行政訴訟實質(zhì)性解決行政爭議理念的生成背景*

章志遠(yuǎn)

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

追溯我國行政審判制度的歷史發(fā)展進(jìn)程，“行政爭議實質(zhì)性解決”一語正式提出于2010年。在2010年4月和5月分別舉行的“全國法院行政審判基層基礎(chǔ)工作座談會”“全國法院行政審判工作座談會”上，行政爭議實質(zhì)性解決成為促進(jìn)行政審判科學(xué)發(fā)展的長效機(jī)制。［1］最高人民法院2020年6月印發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》，“實質(zhì)性解決行政爭議”首次正式寫入司法解釋之中。此后，最高人民法院相繼在《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭議多元化解工作的意見》《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》等司法文件和司法解釋中不斷重申這一行政審判新理念。中共中央2021年6月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，2021年8月與國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，“行政爭議實質(zhì)性化解”相繼載入這些權(quán)威文件之中。作為2014年修訂的行政訴訟法“解決行政爭議”目的條款的升級加強(qiáng)版，實質(zhì)性解決行政爭議具有豐富的理論內(nèi)涵和多樣的實現(xiàn)路徑，應(yīng)當(dāng)引起我國行政法學(xué)理的應(yīng)有重視。在實質(zhì)性解決行政爭議理念的法理闡釋中，生成背景是基礎(chǔ)性問題之一。本文立足司法能力、社會治理和政法政策的三重面向，揭示實質(zhì)性解決行政爭議理念的生成背景，希冀更好推動中國特色行政審判新理念的貫徹實施，促進(jìn)新時代人民法院行政審判工作取得高質(zhì)量發(fā)展。

一、提升人民法院司法能力的內(nèi)在要求

2014年修正的《行政訴訟法》實施以來，人民法院的行政審判工作在服務(wù)保障黨和國家中心工作、監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政以及保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益方面取得很大成績，行政審判實踐中普遍存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題得到一定程度的緩解。與此同時，行政訴訟制度在實施過程中遇到很多新情況、新問題，人民群眾日益增長的公正司法需求和國家治理現(xiàn)代化要求之間還存在一定的差距。特別是行政爭議進(jìn)入訴訟程序之后，“案結(jié)事不了”的程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出。“程序空轉(zhuǎn)”并非規(guī)范意義上的法律用語，其所描述的是一段時間內(nèi)行政審判實踐中“空調(diào)白判”“不解決實際問題”的尷尬現(xiàn)象。［2］219“程序空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致案件處理陷入“形式終結(jié)、實質(zhì)未了”的狀態(tài)。近年來行政審判實踐中，如下兩類程序空轉(zhuǎn)形態(tài)尤為明顯。

一是裁定駁回起訴率高，行政爭議遲遲無法進(jìn)入實體審理。為有效解決立案難問題，2014年修正的行政訴訟法實行登記立案制，從規(guī)范層面確立了行政案件立案的諸多便民措施。此舉雖然迅速拉升了全國法院一審行政案件數(shù)量，但基于對法定起訴條件較為普遍的苛刻理解，大量案件又以不屬于行政訴訟受案范圍、起訴人不具備原告資格、起訴超過法定期限、起訴人訴訟請求不明確、案件被告不確定、案件爭議由行政機(jī)關(guān)解決更為合適等為由被法院裁定駁回。當(dāng)事人不服提起上訴后，二審法院通常又以同樣理由駁回上訴、維持原審裁定。有的案件還經(jīng)歷了再審申請審查程序，最終依舊被駁回。這一整套行政訴訟程序流轉(zhuǎn)下來之后，行政爭議的實體審理之門始終無法開啟。有的當(dāng)事人為了宣泄情緒，針對無法進(jìn)入實體審理的原始行政爭議反復(fù)提起新的一連串政府信息公開訴訟、不履行法定職責(zé)訴訟，衍生行政案件的頻繁發(fā)生又加劇了行政審判程序的空轉(zhuǎn)。以最高人民法院2021年7月發(fā)布的首批15個行政應(yīng)訴典型案例中“沈某某訴浙江省寧波市奉化區(qū)綜合行政執(zhí)法局政府信息公開案”為例，沈某某因房屋征收補(bǔ)償問題一直未獲解決，對行政機(jī)關(guān)具有較為強(qiáng)烈的不滿情緒，先后針對多家行政機(jī)關(guān)提起十起政府信息公開訴訟，“訴訟目的是要求公開政府信息獲取相應(yīng)證據(jù)，以解決其房屋征收補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)訴求”［3］。近年來，全國一審行政案件裁定駁回起訴率一度接近四分之一，這是行政訴訟陷入程序空轉(zhuǎn)境地的集中體現(xiàn)。

