我國(guó)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的現(xiàn)狀與對(duì)策*

黃祖輝 李懿蕓 毛曉紅

（1.浙江大學(xué)管理學(xué)院，杭州 310058；2.浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，杭州 310021）

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，是糧食和生態(tài)安全的基石。相較于21世紀(jì)初，21世紀(jì)中葉全球糧食需求預(yù)計(jì)增長(zhǎng)一倍，這對(duì)全球糧食生產(chǎn)構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，確保農(nóng)業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。［1］當(dāng)前，國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)加劇，且新冠肺炎疫情影響持續(xù)不散，導(dǎo)致全球糧食供給緊張，國(guó)家糧食安全面臨更嚴(yán)峻的外部考驗(yàn)。著眼國(guó)內(nèi)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、城市擴(kuò)張加速，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)用耕地資源的擠壓加劇。如何保護(hù)和利用耕地，確保糧食安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，已是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的全局性重大戰(zhàn)略問題。2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，明確提出，要采取有力舉措堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線。習(xí)近平總書記對(duì)我國(guó)糧食安全和耕地保護(hù)極為重視，多次強(qiáng)調(diào)要采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。

學(xué)界對(duì)我國(guó)耕地資源情況及其“非農(nóng)化”“非糧化”問題已有一定討論。研究發(fā)現(xiàn)，1978年以來，我國(guó)總體耕地?cái)?shù)量下降明顯，尤其東南地區(qū)肥沃的土地急劇減少。［2］其中1986至2000年間耕地轉(zhuǎn)為草地和林地現(xiàn)象占耕地減少的47%。［3］有學(xué)者利用江蘇省昆山市的數(shù)據(jù)分析得出，工業(yè)化、城市化、人口增長(zhǎng)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革措施是土地利用變化的四個(gè)主要驅(qū)動(dòng)力［4］，后又有研究進(jìn)一步證實(shí)了城市化對(duì)耕地“非農(nóng)化”的影響［5-6］。雖然將草地復(fù)墾為耕地等辦法可以一定程度上緩解耕地減少的壓力，但學(xué)界認(rèn)為這將對(duì)生態(tài)可持續(xù)性構(gòu)成不良影響。［7-8］農(nóng)業(yè)內(nèi)部種植結(jié)構(gòu)調(diào)整即耕地“非糧化”方面，羅必良等利用2015年初來自9省的調(diào)研數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的“非糧化”具有階段性特征，在家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力充裕時(shí)更易發(fā)生。［9］畢雪昊等同樣利用調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)家庭勞均經(jīng)營(yíng)規(guī)模小于門檻規(guī)模時(shí)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大會(huì)促進(jìn)農(nóng)戶種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致耕地“非糧化”。［10］高延雷等提出，農(nóng)地轉(zhuǎn)入促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”調(diào)整，該調(diào)整效應(yīng)具有異質(zhì)性，且農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)偏好會(huì)強(qiáng)化這一影響。［11］另有學(xué)者利用杭州數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，桑樹和苗圃等非糧作物主要通過占用糧食耕地實(shí)現(xiàn)面積擴(kuò)張，家庭層面勞動(dòng)力構(gòu)成和富裕水平、鄉(xiāng)村層面人口密度等是影響“非糧化”種植的因素。［12］雖然設(shè)置糧食生產(chǎn)功能區(qū)等策略可能對(duì)抑制“非糧化”擴(kuò)張有積極作用［13］，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)規(guī)模下，既想要增加農(nóng)民收入又想要增加（稻谷）糧食生產(chǎn)的雙重目標(biāo)是矛盾的［14］。

近年來，隨著國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程不斷深入，耕地資源利用情況也隨之發(fā)生變化。在此背景下，本文仔細(xì)梳理了全國(guó)耕地資源稟賦現(xiàn)狀及截至最近年份的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”演變特征，相較于既往文獻(xiàn)多以一省或一市數(shù)據(jù)為例推進(jìn)分析，本文將從全國(guó)層面，多維度分析耕地發(fā)生“非農(nóng)化”“非糧化”轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)因素，為政府部門制定差別化的耕地保護(hù)政策提供參考，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和可持續(xù)利用。

一、我國(guó)耕地資源及其“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)狀

我國(guó)人口基數(shù)龐大但耕地資源相對(duì)匱乏，為了在有限的耕地上增加糧食產(chǎn)出，將中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，耕地常年高強(qiáng)度利用，加之化肥、農(nóng)藥不當(dāng)使用等因素，導(dǎo)致耕地地力下降、中低產(chǎn)田占比高等問題逐漸顯現(xiàn)。與此同時(shí)，實(shí)際耕地灌溉面積不足、耕地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題也給耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)帶來更多挑戰(zhàn)。

