系統的各個單元、各個主體視為一個整體，形成連續、封閉、首尾相接的閉環，促使整個系統在穩定狀態下運行，從而達到提升治理效果的目標。但目前生態環境閉環管理中仍以單一政府為主，公眾參與缺位，多主體融合不夠［17］，市場、社會被動地在某些領域或環節“拾遺補缺”地參與，各主體難以實現整體聯動，無法達到閉環管理多中心一體化推進的要求。特別是跨界閉環管理中，在強政府弱社會背景下，各轄區利用行政機制分散調配各自資源，市場以驅利為目標參與生態環境治理，社會機制作用能力與范圍有限，三者缺乏協調聯動和有機配合，無法有效整合各自優勢和發揮應有的效能，達到預防環境風險、處置環境事件、修復環境危害的目的。政府單一治理手段，不同區域、不同利益群體防范與監督意識缺乏，聯動機制不健全，反應遲緩，易導致污染事件發生，即使在環境風險爆發后，各種機制也難以形成合力，需要強大的外部力量干預才能促成合作共治。［18］近些年發生的跨界生態環境事件典型案例，大多表現為事件爆發前跨界多主體協同預防缺失，治理主體大多為單一的政府，企業和社會在有限的領域發揮著有限的作用。只有在防治不力，對居民生產、生活乃至生命產生重要影響時，公眾才被迫強力“發聲”，社區組織、媒體和社會組織搖旗吶喊，并引起高層領導的高度關注與督辦，促使各地政府關注民聲民意，并加強合作聯動。這種“自下而上”和“自上而下”機制所形成的“污染—吶喊—干預—合作”行政治理模式和事后被動合作意識，無法發揮具有靈活性與草根性的市場機制、社會機制應有的作用，也與閉環管理要求的生態環境治理系統各個單元、各個主體作為一個整體進行連續、封閉、首尾相接的閉環運行矛盾［19］，難以達到提升治理效果的目標。

（三）過程不完整與全過程管理要旨抵牾

我國已推行的生態環境風險閉環管理在一定程度上加強了過程監管，體現了一體化效應，但過程管理不完整，完整、連續、封閉、首尾相接的閉環管理尚未形成，尤其是跨界過程治理較為缺失，無法體現生態環境風險事前規劃與預防、事中響應與治理、事后評估與反饋等全過程管理流程。［20］生態環境風險閉環管理中，暴露出三個方面問題：一是“環而不閉”，漏掉某一環節或某些過程，缺乏過程的連續性，難以防范生態事件發生和減少污染排放；二是“閉而不環”，沒有不斷總結生態環境風險治理經驗教訓、不斷改進治理方案、促進管理水平和能力螺旋上升，無法杜絕同類型的生態環境風險發生；三是既不“閉”也無“環”，不完整的連續與封閉，影響生態環境防治效果以及效果的不斷提升。三種常見的生態環境過程管理問題不符合閉環管理中的全過程管理要求，一定程度上降低了治理效率。

特別是由于“囚徒困境”，長期以來跨界生態環境風險治理過程割裂，重運動式治理、輕協同式預防，跨界治理按照自己固有的邏輯運行，“遵循”著事前為利益引發生態環境風險隱患、事中諸如“免費搭車”等外部效應、事后多重高壓下合作聯動的演進過程和邏輯［21］，也就是遵循“先污染—再治理”邏輯。生態環境風險事前預防、事中治理與事后恢復等過程不完整，過程脫節現象嚴重，各行政區未主動加強生態環境風險防范、聯動治理，而是在生態事件爆發并造成了較大危害后，才在外力推動下加強合作治理，被動式促進生態環境恢復。跨界生態環境風險全過程的割裂及扭曲治理模式，交易成本較大，易給社會和居民帶來各種疾苦甚至難以修復的災難，造成一系列社會矛盾或沖突。［22］這種治理過程缺失或割裂，難以形成全過程聯動治理機制，是影響跨界生態環境閉環管理的重要障礙。

（四）系統性治理缺失與閉環管理高位推動需求矛盾

我國已實施的生態環境風險閉環管理，系統性治理缺失，統籌協調力度不夠，閉環管理的策劃與執行存在一定的問題，與閉環管理高位推動相悖。一是閉環管理設計不科學。對閉環管理理解不透甚至存在誤區，以為只要有一個簡單流程或機制就是閉環管理，方案設計不符合閉環管理理念和要求，整體化、系統性不強，生態環境風險規劃、預防、治理、評估、反饋等全流程、無縫對接機制缺失，協同效果不明顯。二是閉環管理執行不到位，閉而不管現象突出。在推行生態環境風險閉環管理過程中，不同地區和部門實行不同的模式，但治理成效還有待提高，主要癥結在于一定程度上存在“一閉了之”的形式主義現象。［23］在實施過程中，由于缺乏行政區主要領導強力統籌，各部門和各治理主體配合不夠，整體化、系統化治理得不到落實，無法在最大限度上排除生態環境風險和隱患。環環相扣的生態環境風險事前防范、事中治理和事后修復等流程沒有得到有效貫徹，老一套的重治理輕防范沒有得到根本扭轉，導致生態環境事件屢禁不止。