二是宣示性判決率高，原告真實訴求無法得到及時回應(yīng)。行政訴訟判決被譽(yù)為行政訴訟法修改“最為豐富、最具特色”［4］的內(nèi)容之一。從行政審判實踐看，駁回訴訟請求判決、確認(rèn)違法判決在判決結(jié)案中的比例最高，撤銷并責(zé)令重作判決次之，具有明確內(nèi)容指引性的履行判決和給付判決再次之，變更判決的適用則最為稀罕。就其內(nèi)在屬性而言，駁回訴訟請求判決、確認(rèn)違法判決和撤銷并重作判決僅具有宣示性功能，內(nèi)容明確具體的履行判決、給付判決和變更判決才真正具有回應(yīng)和引領(lǐng)意義。宣示性判決本身盡管也符合依法審判的形式要求，但過多適用往往只能起到“口惠而實不至”“畫餅充饑”的作用，無法對原告起訴行為背后真正的利益訴求給予充分回應(yīng)。以最高人民法院2017年6月首次發(fā)布的本院第一批行政審判十大典型案例中“林建國訴濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案”為例，一、二審法院立足被訴取消實物配租資格行為的合法性審查，分別作出確認(rèn)違法、駁回原告訴訟請求判決。此舉表面上并無不妥之處，卻未能真正解決原告尋求合適公租房居住的實質(zhì)利益訴求。最高人民法院在再審過程中并未拘泥被訴行政行為合法性審查，而是著眼于再審申請人合法權(quán)益的有效保障，充分運用法定調(diào)解機(jī)制，從整體上一攬子解決了案件所涉行政爭議，真正實現(xiàn)“案結(jié)事了”。［5］與關(guān)閉行政爭議實體審理之門的裁定駁回起訴相比，宣示性判決的大量適用回避了原告真實訴求的解決，是行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的又一典型形態(tài)。

從本質(zhì)上來說，行政審判實踐中出現(xiàn)的程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象是過度推崇法律形式主義的產(chǎn)物，即滿足于追求形式上符合法律文本規(guī)定的普遍心態(tài)。這種消極思想觀念的蔓延，使承載諸多法治使命的行政審判制度陷入敷衍性司法的境地，司法過于謙抑反襯出行政審判自身能力的不足。“法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當(dāng)事人正義，卻不一定能解開當(dāng)事人的‘心結(jié)’，‘心結(jié)’沒有解開，案件也就沒有真正了結(jié)。”［6］23回顧20世紀(jì)90年代中后期開啟的人民法院改革，總體上呈現(xiàn)一種基于法院內(nèi)部視角的“讓司法更像司法”的法律形式主義改革進(jìn)路。經(jīng)過連續(xù)幾輪的五年改革，人民法院的法治傳統(tǒng)得以夯實，司法地位有所增強(qiáng)，司法公信力逐步提升。同時，理想主義取向的改革也造成了法院與社會現(xiàn)實之間的張力，社會轉(zhuǎn)型時期各類矛盾糾紛的增加使得司法的回應(yīng)性日益消減，行政審判制度運行尤為明顯，作為三大訴訟制度重要組成內(nèi)容的行政訴訟，卻在《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中意外缺席。立足社會外部視角，尊重糾紛解決消費者體驗、著眼司法能力提升的“讓司法更能司法”的改革進(jìn)路更加值得關(guān)注。“把提升司法能力作為司法改革的任務(wù)與目標(biāo)，具有更強(qiáng)的引領(lǐng)性、更顯著的務(wù)實性以及更明確的識別性。”［7］