（一）耕地資源基本情況

根據(jù)2021年8月公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)各類土地面積120.20億畝，其中耕地19.18億畝，占總土地的15.96%，人均耕地面積僅1.36畝，不足美國(guó)人均耕地的1/5，人地矛盾十分突出。耕地質(zhì)量方面，1978年以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥施用量經(jīng)過迅速的增量期，自2007年后常年維持在5000萬(wàn)噸以上的較高水平。化肥的大量使用給耕地資源造成了酸化、板結(jié)、地力下降等問題，化肥使用效率降低，化肥投入產(chǎn)出率（糧食產(chǎn)量/化肥投入量）一度由34.48%降至9.87%，后穩(wěn)定在10%~13%。根據(jù)最新公開發(fā)布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，耕地按質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等，全國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76等，其中基礎(chǔ)地力較高的一至三等優(yōu)質(zhì)耕地面積6.32億畝，占耕地總面積的31.24%；四至六等耕地面積9.47億畝，占耕地總面積46.81%；耕地基礎(chǔ)地力相對(duì)較差、生產(chǎn)障礙因素突出的七至十等耕地占21.95%。從分布區(qū)域看，一至五等較優(yōu)質(zhì)耕地均主要集中于東北區(qū)、長(zhǎng)江中下游區(qū)、西南區(qū)和黃淮海區(qū)，其余華南區(qū)、內(nèi)蒙古及長(zhǎng)城沿線區(qū)、黃土高原區(qū)、甘新區(qū)及青藏區(qū)等大片國(guó)土區(qū)域均以中低等耕地為主，區(qū)域平均耕地等級(jí)不到五等。

從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件看，全國(guó)耕地面積中，旱地占比50.3%，遠(yuǎn)超水田（24.6%）和水澆地（25.1%）。［15］2020年耕地灌溉面積10.37億畝，其中實(shí)際耕地灌溉面積8.75億畝，僅占耕地總面積的45.64%。另一方面，全國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模普遍較小，經(jīng)營(yíng)10畝以下農(nóng)戶數(shù)占比最多，為73.30%，未經(jīng)營(yíng)耕地農(nóng)戶數(shù)及經(jīng)營(yíng)10～30畝農(nóng)戶數(shù)各占比約10%，經(jīng)營(yíng)30畝以上中大規(guī)模耕地農(nóng)戶數(shù)占比不足5%。耕地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化導(dǎo)致糧食生產(chǎn)難以通過規(guī)模化經(jīng)營(yíng)形成比較優(yōu)勢(shì)，成本高而效益低，制約了農(nóng)戶將耕地用作種糧的積極性。

（二）耕地“非農(nóng)化”情況

耕地“非農(nóng)化”顯性表現(xiàn)為農(nóng)用地及耕地總面積的減少。近年來，即使有占補(bǔ)平衡，全國(guó)耕地及人均耕地面積仍呈下降趨勢(shì)。耕地面積由2009年的20.31億畝降至2017年的20.23億畝，最新國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)調(diào)整后，2019年全國(guó)耕地面積是19.18億畝。耕地面積占比也有大幅下降，2009年耕地面積占土地面積比重19.62%，2019年耕地面積占比則已降至15.96%。

其中，建設(shè)用地對(duì)耕地的占用是耕地發(fā)生“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變的最重要因素。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期建設(shè)用地需求擴(kuò)張的背景下，由于缺乏嚴(yán)格且有效的耕地保護(hù)機(jī)制，地方政府存在征用土地并出讓土地使用權(quán)、依賴土地財(cái)政獲取資金和政績(jī)的動(dòng)機(jī)，推動(dòng)了耕地“非農(nóng)化”的進(jìn)程。《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2006—2020年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化程度加深，全國(guó)建設(shè)用地占用耕地面積在波動(dòng)中上升，平均每年征用耕地面積116.65萬(wàn)畝，新冠肺炎疫情暴發(fā)前，達(dá)到峰值178.39萬(wàn)畝。

從分布情況看，2020年各省（市、自治區(qū)）建設(shè)占用耕地面積中，除遼寧、福建、甘肅等12地外，其余各省（市、自治區(qū)）征用耕地進(jìn)行“非農(nóng)化”建設(shè)的面積均較之2015年有所增長(zhǎng)。整體來看，我國(guó)耕地“非農(nóng)化”呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，且“非農(nóng)”建設(shè)重心逐步向東南沿海區(qū)域轉(zhuǎn)移。值得一提的是，這一現(xiàn)象在新冠肺炎疫情暴發(fā)前更為明顯，2020年度稍有改善，但是否為當(dāng)年疫情影響下的單期回調(diào)，仍待更新數(shù)據(jù)發(fā)布后觀察研究。

