重慶市失業保險基金運行狀況及優化研究

郭 沁

(西南民族大學公共管理學院，成都 四川 610041)

黨的十九大明確提出，要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，進一步完善失業保險制度。 失業保險作為兜牢民生底線、維護就業局勢穩定的社會保險制度，具有保障失業者基本生活、促進再就業、預防失業的重要功能。 而其中，失業保險基金作為失業保險制度正常運行的物質基礎，其可持續運行對我國民生有著深刻的社會意義。 近年來，我國失業保險基金高額結余現象一直備受學者們的關注，各省區市失業保險基金運行狀況不一。 左雨婷運用DEA 法對全國各省區市失業保險基金運行效率進行分析，發現重慶市綜合運行效率僅為0.274，低于全國0.455 的平均水平，失業保險基金利用效率較差。

重慶市是我國直轄市和省級行政區，也是長江中上游地區的中心城市。 從每年官方數據來看，重慶市近年來存在失業保險基金運行狀況不合理的問題。 當前重慶市在受疫情影響失業率上升、就業形勢較為嚴峻的情況下，如何更加有效地利用失業保險基金，更大程度地發揮其保基本促再就業的功能，是值得探討的問題。

一、 重慶市失業保險參保及受益情況

(一)失業保險參保人數

失業人員的參保情況能夠反映出失業保險基金實際運行過程中失業保險的覆蓋范圍，而參保率的大小與增減情況能夠一定程度上反映出失業保險基金的收支變化。 從表 1 可以看出，2010~2020 年，重慶市失業保險參保人數及城鎮就業人數持續增加，在11 年間城鎮就業人數從733.70 萬人增長到了1100.12 萬人，失業保險參保人數從237.37 萬人增長到了548.48 萬人。 從失業保險參保率來看，近11年來重慶市失業保險參保率呈現升高到2014 年后小幅下降，又從2017 年開始緩慢上升的情況，參保率維持在40% ~50%左右，近5 年來參保率基本與薛惠元和曹思遠研究的全國失業保險參保率持平。

表1 2010~2020 年重慶市失業保險參保情況

總的來說，重慶市城鎮就業人數與失業保險參保人數相差較大，覆蓋范圍不廣，近11 年來參保率最高不及50%，失業保險參保率呈緩慢增長趨勢。

(二)失業保險受益情況

如表2 所示，2010~2018 年重慶市城鎮失業保險登記人數和領取失業保險人數變化較小，人數變化有增有減，受益率在46.56% ~67.74%之間浮動。但到2019 年后城鎮失業保險登記人數和領取失業保險人數有一個較大幅度的提高。 相比2018 年，2019 年城鎮登記失業人數增加了4.37 萬人，領取失業保險人數增加了3.27 萬人，受益率也突破了60%，是近10 年來失業保險受益情況增加最快的年份。 主要是因為2019 年初重慶市人力資源和社會保障局、重慶市財政局、國家稅務總局重慶市稅務局發布了?關于統一城鄉失業保險政策的通知?(渝人社發〔2018〕255 號)，要求從 2019 年 1 月起，用人單位招用的合同制農民工，需要統一按照城鎮職工的繳費比例為其繳納失業保險費，解除勞動關系后的合同制農民工，失業后與城鎮職工按相同程序和條件申領并享受失業保險待遇。 這一定程度上加大了失業保險覆蓋范圍，提高了其受益率。 2020 年城鎮登記失業人口再一次創新高，除了2019 年將合同制農民工納入失業保險范圍的原因外，可能還有2020年新冠肺炎疫情全面暴發，失業人口急劇增多的原因。

表2 2010~2020 年重慶市失業保險受益情況

二、 重慶市失業保險基金收支及結余狀況

失業保險的收支情況能夠直接反映出失業保險基金的籌集和使用狀況。 從表3 可以看出，整體而言，重慶市2010~2020 年失業保險基金的收入、支出、結余呈增長趨勢。 從收入角度來看，2010~2014年收入持續增加，2014 年之后增長速度逐漸減緩，呈下降的趨勢。 后期失業保險基金收入變化呈下降趨勢一定程度上與重慶市不斷下調繳費比例、發布繳費方面的優惠政策有關，至2019 年繳費比例降低到了1%。 從支出角度來看，2010~2014 年基金支出僅在 4 億元左右，2014 年基金結余系數高達19.88，2015 年開始基金支出快速增加，后五年在此基礎上支出變化不大。 2015 年失業保險基金支出水平提高與重慶市失業保險金待遇的不斷提高和領取失業保險金人數上升有關。