行政審判的權(quán)威性和公信力來源于人民群眾的切身體驗和外部社會的普遍認(rèn)同。“司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判，歸根到底要看司法公信力是不是提高了。司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。公正是司法的靈魂和生命。”［6］147司法能力是黨的執(zhí)政能力和國家治理能力的有機(jī)組成內(nèi)容，大體上包括司法受理各類案件能力、司法快速處理糾紛能力、司法公正解決糾紛能力、司法實質(zhì)性化解糾紛能力、司法便利解決糾紛能力、司法推動多元糾紛解決機(jī)制能力、司法正確引導(dǎo)社會行為能力、司法促進(jìn)社會文明進(jìn)步能力。其中，實質(zhì)性化解行政爭議能力是人民法院行政審判能力的核心要素。“無論從國家治理還是從糾紛解決的實際要求看，僅僅對是非作出判別、據(jù)以作出裁判還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從是非判別到糾紛化解，體現(xiàn)著司法的不同功效，也體現(xiàn)著不同的司法能力。”［7］為盡早走出“程序空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實困境，行政審判應(yīng)確立提升實質(zhì)性解決行政爭議能力取向的改革進(jìn)路，實現(xiàn)行政審判權(quán)行使空間從起訴人表面訴訟請求到被訴行政行為合法性全面審查、行使方式從依法作出裁判到靈活適用協(xié)調(diào)化解、行使重心從行政爭議表面處理到一攬子解決相關(guān)爭議、行使結(jié)果從程序性終結(jié)到真實訴求有效保護(hù)的四重轉(zhuǎn)變。［1］

可見，由解決行政爭議法定目的向?qū)嵸|(zhì)性解決行政爭議現(xiàn)實目標(biāo)的延伸，是新時代提升人民法院司法能力的內(nèi)在要求，也是司法回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)實需求的自我調(diào)適。

二、推動行政爭議訴源治理的客觀需要

2014年修正的《行政訴訟法》總體上并未改變1989年《行政訴訟法》固有的聚焦個案處理的訴訟結(jié)構(gòu)。作為一種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權(quán)力的配置、沖突及協(xié)調(diào)。為了謀求行政訴訟制度的更好實施，必須將其置于“宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景”和“微觀的具體權(quán)力運作”［8］202中進(jìn)行審視。黨的十八大以來，堅持中國共產(chǎn)黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)成為人民法院改革的根本政治方向。在整合政治功能和行政功能的“黨政體制”［9］6下，中國共產(chǎn)黨有關(guān)創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)訴源治理的路線方針政策必須在人民法院各項工作中不折不扣得到落實。從行政爭議的個案處理到訴源治理，司法觀念變遷為行政訴訟實質(zhì)性解決行政爭議理念的生成奠定了思想基礎(chǔ)。

在中國共產(chǎn)黨堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和高位推動下，1989年《行政訴訟法》迅速頒行，一種聚焦個案處理的封閉對抗型行政審判模式得以形成。這一模式摹繪的理想圖景是：當(dāng)事人通過起訴將行政爭議提交到法院面前，法院通過受理起訴主導(dǎo)行政審判程序進(jìn)行；在法的空間的塑造過程中，法院針對行政行為合法性展開獨立審查，最終作出權(quán)威裁判實現(xiàn)個案正義。其中，“明辨是非曲直”“凸顯權(quán)力對抗”“司法主導(dǎo)運作”是這一行政審判模式的顯著特征。［10］作為一種具有濃郁理想主義色彩的行政審判模式，封閉對抗型結(jié)構(gòu)并未因2014年《行政訴訟法》的修正而發(fā)生明顯變化。在規(guī)范層面，聚焦個案處理的司法觀依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。