（三）耕地“非糧化”情況

廣義的耕地“非糧化”指土地用途在農(nóng)用地內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，包含由耕地用途轉(zhuǎn)向林地、園地等情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“從過去10年的地類轉(zhuǎn)換結(jié)果來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝”。［16］本文主要聚焦狹義的耕地“非糧化”：即相對(duì)非糧作物來說，糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積比重有所下降。［17］1978年以來，全國(guó)糧食播種面積占比變遷主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一階段系“非糧化”擴(kuò)張階段，糧食播種面積占比大幅下降，由1978年的80.34%降至2005年的67.06%，全國(guó)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)變化顯著，糧食作物與其他作物之間比例關(guān)系失調(diào)，其他農(nóng)作物對(duì)糧食作物存在替代效應(yīng)。2005年后進(jìn)入穩(wěn)定階段，糧食播種面積占比下降趨勢(shì)得到改善，穩(wěn)定在農(nóng)作物播種總面積的約70%，但值得注意的是，2016年后“非糧化”又見擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，糧食播種面積占比由71.42%逐年下降至2020年的69.72%。

以各省（市、自治區(qū)）2016年糧食播種面積數(shù)據(jù)作為基期數(shù)據(jù)，我們進(jìn)一步計(jì)算了當(dāng)?shù)?020年糧食播種面積相對(duì)2016年的變化情況。其中，浙江、吉林、青海、黑龍江等9省2020年糧食播種面積與2016年數(shù)值相比未有減少，其余西北、華中多地均有不同程度的糧食播種面積縮減情況。從糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積比重變化來看，則有更多省（市、自治區(qū)）出現(xiàn)了相對(duì)“非糧化”現(xiàn)象，除糧食主產(chǎn)區(qū)的黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、山東，及天津、浙江、海南外，絕大多數(shù)省（市、自治區(qū)）在2016年至2020年間糧食播種面積占農(nóng)作物播種總面積比重有不同程度降低。

（四）品種結(jié)構(gòu)變遷情況

從糧食種植結(jié)構(gòu)變遷來看，我國(guó)谷物（含稻谷、小麥、玉米）占糧食播種面積比重最大，達(dá)80%以上。其中稻谷占比有小幅降低，但整體穩(wěn)定在糧食播種總面積的25%~26%；小麥占比降幅明顯，由1995年的26.2%降至2020年的20.0%；玉米占比增幅最大，由20.7%提升至35.3%；豆類占比先降后升，2015年僅占糧食播種面積的7.1%；薯類占比緩慢降低，2015年后基本維持在6.1%上下（圖1）。同時(shí)，我們需注意到，作為主要的飼料糧品種，2020年我國(guó)玉米進(jìn)口量1124萬(wàn)噸，玉米產(chǎn)量26066.5萬(wàn)噸，自給率僅95.87%，仍未實(shí)現(xiàn)基本自給，不能僅因其播種面積占比有所提升而喪失對(duì)玉米品種的關(guān)注。

圖1 全國(guó)分品種糧食作物播種面積占糧食總播種面積比重變遷（1995—2020）

從非糧作物種植變遷來看，1995年以來，全國(guó)果園、茶園面積顯著增加，二者合計(jì)擴(kuò)增9985.5萬(wàn)畝，增幅72.31%。蔬菜、藥材和瓜果類播種面積占比均有不同程度的上升。其中蔬菜播種面積由1995年的14272.5萬(wàn)畝增加至2020年的32227.5萬(wàn)畝，占比由6.35%翻倍至12.83%。說明蔬果、茶葉、藥材等附加值較高的作物品種是全國(guó)“非糧種植”中的主要增長(zhǎng)品類。

根據(jù)各省（市、自治區(qū)）2017年及以后的第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果修訂后數(shù)據(jù)，各地非糧作物中，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物播種面積比重有所提升的主要是蔬菜、油料和瓜果類。尤其蔬菜，共有25省（市、自治區(qū)）播種面積占比提升最多的非糧品類為蔬菜。其余湖南、河南、浙江和遼寧4省的油料作物，內(nèi)蒙古的糖料作物，新疆的棉花，系當(dāng)?shù)胤羌Z作物中占比提升最多的。4年間全國(guó)茶園面積增長(zhǎng)552.0萬(wàn)畝，主要集中在南部省份，尤以湖北、云南、四川等省增長(zhǎng)最多；果園面積增加2265.6萬(wàn)畝，共26省（市、自治區(qū)）果園面積有所增長(zhǎng)，其中貴州、新疆、廣西、四川增長(zhǎng)最多。

