“共同決定+條例”：跨省際河流生態環境協同治理范式研究

沙家輝

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

2021年7月1日，由云南、貴州、四川三省人大常委會共同通過的《關于加強赤水河流域共同保護的決定》(簡稱“共同決定”)以及各自制定或修改的三部“XX省赤水河流域保護條例”(簡稱“條例”)迎來了正式實施[1]。“共同決定+條例”的協同立法模式開啟了云貴川三省赤水河流域生態協同治理的新篇章。西南三省之所以特別重視赤水河流域的生態保護，是因為該條河流不僅承擔著極為重要的生態功能，而且關系著地域支柱經濟的可持續發展。赤水河是西南地區的重要河流，流域內存有大量的生物多樣性資源[2]；同時，它是長江上游的一級支流，其生態質量直接關系到長江流域一體化生態治理的成功與否。更為最重要的是，該流域內存有我國兩大醬香型白酒生產集群，白酒產業的蓬勃向上已經成為助力流域經濟發展并實現鄉村振興的強大動力。與此同時，2022年2月，《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》(簡稱“國發2號文件”)的出臺為貴州的新發展指明了道路。該文件指出貴州要堅守發展和生態兩條底線：一方面，要鞏固長江生態屏障，促進赤水河流域生態修復；另一方面，要發揮赤水河流域醬香型白酒產業優勢，建設國家級白酒產業基地。國發2號文件的指示精神與云貴川赤水河協同治理的目標相互嵌合，使得新時期貴州的發展更加倚重于赤水河流域優良的生態環境。

為此，進一步研究并發揮云貴川三省赤水河流域協同治理機制的功能實屬必要。作為新型的跨省際生態環境治理模式，其實際運行中會存在制度優勢與缺陷并存的情況。因此，先要對制度的實踐源起、制度特性、基本模式進行系統性的概括。在分析制度特色的基礎上探究可能存在的不足，最終為優化該新實踐提供切實可行的建議，以促進云貴川赤水河流域協同治理的可持續運作。

一、赤水河跨省際協同治理的實踐緣起

(一)區域經濟與生態環保的交織

云貴川赤水河流域協同共治的成功實踐對構建長江上游綠色屏障和保護西南地區生物資源具有重大意義[3]。然而，三省協同共治的根本動力是為了促進地方特色產業的發展。赤水河流域的水質狀況與流域生態質量對中下游的醬香型白酒產業具有決定性影響，進而對川黔二省三市的經濟增長與鄉村振興產生決定作用。白酒釀造是赤水河流域典型的單一且特色產業，尤其在瀘州、遵義兩市形成了全國鮮有的醬香型白酒產業集群。就遵義市而言，“十三五”以來白酒釀造已逐漸成為遵義的絕對性支柱產業。截止2020年，遵義市規模以上酒類總產值已經突破 1 100 億。同年，單酒類釀造一項已占據遵義全市規模以上工業總產值的近50%，所帶來的利稅數額已達到規模以上工業總利稅的94%。另外，2020年遵義市第三產業以43.41%比重與第二產業的43.43%基本持平。但是，這并不意味著遵義市服務型經濟發展模式拐點的到來，因為第三產業的攀增絕大部分源自于白酒釀造產業高速發展所附帶的分銷規模增長。瀘州、畢節兩市與遵義的情況類似，都在赤水河流域醬香型白酒產業集群中占有一席之地。自2018年以來，瀘州的敘永、古藺二縣與畢節的金沙縣白酒產能一直高速增長。其中，2021年古藺因二郎鎮酒企集聚的緣故產能高達 103 000 千升(1)本段各類經濟數據來源：上述各市及其所轄區縣的歷年國民經濟和社會發展統計公報、年鑒。。

酒類產業的迅猛發展成為地方經濟增長和稅收提升的巨大動力源。從整個赤水河流域看，白酒興則赤水興，白酒衰則赤水衰。雖然受政策與市場波動的影響，單一化的白酒經濟并不利于赤水河流域的長期發展。但是，在保證地方財政收入與持續脫貧致富的宏觀政策引領下，必然致使四川、貴州兩省在赤水河沿岸大力發展特色化的醬香型白酒產業。在產業因素之外，經過多年研究發現赤水河流域的水質狀況與環境樣態對酒類風味因子的性狀具有決定性影響。例如，20世紀60年代，經過中科院土壤研究院專家的研究，發現茅臺鎮地區全國鮮有的紫色鈣土對茅臺酒獨特風味的形成會產生重要影響[4]。20世紀70年代茅臺酒偏移原址建設分廠造成酒質狀況的改變亦佐證了“茅臺不可出赤水”的說法[5]。在后期研究中，不斷有學者發現赤水河流域的紫色砂頁巖地理結構、流域氣候特點、區域性微生物菌落特征對于醬香型白酒風味因子的產生都極為重要[6]。因此，受制于區域地球物理化學因素的羈絆，使得赤水河的生態環境質量直接決定了地方支柱性產業的興衰。由此受益于赤水河生態功能與經濟價值的交織使得黔川二省在最大程度上激發了流域協同共治的動力，但對于云南來說則不然。