行政審判中的個案處理司法觀主要表現(xiàn)在三個方面：一是強(qiáng)調(diào)司法的被動化訟止?fàn)幑δ埽餮运痉ǖ闹鲃由僭A無訟功能。基于傳統(tǒng)“不告不理”的司法消極角色定位，個案處理司法觀認(rèn)為行政審判權(quán)的發(fā)動止步于當(dāng)事人的起訴行為，其運行重心應(yīng)當(dāng)始終圍繞個案糾紛化解展開。二是強(qiáng)調(diào)司法對行政的監(jiān)督和對抗，慎言甚至反對司法與行政之間的互動和合作。基于行政權(quán)力外部監(jiān)督者的傳統(tǒng)角色定位，個案處理司法觀認(rèn)為人民法院是行政審判程序運行的中心，自始至終不應(yīng)與作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行任何形式的協(xié)作。三是強(qiáng)調(diào)司法的程序終結(jié)作用，慎言司法審判職能的延伸與拓展。基于司法不能取代行政的謙抑立場考量，個案處理司法觀認(rèn)為人民法院應(yīng)當(dāng)恪守本分聚焦個案，防止出現(xiàn)行政審判權(quán)的越位。從方法論上看，個案處理司法觀割裂了法治與政治之間的聯(lián)系，難以適應(yīng)黨政體制新時代的要求。“一個政治功能缺失或弱化的法院，實際上既無政治地位，更無力擔(dān)當(dāng)實現(xiàn)法治的重任，還勢必影響其一般司法功能的發(fā)揮。”［11］

習(xí)近平總書記高度重視從源頭上預(yù)防、化解社會矛盾糾紛，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建社會矛盾糾紛多元化解體系，把非訴訟機(jī)制挺在前面。“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”。［12］從2019年2月印發(fā)的《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》首次明確提出“完善訴源治理機(jī)制”，到2022年1月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭議多元化解工作的意見》提出“從源頭上預(yù)防、化解行政爭議，促進(jìn)行政爭議訴源治理”的具體措施，最高人民法院四年來通過制定司法文件、發(fā)布典型案例等多種方式，積極倡導(dǎo)訴源治理司法觀，形塑了人民法院在行政爭議多元化解體系中源頭預(yù)防參與者、前端化解引導(dǎo)者和訴非銜接規(guī)范者的三重角色定位，有力矯正了個案處理司法觀的不適，為人民法院行政審判制度發(fā)展開拓了廣闊空間。

訴源治理司法觀嵌入人民法院行政審判過程之中，實現(xiàn)了人民法院作為法律機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)的角色耦合，促進(jìn)了行政審判制度法治功能和政治功能的有機(jī)統(tǒng)一。行政審判中訴源治理司法觀的核心要義體現(xiàn)在三個方面：一是行政審判活動不僅要聚焦本案處理，而且要通過裁判確立明確的規(guī)則指引，為“抑制后續(xù)沖突發(fā)生提供一種常規(guī)性手段”。［13］17二是行政審判職能的發(fā)揮并非始于對當(dāng)事人起訴的審查，基于“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的要求，法院的釋明、指導(dǎo)和服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)延伸到立案之前。三是行政審判程序的延展要緊緊依靠體制內(nèi)多方力量的支持，通過合力一攬子化解本案行政爭議及相關(guān)爭議，在實現(xiàn)控制訴訟增量目標(biāo)的同時消除潛在行政爭議的產(chǎn)生土壤。