二、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的驅(qū)力分析

耕地是否用于農(nóng)產(chǎn)品和糧食生產(chǎn)，是多層面因素共同作用下產(chǎn)生的結(jié)果。借鑒耕地“非農(nóng)化”“非糧化”影響因素的已有研究成果，本文聚焦人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)及種糧凈利潤(rùn)等核心驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行重點(diǎn)分析。

（一）人口增長(zhǎng)及高人口密度驅(qū)動(dòng)耕地“非農(nóng)化”

正如上文提及的，耕地“非農(nóng)化”主要來自城鎮(zhèn)建設(shè)用地對(duì)耕地的占用。而建設(shè)用地對(duì)耕地的征用壓力受多重因素影響，其中當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L(zhǎng)水平以及已建成建設(shè)用地對(duì)人口的承載能力至關(guān)重要。已有研究指出，未來農(nóng)村人口進(jìn)城和人口向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移具有必然性［18］，我們認(rèn)為，人口增長(zhǎng)迅速，且單位現(xiàn)有建設(shè)用地人口密度相對(duì)較高的地區(qū)，其耕地“非農(nóng)化”的壓力也相應(yīng)較大。

從全國(guó)范圍省級(jí)數(shù)據(jù)來看，我們計(jì)算了近5年各省（市、自治區(qū)）的常住人口平均增長(zhǎng)率（見圖2），發(fā)現(xiàn)有15個(gè)省（市、自治區(qū)）近5年人口增長(zhǎng)率超過全國(guó)平均水平，其中值得注意的是，浙江在5900萬(wàn)人口基礎(chǔ)上，廣東更是在1億人口規(guī)模上維持著年均1.55%以上的人口增長(zhǎng)率，在高基數(shù)上仍不斷增長(zhǎng)的人口給現(xiàn)有建設(shè)用地面積帶來了一定的擴(kuò)張壓力，對(duì)城鎮(zhèn)相鄰區(qū)耕地資源的征用需求客觀存在。

圖2 近五年各省（市、自治區(qū)）年均人口增長(zhǎng)率（%）

與此同時(shí)，除人口增長(zhǎng)因素外，當(dāng)?shù)匾呀ǔ蓞^(qū)人口承載能力也是重要的參考指標(biāo)。我們用單位建設(shè)用地面積人口密度作為該地建成區(qū)人口承載能力的代理指標(biāo)，其中：

單位建設(shè)面積人口密度（ρ）=常住人口/建設(shè)用地面積

如圖3所示，北京、上海、廣東、福建、浙江等省市當(dāng)前單位建設(shè)面積人口密度較高，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。相較于人口密度較小的省（市、自治區(qū)），前述省市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張、進(jìn)而導(dǎo)致耕地資源發(fā)生“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變的驅(qū)力更強(qiáng)。

圖3 2020年各省（市、自治區(qū)）單位建設(shè)用地人口密度ρ（萬(wàn)人/千公頃）

結(jié)合人口增長(zhǎng)情況來看，近年人口增長(zhǎng)迅速、同時(shí)單位建設(shè)面積人口密度較高的省（市、自治區(qū)），如廣東、浙江、福建、重慶等，其耕地“非農(nóng)化”的驅(qū)力最強(qiáng)。對(duì)于這類省市，應(yīng)正視其城市發(fā)展壓力，因地制宜、因城施策，科學(xué)合理地推進(jìn)耕地“非農(nóng)化”治理。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整強(qiáng)化耕地“非農(nóng)化”

一方面，人口的絕對(duì)增長(zhǎng)、居住條件改善及隨之而來的建設(shè)用地需求增加會(huì)推動(dòng)耕地“非農(nóng)化”；另一方面，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人均富裕程度加深，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)等高收入行業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步強(qiáng)化了耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象。

如圖4所示，我們用建設(shè)用地征用耕地面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e比重體現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”程度，用人均GDP體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝司辉３潭龋玫谝划a(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)占就業(yè)人員總數(shù)比重體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由2020年全國(guó)各省（市、自治區(qū)）數(shù)據(jù)可看出，各地耕地“非農(nóng)化”程度大致與人均富裕程度呈正相關(guān)關(guān)系，而與第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)占比呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。也即是說，大體來看，人均越富裕的地區(qū)及勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越充分的地區(qū)，其耕地越容易發(fā)生“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變。