赤水河發源于云南昭通地區，上游流經其轄區內鎮雄、威信二縣。在歷史上，兩縣一直是滇東地區有名的深度貧困縣，于2021年才完成全縣意義上的整體脫貧摘帽。對于兩地來說，在眾多社會民生問題中持續推進經濟發展是具有壓倒性的核心命題。目前，兩縣依靠煤炭資源的豐富儲備衍生出“煤—電—水泥”一體化的產業模式，即煤炭開采與清洗、火力發電、水泥制造。以鎮雄縣為例，由于2016年煤炭行業遇冷導致該年工業對全縣經濟增長的貢獻率僅為1.96%。時至2020年該數值已經增至45.38%，使得煤炭及其衍生工業成為全縣的支柱產業。但在“煤—電—水泥”產業紅火的背后卻是源于企業體量普遍過小所造成的技術投資不到位進而致使污染排放不過關。然而，為持續推進鄉村振興，地方政府又必須倚重煤炭產業所帶來工作崗位和稅收供給，不能給予其過多地嚴苛限制。源于經濟支柱的發展動力與鄉村振興的政治壓力二者的相互疊加，使得鎮雄縣當局在經濟增長與生態保護的天平上會不由自主地加重前者的砝碼。雖然赤水河上游流域面積只占總流域面積的18.23%[7]，但由于上游水源涵養區的生態污染與河流自我凈化能力有限性，導致中下游水質質量的持續降低與環保開支的不斷走高。此時，中下游的川黔二省因為醬香型白酒生產對赤水河生態質量的高度倚重，就一直希望上游地區加大對水源污染行為的整治力度。對于上游而言，如果加大污染處罰力度就勢必會影響本地經濟的發展，上游在采取合理的污染防治措施后并不會有超出常規的舉動。

(二)生態轉移支付對“單向性公地悲劇”的規避

地方經濟因素與長江整體保護的交織是云貴川三省實施赤水河生態協同保護的積極動力。但在2021年之前，面對赤水河生態功能的逐步下降以及所引發的沿岸產業可持續性發展壓力，三省并沒有采取廣泛的省際協同合作。其最主要因素有兩點：一是流域生態治理的“單向性公地悲劇”；不完善的跨省域橫向流域生態補償機制。其中因素一的有效解決又是處理因素二的前提。

“草場—牧羊人”模型是公地悲劇的傳統闡釋方式。在此種模型下，解決公地悲劇的一般途徑是雙方在克制逐利的基礎上達成對公共資源的合理分配——合作[8]。此種合作的目的是達成“共贏”，前提是雙方爭奪同一種公共產品，但合理地保護和分配該公共產品會給雙方都帶來相應的利益。赤水河雖是社會共有物，但由于社會主體對其利用角度的不同導致其所提供的公共產品各有差異。黔川二省因省內醬香型白酒產業的發展因而重點關注赤水河的水源生態質量。上游的云南地區大力發展煤—電—水泥產業則重點利用赤水河的水資源。由于三省對赤水河所提供公共產品的利用差異性，導致其失去合作保護“同一公共產品”的共同利益前提。此外，上游產業的發展并不需要水體的高度清潔而且其積極的生態保護措施并不會給自身帶來現實利益。由此，上下游之間難以產生共贏合作。一般而言，由于水流單向性所引起的水環境治理正外部性的下游獲取，使得上游地區在投入治理資金后難以取得相應的回報。簡言之，上游承擔了太多邊際成本但沒有獲得足額的邊際收益。而下游在“搭便車”后又主動地生態投入會直接激勵白酒產業的發展從而獲得巨大的邊際收益。由于上下游之間的對赤水河所提供的公共產品的利用差異性和生態保護中的邊際效益矛盾，使得上下游之間產生了一種特殊的“單向性公地悲劇”(2)此種“單向”特指黔川二省面對上游生態治理乏力時的無力。。當然，此種“單向性公地悲劇”并非無法破解，目前，較合適的方法就是進行下游對上游的生態轉移支付。下游以資金供給的方式向上游輸送一定程度的正外部性獲利。上游地區在獲得相應的邊際收益后，反而會激勵其采取更為積極地河流生態保護措施。