習(xí)近平總書記指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”［14］34行政審判領(lǐng)域訴源治理司法觀的興起，詮釋了司法不能脫離政治而孤立存在的簡單道理，展示了司法既聚焦又超越個案裁判的有機(jī)統(tǒng)一。“如果說‘解糾紛于萌芽’只是訴源治理的初級目標(biāo)，那么‘止糾紛于未發(fā)’就是訴源治理的終極目標(biāo)。”［15］以最高人民法院2021年7月發(fā)布的首批15個行政應(yīng)訴典型案例中“旬陽縣潤農(nóng)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴陜西省旬陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政行為違法及行政賠償系列案”為例，對于這一專業(yè)性強(qiáng)、賠償數(shù)額巨大、時間跨度長的復(fù)雜行政案件，受案法院在案件審理之初就與被告積極溝通，并通知其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅四次參加庭審全面介紹涉案宗地建設(shè)情況，對案件涉及的城市規(guī)劃、建設(shè)項目規(guī)劃專業(yè)知識當(dāng)庭予以充分闡述，而且還全程參與積極配合法院聯(lián)動化解，與原告法人代表面對面溝通協(xié)調(diào)。本案最終以調(diào)解方式結(jié)案，涉案宗地的四起關(guān)聯(lián)案件全部得到實質(zhì)性化解。［16］這一案例是人民法院充分利用法定行政應(yīng)訴制度、通過府院互動經(jīng)由調(diào)解方式一攬子實質(zhì)性化解案件所涉爭議的典范。可見，實質(zhì)性解決行政爭議理念的興起，是推動行政爭議訴源治理的客觀需要，也是人民法院積極拓展行政審判職能、主動參與黨委政府創(chuàng)新社會治理任務(wù)的自我超越。

三、運用法治思維維護(hù)穩(wěn)定的現(xiàn)實需求

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“新中國成立七十年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。”這“兩個奇跡”的取得，不僅是中國共產(chǎn)黨治國理政經(jīng)驗日臻成熟的標(biāo)志，而且是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。身處百年未有之大變局，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，必須正確處理好發(fā)展與穩(wěn)定之間的辯證關(guān)系。“推動創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，前提都是國家安全、社會穩(wěn)定。沒有安全和穩(wěn)定，一切都無從談起。”［17］39作為“關(guān)鍵少數(shù)”的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要“提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境”。［6］15

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟程序的行政爭議總體數(shù)量雖然與民事爭議無法比擬，但處理難度和社會反響更大。特別是地方黨委和政府基于改善民生而展開的征地拆遷、城市更新、環(huán)境整治、清理違法建設(shè)等專項行動，在提升人民群眾生活品質(zhì)的同時，也會對一些特定群體的利益造成影響。如果相關(guān)補(bǔ)償政策落實不力甚至依靠強(qiáng)力推進(jìn)，就會引發(fā)大量行政爭議甚至是群體性行政爭議，行政審判實踐中出現(xiàn)的“一人多案”“一事多案”“多人多案”現(xiàn)象即可佐證。以上海法院2018年行政爭議實質(zhì)解決十大案例中“曹某訴上海市浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)人民政府、上海市浦東新區(qū)人民政府限期拆除決定及行政復(fù)議案”為例，該案中責(zé)令限期拆除違法搭建就涉及上海全市近年開展的“五違四必”整治工作。如果案涉行政爭議處理不好，要么會造成其他業(yè)主競相效仿，要么會加劇底層業(yè)主出入安全隱患。只有全面了解行政爭議的痛點和堵點，采取多種有效溝通協(xié)調(diào)措施才能尋求案件妥善化解，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾利益之間實現(xiàn)“雙贏”。

從近年來一些社會熱點事件的發(fā)生來看，潛在行政爭議未能獲得及時妥善化解也是誘因之一。無論是棚戶區(qū)改造、公租房申請還是農(nóng)村建房用地糾紛化解，都關(guān)系到行政機(jī)關(guān)依法行政的能力水平和行政執(zhí)法的力度溫度。“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”［11］只有在全社會形成尊法學(xué)法守法用法的法治氛圍，才能構(gòu)筑嚴(yán)密的行政爭議訴源治理之網(wǎng)，引導(dǎo)社會矛盾糾紛在法治軌道上得到公正及時化解。