圖4 耕地“非農(nóng)化”比例與人均GDP及第一產(chǎn)業(yè)占比關(guān)系圖

這是因?yàn)椋?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)通常伴隨快速的城市化和工業(yè)化，城市發(fā)展建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)形成對(duì)土地資源的占用和消耗，大城市的“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”面積擴(kuò)大。同時(shí)東南沿海地區(qū)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求也在不斷增長(zhǎng)，耕作用地和農(nóng)村建設(shè)用地的用途差異帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異顯性化，驅(qū)動(dòng)耕地被動(dòng)“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變。勞動(dòng)力層面，隨著區(qū)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，許多優(yōu)質(zhì)青壯年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在非農(nóng)就業(yè)需求旺盛、工資提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)較小且存在機(jī)械化替代和擠出［19］的情況下，選擇進(jìn)城務(wù)工以改善家庭生活。1978—2020年間，全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占比由70.5%降至23.6%。青壯年勞動(dòng)力的流失一方面直接導(dǎo)致了耕地拋荒等現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展構(gòu)成要素約束，間接壓縮了糧農(nóng)收入增加的潛力。與此同時(shí)，因耕地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合價(jià)值難以準(zhǔn)確評(píng)估，其流轉(zhuǎn)價(jià)格可能遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值，工商資本得以低廉的資金租賃農(nóng)用地，其逐利屬性進(jìn)一步導(dǎo)致了耕地的“非農(nóng)化”開發(fā)。

（三）土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大耕地“非糧化”種植比例

十八屆三中全會(huì)提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，以期通過土地流轉(zhuǎn)解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。［20］然而，隨著土地流轉(zhuǎn)的深化，耕地“非糧化”現(xiàn)象更為突出。楊瑞珍等對(duì)浙江、河北的調(diào)查研究表明，流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入耕地的非糧化率是原有耕地的5.0～5.6倍。［21］

最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各省（市、自治區(qū)）轉(zhuǎn)入耕地的經(jīng)營(yíng)主體“非糧化”種植的比例普遍高于同年當(dāng)?shù)胤羌Z食作物播種面積占比10個(gè)百分點(diǎn)以上。2020年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積53218.92萬(wàn)畝，轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物的有31324.69萬(wàn)畝，未種植糧食面積占比41.14%，同年全國(guó)非糧食作物播種面積占比30.28%。各省（市、自治區(qū)）當(dāng)中，北京流轉(zhuǎn)耕地未種植糧食作物的比重最高，高達(dá)86.83%，除上海、湖北、湖南、新疆四地外，各地轉(zhuǎn)入耕地的經(jīng)營(yíng)主體均更傾向于選擇比較收益更高的“非糧化”耕種方式。

一方面，我國(guó)法律和政策規(guī)定對(duì)土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確，沒有出臺(tái)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配套的法規(guī)來約束土地流轉(zhuǎn)的用途、程序、風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模、責(zé)任追究等，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規(guī)定。另一方面，在實(shí)際耕地流轉(zhuǎn)中，大量使用口頭約定形式或僅簽訂非正式的短期合同，合同也極少對(duì)耕地用途作出規(guī)定，導(dǎo)致承租方即便改變了耕地用途，也不需要承擔(dān)法律責(zé)任，為耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”提供了便利。同時(shí)，較高的流轉(zhuǎn)交易成本，使得土地流轉(zhuǎn)并不充分，導(dǎo)致耕地經(jīng)營(yíng)仍較為細(xì)碎化，無法實(shí)現(xiàn)土地連片規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，降低了種糧的收益能力，耕地“非糧化”傾向進(jìn)一步加劇。

（四）種糧凈利潤(rùn)低加強(qiáng)“非糧化”種植傾向

《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》（2021）數(shù)據(jù)顯示，在不計(jì)補(bǔ)貼情況下，三種糧食平均凈利潤(rùn)經(jīng)常為負(fù)值。其原因主要來自成本和收益兩方面共同作用，一方面投入要素價(jià)格上升，提高了種糧成本。2015年以來，三種糧食每畝平均物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用由425.07元上升至468.01元，雇工費(fèi)用由31.47元上升至41.11元，包括流轉(zhuǎn)地租金和自營(yíng)地折租在內(nèi)的土地成本則由217.76元上升至238.82元，生產(chǎn)成本和土地成本的升高蠶食了種糧農(nóng)戶的盈利能力，且較高的成本會(huì)提高農(nóng)戶對(duì)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的要求。與此同時(shí)，糧食作物與非糧作物相比，每畝產(chǎn)量、產(chǎn)值、凈利潤(rùn)均不占優(yōu)勢(shì)。糧食生產(chǎn)和非糧生產(chǎn)之間巨大的利益剪刀差，直接影響耕地的用途選擇，從而誘發(fā)耕地“非糧化”。有學(xué)者在典型地區(qū)的調(diào)研顯示，同樣的耕地，種植景觀苗木每畝每年的純收入可高達(dá)20萬(wàn)元，而種植水稻的純收入僅為一兩千元。以廣東省數(shù)據(jù)為例，種植晚秈稻每畝主產(chǎn)品產(chǎn)量393.94公斤（柑橘2841.49公斤），每畝主產(chǎn)品產(chǎn)值1363.08元（柑橘11221.65元），在相似的土地成本下（晚秈稻每畝209.42元，柑橘每畝190.85元），晚秈稻每畝凈利潤(rùn)僅13.10元（柑橘3420.32元）。出于利潤(rùn)最大化考慮，農(nóng)戶更傾向于種植經(jīng)濟(jì)效益更高的非糧作物。