跨界生態環境風險的系統性治理缺失與閉環管理高位推動要求矛盾更為突出。針對跨界生態環境風險的突發性、脆弱性、頻發性、擴散性和衍生性等特點，行政區之間強化了跨界協同合作理念，尤其是泛珠三角、長三角、京津冀等省級行政區通過聯席會議制度、政府秘書長會議制度、部門銜接制度等聯絡平臺，推動跨界合作治理。［24］但在治理過程中，各行政區黨政主要負責人參與不夠，系統治理與高位推動有限，府際代表合作協商也是臨時的和有限的，合力不強，動力不夠，無法消除行政壁壘、聯絡不暢通和囚徒困境等難題，啟動跨界閉環管理較為困難，科學設計和有效性執行就更為艱難。

三、機制重塑：生態環境風險跨界全過程閉環管理機制構建

為進一步提升我國生態環境風險閉環管理效率，增強治理效果，破解生態環境風險閉環管理尤其是跨界閉環管理困境，應從協同治理機構、制度體系框架、閉環管理流程和運行機制等方面重構機制。

（一）組建省際跨界生態環境風險協同治理機構

針對跨界閉環管理中碎片化治理困境、系統性治理缺失等問題，高位推動跨界整體化治理，應借鑒《中華人民共和國長江保護法》“國家建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況”之規定，拔高協調機構層次，建立省際區域權威協調機構，提高統籌協調能力，增強各行政區生態環境合作治理機構的協同職能，賦予協調機構統一指導、統籌協調、重大政策和重大規劃制定、資源調配以及督促檢查區域生態環境保護等權力，以提高跨界閉環管理統籌推進能力與治理效果。［25］

具體而言，在中央人民政府的領導下，授權生態環境部建立國家生態環境跨界工作領導小組（下稱“國家工作小組”）。在國家工作小組指導下，成立省際區域生態環境跨界協調委員會（下稱“省際協調委員會”），由省級各行政區主要負責人、專家、公眾代表等組成，對國家工作小組負責。省級以下政府間成立相應各級工作領導小組和各級協調委員會。國家工作小組指導生態環境部協同水利部、交通部、農業農村部、應急管理部等相關部委參與跨界生態環境風險治理尤其是流域治理，領導省際區域協調委員會與生態環境部六大片區督察局積極合作，有效配合中央生態環境督察，共同協調省際跨界生態環境風險防治。各級工作小組指導各級協調委員會利用政治動員、法律法規、制度、經濟、倫理道德等控制參量，協調下一級各行政區政府行動，督促各行政區政府及其職能部門，廣泛吸納社會公眾參與，并將生態環境風險事前預防預警—事中應急處置—事后修復補償等全過程納入閉環管理，協同推進跨區域生態環境風險合作治理，凸顯主體互補效應、空間配合效應以及全過程一體化效應。

（二）構筑全國性的跨界生態環境風險合作治理制度體系

解決跨域碎片化治理、單一行政主導、過程割裂、系統性治理缺失等一系列與閉環管理不匹配的難題，需建立健全在全國跨界生態環境合作治理中具有普遍指導作用的法律法規及其執行監督等制度框架［26］，對生態環境風險管理的實施方案、權利與責任、流程等作一個概括性、總體性和動態性的規定；鼓勵各行政區和部門按照制度框架，制定區域性制度、簽訂多邊合作協議，根據不同區域實際情況增補生態環境合作治理內容，以靈活應對各地各類生態環境風險，推進和規范跨界閉環管理有效實施。