作為政法機(jī)關(guān)的重要組成部分，新時代的人民法院擔(dān)負(fù)著“維護(hù)國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)”［6］193的艱巨任務(wù)。如何妥善處理好監(jiān)督行政和服務(wù)大局、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨立行使審判權(quán)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，不僅考驗著人民法院的行政審判智慧，還是運用法治思維維護(hù)社會穩(wěn)定的生存之道。“我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院。”［6］622021年9月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》，明確規(guī)定“基層人民法院重在準(zhǔn)確查明事實、實質(zhì)化解糾紛”“中級人民法院重在二審有效終審、精準(zhǔn)定分止?fàn)帯薄Ｔ谛姓讣茌犗鲁粮母锊粩嗤七M(jìn)的當(dāng)下，基層人民法院和中級人民法院面臨更大的行政案件審理壓力。實質(zhì)性解決行政爭議理念的提出，契合了人民法院堅守行政審判底線思維、兼顧司法服務(wù)和保障大局的時代要求，成為運用法治思維維護(hù)穩(wěn)定的重要窗口。

綜觀近年來一些典型行政案件的審理，充分印證了“審一案、推全案、管類案、減量案”的實質(zhì)性解決行政爭議理念，不僅有力維護(hù)了特殊群體的合法權(quán)益，而且從根本上促進(jìn)了社會大局穩(wěn)定。在“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運管理服務(wù)中心行政處罰案”中，法院生效判決以作為新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)形式的網(wǎng)約車社會危害性小、行政處罰未遵循比例原則為由，直接撤銷被告行政處罰決定，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的司法保障，成為堅持包容審慎監(jiān)管、優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)典判決。（1）在“劉彩麗訴廣東省英德市人民政府行政復(fù)議案”中，法院生效裁判以作為勞動者的“包工頭”處于違法轉(zhuǎn)包、分包利益鏈條的最末端，參與并承擔(dān)施工現(xiàn)場的具體施工和管理工作，同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形為由，判決將“包工頭”等特殊主體明確納入工傷保險范圍，實現(xiàn)了對全體勞動者的傾斜性保護(hù)，彰顯了社會主義工傷保險制度的優(yōu)越性。（2）在這兩起關(guān)涉特殊勞動群體正當(dāng)權(quán)益和新興業(yè)態(tài)發(fā)展利益保護(hù)的典型行政案件中，人民法院的裁判以法教義學(xué)方法激活了行政法原則的適用，實現(xiàn)了依法審判保護(hù)權(quán)益和維護(hù)社會大局穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一。這種通過裁判釋法說理實質(zhì)性解決行政爭議的做法，是運用法治思維化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的典范，生動詮釋了“堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果”［6］260的司法哲理。

四、結(jié) 語

實質(zhì)性解決行政爭議理念在行政審判實踐中的興起，是一種“法院響應(yīng)政治號召、回應(yīng)社會需求的司法應(yīng)對策略”［18］。盡管行政法學(xué)界圍繞實質(zhì)性解決行政爭議的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、路徑及界限展開了初步研究，但對于這一行政審判新理念如何形成、為何形成，則缺乏系統(tǒng)研究。本文從人民法院司法能力提升、執(zhí)政黨社會治理和政法政策變遷的角度，對行政訴訟實質(zhì)性解決行政爭議理念的形成背景進(jìn)行了全面梳理，目的就在于增進(jìn)行政法理論界和實務(wù)界對其政治認(rèn)同和法律認(rèn)同，將中國特色行政審判制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為社會治理效能。

注釋：

（1）參見《最高人民法院公報》2018年第2期。

（2）參見最高人民法院行政判決書（2021）“最高法行再1號”。