另一方面居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，膳食結(jié)構(gòu)趨向多元化，制約了口糧收益。2001—2020年，全國(guó)居民家庭食品類消費(fèi)占總消費(fèi)支出的比重（即恩格爾系數(shù)），由城鎮(zhèn)37.9%、農(nóng)村47.7%，降至城鎮(zhèn)29.2%、農(nóng)村32.7%。居民膳食結(jié)構(gòu)也有所調(diào)整，口糧消費(fèi)量下降，非糧農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)上升。2013—2019年，全國(guó)人均口糧消費(fèi)量年均減少1.53%（城鎮(zhèn)）、2.35%（農(nóng)村），人均肉（豬牛羊）、禽、蛋和水產(chǎn)的年消費(fèi)量總和年均增長(zhǎng)2.32%（城鎮(zhèn)）、4.09%（農(nóng)村），2020年受疫情影響口糧消費(fèi)有所回升，肉禽蛋水產(chǎn)消費(fèi)亦有小幅增長(zhǎng)。居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)及膳食結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致改種水果、茶葉等高效益的經(jīng)濟(jì)作物、挖塘養(yǎng)殖等耕地“非糧化”現(xiàn)象的發(fā)生。

三、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理的對(duì)策建議

本文利用《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》等公開數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：（1）全國(guó)耕地占比15.96%，人均耕地僅1.36畝，耕地資源以中等地和旱地居多，實(shí)際耕地灌溉面積僅占耕地總面積的45.64%，且耕地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化，經(jīng)營(yíng)10畝以下農(nóng)戶數(shù)占比73.30%，經(jīng)營(yíng)30畝以上中大規(guī)模耕地農(nóng)戶數(shù)占比不足5%。（2）近年來，國(guó)內(nèi)耕地“非農(nóng)化”面積有所增長(zhǎng)且非農(nóng)建設(shè)重心向東南沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，人口快速增長(zhǎng)、人均較富裕及勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移較充分的省份耕地“非農(nóng)”轉(zhuǎn)變壓力大。（3）2016年后耕地“非糧化”又現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，長(zhǎng)期來看糧食品種中小麥播種面積占比降幅明顯，蔬菜、藥材、瓜果、茶葉等是“非糧種植”中的主要增長(zhǎng)品類。（4）流轉(zhuǎn)耕地的非糧種植比例更大，普遍高于同年當(dāng)?shù)卣w非糧作物播種面積占比10個(gè)百分點(diǎn)以上，種糧凈利潤(rùn)低是耕地“非糧化”的核心原因。

基于上述分析并結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果，我們提出如下對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，因地制宜治理“非農(nóng)化”

一方面要加強(qiáng)耕地保護(hù)制度建設(shè)，落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任。盡早對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)等立法立規(guī)，進(jìn)一步厘清自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等政府單位的責(zé)任領(lǐng)域與執(zhí)法權(quán)限，避免因職責(zé)交叉、任務(wù)不清導(dǎo)致監(jiān)管越位或缺位。將土地利用監(jiān)管納入縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）日常土地巡查范圍，利用“田長(zhǎng)制”等制度辦法，建立自下而上的監(jiān)控管理體系，對(duì)違法違規(guī)用地做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早查處、早制止。充分發(fā)揮村集體在優(yōu)化和完善土地資源配置中的作用，通過村集體返租倒包、統(tǒng)一管理，在降低個(gè)體農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)交易成本的同時(shí)嚴(yán)格限制耕地流轉(zhuǎn)后的用途。政策上既要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”原則，提高地方政府及其他主體增加耕地保護(hù)投入的積極性，也要規(guī)范工商資本行為，做好企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地的資格和項(xiàng)目審查。探索建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，預(yù)防流轉(zhuǎn)主體私自改變土地用途。另一方面推進(jìn)耕地“非農(nóng)化”治理需因地制宜。應(yīng)正視東南沿海省份耕地“非農(nóng)化”壓力較大的現(xiàn)實(shí)，如廣東、浙江等省，人口增長(zhǎng)較快、現(xiàn)有建設(shè)用地人口密度相較于全國(guó)偏高，且二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力強(qiáng)（一產(chǎn)就業(yè)占比均低于5%），其城市建設(shè)面積擴(kuò)張一定程度上符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。如僅靠強(qiáng)制禁止耕地“非農(nóng)化”，則可能“治標(biāo)不治本”，一旦監(jiān)管放松，建設(shè)用地占用耕地情況又將重回市場(chǎng)。一是要合理規(guī)劃城市發(fā)展規(guī)模，依靠數(shù)字化、智能化技術(shù)對(duì)城市需求和供應(yīng)能力、承載能力進(jìn)行系統(tǒng)分析，提高全域土地綜合利用率。二是可利用中心城市的輻射帶動(dòng)能力，加強(qiáng)城市群建設(shè)，充分發(fā)揮周邊衛(wèi)星二線城市功能，綜合緩解單一城市的用地壓力。對(duì)于人口增長(zhǎng)緩慢或負(fù)增長(zhǎng)省份，推進(jìn)城市發(fā)展重點(diǎn)由“規(guī)模擴(kuò)張”向“功能建設(shè)”轉(zhuǎn)變。著力構(gòu)建集約型城市，控制城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張規(guī)模，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，減少用地浪費(fèi)，尤其要嚴(yán)格防止城鎮(zhèn)周邊、交通沿線等優(yōu)質(zhì)耕地被非法占用。