表3 2010~2020 年重慶市失業保險基金收支及結余情況

從失業保險基金結余來看，重慶市失業保險基金結余總體上呈歷年上升的趨勢，且基金結余遠遠高于基金支出水平。 失業保險收支差額中，除2019年和2020 年，其他年份的基金收入高于基金的支出。 隨著我國失業保險制度的不斷完善，基金收支之間的差值一定程度上有所縮小。 但從近年的基金結余趨勢來看，隨著基金支出增多，失業保險基金可能出現入不敷出的問題。

值得一提的是，2019 年重慶市失業保險基金支出急劇增加，支出高于收入，同比增長381.9%，基金結余系數從 2018 年的7.91 下降到了 2019 年的1.08。 2019 年重慶市失業保險基金支出急劇增加的主要原因可能在于以下兩點:一是2019 年重慶市推出政策，合同制農民工可參與失業保險繳納與領取，領取失業保險費的人數有所上升，導致基金支出的增加；二是2019 年7 月重慶市人民政府根據國家部署，發布了?重慶市職業技能提升行動實施方案(2019~2021 年)?，決定從失業保險基金結余中拿出約23 億元，統籌就業補助資金，預計3 年內開展政府補貼性技能培訓150 萬人次，籌集30 億元用于技能提升行動。 該方案的通過加大了失業職業技能培訓和培訓補貼的力度，一定程度上能夠促進全市的就業穩定和經濟轉型。 2020 年失業保險基金支出再一次遠高于收入，主要與2020 年新冠肺炎疫情暴發、失業人口急劇增多以及2019 年發布的?重慶市職業技能提升行動實施方案?有關。

三、 重慶市失業保險基金運行中存在的問題

(一)失業保險覆蓋及受益水平較低

理論上來說，失業保險需覆蓋所有的勞動者，但我國失業保險制度建立較晚，發展水平不高，實際上現行失業保險制度主要是針對正規就業人員而設計的，重慶市也基本是這一情況。 從失業保險的參保率來看，重慶市近11 年來的參保率雖然在緩慢上升，但總體仍處于較低水平，不及50%。 失業保險受益率和增長幅度也不大。 雖然2019 年重慶市頒布政策將合同制、農民工納入失業保險保障范疇，但從?重慶統計年鑒?公布的數據來看，2019 年重慶農村就業人數為635.96 萬人，占總就業人數的38%，失業保險參保增長人數遠遠不及農民工的實際就業人數。 我國的失業保險制度并沒有將靈活就業人員、農民工等人群納入失業保險保障范疇，加上這類人群雇傭關系不穩定，參保意識和積極性不強，使得失業保險覆蓋范圍小，一定程度上造成了基金的收支不平衡。

(二)失業保險基金使用效率低，基金結余不平衡

隨著經濟的增長和失業保險制度的逐漸完善，重慶市失業保險基金收入整體呈增長趨勢，而基金的支出一直處于較低水平，前期累積了大量結余基金，近11 年基金累計系數最高達到了19.88，難以堅持失業保險收支平衡的原則。 從數據來看，雖然2019 年重慶市失業保險基金的支出高于當年基金收入，這與當年政府花大量失業保險結余資金用在未來3 年失業職業技能培訓和培訓補貼上有關，這是政府開展促進就業的一項重要措施。 加上疫情影響，基金支出不斷增長。 但從長遠來看，若這部分基金不合理分配使用，仍難以維持失業保險基金的收支平衡。

(三)失業保險金給付水平較低，保障程度待提高

基于物質和生活水平的日漸提高，各省區市上調了最低工資標準，為了更好地維持失業人員基本生活，近11 年間，重慶市5 次上調失業保險金的給付標準(見表4)。 從近年失業保險金給付標準增長幅度來看，其增長幅度不及平均工資增長速度，失業保險替代率也維持在20%左右，失業保險保障水平十分有限。 在國際上，失業保險金替代率一般保持在50%以上，如瑞典的失業保險金替代率采取遞減方式，由80%到70%，再到最后的60%，而美國失業保險金替代率一般為50% ~70%，保障水平都相對較高。 在基金結余充盈的情況下，低水平的失業保險給付標準一定程度上難以維持失業者及其家人的基本開支，也會影響再就業作用的發揮，不利于穩定民生。