借鑒國內外經驗，建立健全跨界生態環境風險協同治理法律法規體系［27］，形成以環境基本法為“母法”，單行法、生態環境標準、其他部門法等相配合的四層次跨界生態環境風險防治法律法規體系框架。一是將生態風險跨界協同思想吸納進《中華人民共和國環境保護法》這一生態環境保護基本法中，明確各行政區生態環境合作治理框架。二是在水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染、土地保護等生態環境與資源保護單行法中強化跨界生態環境風險治理條款；同時，制定專門《跨界生態環境保護法》，明確規定跨行政區生態環境合作防治原則、流程、具體內容和措施。三是完善《生態環境標準管理辦法》，強化流域和區域型跨界生態環境統一標準制定。四是在其他部門法的有關生態環境規定中拓展跨界合作治理內容。通過建立四層次跨界生態環境風險協同防治法律法規體系，構筑生態環境風險決策、執行與監督的跨界聯動機制，完善府際間政策協調、聯合執法、信息共享、案件移送、爭議解決制度，以及生態環境多部門、多層級、全過程合作體系，避免行政區之間“囚徒困境”和“免費搭車”行為，為生態環境風險跨界閉環管理的推進和有效運行打下基礎。

（三）健全生態環境風險跨界閉環管理流程

破解生態環境跨界閉環管理理論中全過程管理要求與實踐中的過程割裂矛盾，需設計一個首尾相連、涵蓋事前預防和事中響應以及事后修復反饋的生態環境風險跨界全過程管理流程。

強化生態環境風險跨界閉環管理的事前預防和預警。一是制定區域生態環境風險整體規劃和應急預案，明確目標與職責分工，作為跨界生態環境風險整個流程管理的制度依據。二是加大對生態環境風險源的排查、識別、評估，建立和完善區域生態環境風險源數據庫及監控系統，協同加強生態環境風險源管控。三是建立跨區域生態環境風險預警指標體系，健全跨行政區生態環境風險預警系統，開展生態環境風險預警。

健全生態環境風險跨界閉環管理的事中響應與治理。事中響應與治理是生態環境風險因子釋放和傳播后，各行政區相關部門立即聯合啟動應急預案，迅速開展整體化聯動；跨界協同調配資源，火速組建跨界專業救援隊伍，動用儲備物資，啟動技術支持系統，實現資源技術跨界共享共用，推動一體化行動；各行政區聯合對脆弱受體開展合作救濟。通過此環節一系列協同聯動舉措，加強跨界應急監測、泄露控制與污染清除、應急救援與受體保護。［28］

完善生態環境風險跨界閉環管理的事后修復與反饋。一是對跨界生態環境風險的形成、治理效果進行全方位評估，尤其是對跨界目標的達成度、過程規范度進行有效評價。二是運用評估結果制定跨界生態環境修復方案，投入相應資源進行持續的治理，促使區域生態環境恢復。三是在生態環境風險治理過程中以及后續的恢復過程中，根據各個行政區治理主體和利益相關者的權力—責任、收益—成本關系，開展成本分攤與補償。四是總結跨界生態環境風險治理經驗教訓，補充、修正跨界治理預案，以提高下一輪的應對能力。

（四）完善生態環境風險跨界閉環管理運行機制

上述生態環境風險跨界閉環管理流程產生較好效果的前提是有一個首尾銜接、環環相扣的完整閉環管理運作機制。須將生態環境風險事前—事中—事后治理作為一個閉環系統，將規劃與應急預案制定、風險源管控、風險受體調查、風險預警、生態環境事件報告、風險應急啟動、監測處置、評估修復、補償反饋作為閉環子系統，促使系統與子系統間形成連續封閉和回路，且使系統運作維持在一個平衡點上，根據運作中的評估和反饋，作出相應的變革，彌補規劃與方案不足，不斷優化治理，在循環積累中不斷提高。

在具體的運行中，通過區域生態環境跨界協調委員會統籌，各行政區合作制定跨界生態環境風險規劃與應急預案，協同利用各行政區資源，促進跨域生態環境風險防治各個階段整體聯動，實現規劃與應急預案—預防預警—響應處置—評估修復—總結反饋—規劃與應急預案的良性循環，在反復循環中完善規劃與應急預案，加固薄弱環節。通過完整的“閉循環”，實現“無縫管理”，防止跨界生態環境風險管理的“縫隙”與“真空”，不斷提高應對下一次跨界生態環境風險能力，最大限度發揮閉環管理治理效應。

同時，生態環境風險跨界閉環管理應處于全天候的服務狀態［29］：平時由區域生態環境跨界協調委員會組織跨界生態環境風險培訓、防范演練、風險源管控和風險預警；生態環境事件發生時，火速啟動跨區域應急預案，調動各種力量，運用各類資源，開展合作救助；風險得到控制后，開展風險評估，繼續修復生態環境，并根據各行政區的權責大小分攤成本，總結經驗教訓、改進規劃與預案，進入下一個新循環。通過沒有起點和終點的全天候的服務，提高生態環境風險跨界閉環運作效能。