（二）助力糧農(nóng)降本增效是“非糧化”治理核心

第一，要加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升中低產(chǎn)田。加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和各地糧食生產(chǎn)功能區(qū)的資金投入，完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效灌溉面積，通過旱澇保收提高糧食產(chǎn)量。開展糧田宜機(jī)化改造，推動(dòng)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合，降低因人力成本上升或生產(chǎn)條件不足導(dǎo)致的成本攀升。探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，通過永久基本農(nóng)田集中連片整治項(xiàng)目等改善耕地細(xì)碎化問題，并對(duì)調(diào)整后的永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等明確“標(biāo)準(zhǔn)地”定級(jí)分類，全域?qū)用婧侠硪?guī)劃各類“標(biāo)準(zhǔn)地”用途，通過控制性指標(biāo)對(duì)耕地使用設(shè)置約束，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)布局，提升耕地綜合產(chǎn)出效益。第二，要加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。政策補(bǔ)貼應(yīng)向懂技術(shù)的種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，并給予其信貸融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等金融支持，最大限度發(fā)揮其人力資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，降低農(nóng)機(jī)邊際使用成本和中小糧農(nóng)的要素約束，為其提供技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)。協(xié)助種糧主體推進(jìn)耕作模式創(chuàng)新，建立“精耕細(xì)作”技術(shù)體系，利用遙感技術(shù)等信息技術(shù)，實(shí)時(shí)采集和管理田間信息，提升高產(chǎn)高效栽培技術(shù)、新材料技術(shù)和新型農(nóng)藥化肥的利用率，利用技術(shù)迭代升級(jí)促進(jìn)糧食增產(chǎn)增收，提升糧農(nóng)勞動(dòng)生產(chǎn)率。第三，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的前提下，推進(jìn)稻魚、稻鱉、稻蝦共養(yǎng)，食用菌-水稻、鮮食玉米-水稻、草莓-水稻輪作種植等“千斤糧萬(wàn)元錢”綜合種養(yǎng)模式創(chuàng)新和綠色種植制度構(gòu)建。對(duì)定級(jí)分類后可彈性調(diào)控的耕地區(qū)域，明確不破壞耕作層和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的合規(guī)食物類作物清單，適當(dāng)拓寬農(nóng)戶種植權(quán)限。通過拓展稻田功能，延伸水稻產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)稻作全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，并結(jié)合農(nóng)耕體驗(yàn)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等打造集多功能于一體的一二三產(chǎn)業(yè)融合田園綜合體模式，全面提升耕地資源利用率，增加糧食綜合生產(chǎn)效益，激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性。

（三）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)要深挖科技潛力和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