表4 重慶市失業保險金給付水平

四、 重慶市失業保險基金運行優化建議

(一)以結構性改革擴大失業保險覆蓋范圍

目前重慶市失業保險覆蓋面有限，參保率處于較低水平。 我國失業保險體系尚不完善，有的就業人群尚未被納入失業保險體系當中，這類未納入失業保險覆蓋范圍的群體主要包括了農民工、城鎮靈活就業人員和剛畢業未及時就業的大學生群體，因此要將這三類群體納入失業保險覆蓋范圍中，做到應保盡保。

具體而言，針對農民工群體，雖然2019 年重慶市出臺政策將簽訂勞動合同的農民工納入失業保險覆蓋范疇，但從實際情況來看，農民工大部分并未簽訂勞動合同，即使簽訂合同，由于工作的靈活性，外出農民工全年工作時間也難以達到需1 年的繳費要求。 因此，建議縮短農民工領取失業保險金最低繳費期限，適應農民工群體就業的短期性。 同時加強參保宣傳，優化申領失業保險金程序，提高農民工參保積極性。

針對城鎮靈活就業群體，建議為其建立失業保險個人賬戶，根據靈活就業人員收入水平，選擇適當的比例個人向賬戶繳費，同時政府通過失業保險基金來向靈活就業群體的個人賬戶提供一定的補貼，形成按一定比例個人和失業保險基金共同繳費補助的儲蓄金。 這類群體失去收入來源時，可提取賬戶中的儲蓄金度過就業困境，充分發揮失業保險金的激勵作用。

針對未就業的應屆大學生畢業，建議可為其設置一定的就業補貼。 但為了促進其積極就業，補貼周期不宜過長，最多不超過6 個月，為這類群體進入就業市場提供一定的就業補助和緩沖時間，減輕大學生就業負擔和就業壓力。

(二)改善失業保險基金支出項目，創新基金使用方式

失業保險基金的大量結余和使用效率低是重慶市失業保險基金運行過程中出現的重要問題，也是我國各省區市失業保險基金面臨的普遍問題。 2019年重慶市加大了失業職業技能培訓和培訓補貼的力度，一定程度上改善了其失業保險基金高度結余的問題。 但若只加大職業技能培訓相關的基金投入，會導致失業保險支出結構不合理、浪費資源等問題。因此，也需要加大其他方面的失業保險基金支出，創新基金使用方式以惠及更多人群。

例如，在加強職業技能培訓的同時，增加對失業人員自主創業者的補貼，如一次性發放數月失業保險金、稅費減免、小額貸款補貼等，以創業來帶動就業。 企業方面，重視對企業穩崗的支持力度，對主動積極吸納失業人員，為他們提供就業崗位的企業給予稅收優惠、獎勵補貼等。 對家庭經濟情況較好的失業者，其失業保險金發放不能僅以其繳費和參保年限為標準，還應當考慮其他收入情況，如失業前收入、經營性收入、資產性收入等，使失業保險金使用更有價值，提高使用效率。

(三)調整失業保險金給付標準和年限

目前國家規定失業保險金的最長領取期限是兩年，失業保險基金的給付期限缺乏靈活性，未建立動態調整機制，較長的失業保險金領取期限可能會導致失業者為領失業金而消極再就業的現象。 因此，一方面，建議將失業保險金最長領取期限靈活設置，如除考慮參保者的繳費時間以外，將其工作時的工作能力以及再就業能力作為確定失業保險最長領取期限的依據，并輔之以隨失業時間增加待遇遞減的方法。 同時每年根據當地經濟狀況和失業率靈活調整失業保險給付期限。 另一方面，針對失業保險給付水平低的問題，除了提高失業保險金給付金額外，可參照以德國、美國為代表的與失業前工資水平直接掛鉤的失業金給付方式，根據失業者失業前一年的平均工資按一定比例計算失業保險金，以促進失業保險基金收支平衡，維持失業者基本生活水平，減少道德風險的發生。