雖然致力提升糧農(nóng)收益是改善耕地“非糧化”的重要抓手，但也必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)收益能力相較二三產(chǎn)業(yè)偏弱、且糧食產(chǎn)值在種植業(yè)中偏低、產(chǎn)品溢價(jià)提升空間相當(dāng)有限。結(jié)合農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重偏高［22］、耕地小規(guī)模分散化經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)長(zhǎng)期現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在不計(jì)補(bǔ)貼情況下，勞均種糧收益短期難以大幅提升是客觀事實(shí)。長(zhǎng)期來看，促進(jìn)糧農(nóng)增收、確保糧食安全的出路在于深挖科技潛力和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。一是創(chuàng)新育種技術(shù)，培育優(yōu)勢(shì)良種。支持和鼓勵(lì)科研院校、種業(yè)企業(yè)建立種業(yè)研究院、博士后工作站等，培育一批專業(yè)化、社會(huì)化的高水平職業(yè)技術(shù)員，大力開展技術(shù)理論培訓(xùn)與實(shí)踐學(xué)習(xí)。在第二、第三代育種技術(shù)基礎(chǔ)上，推動(dòng)技術(shù)突破和雜交水稻、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)小麥等糧食作物品種升級(jí)，培育超級(jí)糧食作物品種和適于輪作套種、易于機(jī)械化作業(yè)的優(yōu)勢(shì)良種，以種業(yè)科技創(chuàng)新提高糧食單產(chǎn)。二是探索升級(jí)土壤改良和耕地地力提升技術(shù)。針對(duì)我國(guó)4—10等中低產(chǎn)田、新（復(fù)）墾耕地、受污染耕地和退化耕地等，推廣應(yīng)用土壤物理、化學(xué)、生物肥力協(xié)同培育的耕地地力快速提升技術(shù)，創(chuàng)制土壤調(diào)理劑、作物專用肥、有益生物菌劑等產(chǎn)品，穩(wěn)定提升土壤有機(jī)質(zhì)、矯正土壤酸化、改善土壤健康狀況，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。三是全面提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化水平。研發(fā)推廣適應(yīng)丘陵地形、適應(yīng)設(shè)施大棚的微型化、輕便化、多功能農(nóng)機(jī)裝備，打破資源環(huán)境約束，充分發(fā)揮草山草坡、沿海灘涂在發(fā)展木本食物和開展種、養(yǎng)殖業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)等方面的作用，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)機(jī)科技創(chuàng)新提高土地資源利用率。四是集中力量深耕高新科技和產(chǎn)業(yè)鏈攀升，解決技術(shù)“卡脖子”問題。依托智能制造業(yè)等強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多城市就業(yè)機(jī)會(huì)并衍生支撐中高端服務(wù)業(yè)，通過加強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)，讓一部分農(nóng)戶有能力在城市穩(wěn)定創(chuàng)收，當(dāng)勞均耕地面積得以提升，留存的“職業(yè)糧農(nóng)”也將利用規(guī)模效應(yīng)實(shí)現(xiàn)肥藥雙減［23］和擴(kuò)產(chǎn)增收。

（四）在“大食物觀”下，推動(dòng)耕地“三位一體”保護(hù)

首先要從僅重視谷物等“糧食安全”向關(guān)注“食物安全”轉(zhuǎn)變。客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)資源稟賦條件和居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化情況，在“大食物觀”下提升我國(guó)食物綜合生產(chǎn)能力。基于食物消費(fèi)多源化、營(yíng)養(yǎng)化等新消費(fèi)特征，以底線思維重構(gòu)耕地管控內(nèi)涵，不僅從耕地，而是面向整個(gè)國(guó)土資源，從草原、森林、海洋等全方位、多途徑開發(fā)食物資源，引導(dǎo)新發(fā)展的林果業(yè)上坡上山，不與糧爭(zhēng)地，同時(shí)高效利用設(shè)施農(nóng)業(yè)等“新型耕地”拓展食物設(shè)施化生產(chǎn)的適用空間。從更好滿足國(guó)民真實(shí)食品消費(fèi)需求和飼料用糧需求出發(fā)，推動(dòng)“糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。其次要從僅落實(shí)耕地?cái)?shù)量保護(hù)向推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，雖已有多項(xiàng)政策出臺(tái)保護(hù)耕地質(zhì)量和生態(tài)安全，但實(shí)際操作中因部門質(zhì)量測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不一等因素，仍存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象。除設(shè)立專項(xiàng)資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、排除耕地障礙因子等耕地質(zhì)量提升策略外，在國(guó)際局勢(shì)較穩(wěn)定、食物安全有保障的時(shí)期，應(yīng)因地制宜開展輪作休耕。在全國(guó)層面系統(tǒng)合理規(guī)劃輪作休耕區(qū)域布局和規(guī)模，各地區(qū)可根據(jù)自身資源稟賦條件選擇不同耕地保育方式。此外，需在明晰耕地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新探索耕地質(zhì)量和生態(tài)長(zhǎng)效保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，如浙江省桐鄉(xiāng)市試點(diǎn)實(shí)行“耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)”制度，以正向激勵(lì)激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體養(yǎng)地護(hù)地積極性。在完善糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，探索耕地生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，建立耕地生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)，完善交易調(diào)劑辦法，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良田可持續(xù)發(fā)展。適時(shí)構(gòu)建科學(xué)合理的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐級(jí)明確耕地綜合保護(hù)目標(biāo)任務(wù)和考核辦法，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推動(dòng)形成耕地“三位一體”綜合保護(hù)新格局。