通過變型運行博弈論中的支付矩陣可以較為清晰地模擬原始情況中流域上下游之間的合作排斥與生態轉移支付后的合作建立。首先，建立上游只發展“煤—電—水泥”產業、中下游發展白酒釀造產業并排除由生態保護所產生的正外部性矩陣模型。其次，再假設原始狀態下流域上—中下游間獨立發展，上游產生5個單位的效益，中下游產生10個單位的效益，便可以得到表1。通過對比會發現，在原始狀態下流域上游若采取出超的生態保護反而會縮減自身效益的產出。此時，什么都不做便成為上游最好的選擇。對于下游而言，如果想獲得更多的效益就勢必希望上游采取更積極的環保行動。這么一來，在上游與中下游的角力中，上游就會產生優勢地位。在這種不對等角力中，中下游的破解方法有三種：中央權力介入、行政區劃改革、生態補償轉移支付，現實是僅最后一種具有可行性。若中下游對上游地區實施生態轉移支付便可以得到表2。此時會發現，由于中下游給予的經濟激勵使得上游采取出超的生態保護措施，進而使上游地區的生態保護產生廣泛的正外部性。中下游地區則搭乘上游的“便車”，同時，加之本地的生態保護措施勢，必獲得最大化的經濟效益。

表1 原始狀態下流域生態保護效益矩陣(3)表1、表2中各數值的大小不具有實際意義，數值自身與彼此間的增減才具有意義。但此種增減也只是表明效益的變化，不表示實際的產值或產值比例。

表2 生態轉移支付下流域生態保護效益矩陣(4)表1、表2中各數值的大小不具有實際意義，數值自身與彼此間的增減才具有意義。但此種增減也只是表明效益的變化，不表示實際的產值或產值比例。

事實上，云貴川赤水河流域生態協同共治建立的機理便是如此。早在2013年，三省就試圖建立制度層面的生態補償機制，但因為前期科學依據與彼此磋商的不足使得嘗試無果而終。2018年，云貴川三省簽署《赤水河流域橫向生態保護補償協議》來確保赤水河生態協同治理的資金供給。其中，規定三省共同出資2億，按照云貴川 1∶5∶4 的出資比例與3∶4∶3的資金使用比例[9]。這使得三省之間因為經濟產業不同而導致的河流生態保護分歧得到了一定程度的緩解。然而，實際是2019年川黔二省又向云南各追加 2 000 萬，截止2021年10月，昭通市已經獲得1.4億的橫向補償金。這樣以來通過生態補償轉移支付使得昭通市改變了原來消極參與的態度，打破了上下游之間的單向性公地悲劇，最終讓云貴川三省構建了生態利益共同體進而演化出立法層級的協同治理體系。

二、赤水河跨省際協同治理的宏觀制度特性

(一)制度合憲性與準區域法治的頂層設計

合憲性的判定是此種“共同決定+條例”的法律構造模式可以施行的基本前提。以憲法第30條為核心并考察眾多憲法性法律，可以發現我國目前只規定了科層間權力主體的權力縱向配置，沒有涉及主體間權力運行的橫向配置。在法律文本主義下，權力主體間的橫向立法合作違背了現存的憲法秩序。但是，深入思考會發現由于橫向立法合作模式的不同，所產生的立法合作形態并非都存有違憲的嫌疑。橫向立法合作可以分為兩種：區域共同法與區域協同法。區域共同法強調針對共性問題制定一部適用于該區域的共同法，它在原有的立法體制中創設的“超省域立法層級”是對當前憲法秩序的突破。但是，以“共同決定+條例”為代表的區域協同法則不存在對憲法秩序的破壞。云貴川三地之間雖達成了法律制造的合意，但還是依照各自的立法程序出臺各自的《XX赤水河流域保護條例》，且在本省法域內實施并不產生域外效力。此外，“共同決定”并不是實然的法律文本，它的作用相當于政府間的合作備忘錄僅具有立法指引性并沒有超越省際法域的強制力。協同立法沒有擴大法域效力，沒有改變立法體制，因而此種實踐模式應當是合憲的。

雖然純粹的憲法文本并沒有直接規定地方立法主體間具有協同立法的權力，但并不能以沒有憲法的明示規定就斷言此種立法模式的違憲性。因為合憲性的本質并非嚴苛的法律文本主義，而是要符合憲法的基本精神[10]。2018年，現行憲法經過修改在序言部分添加了“新發展理念”。新發展理念要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的科學內涵，要在發展過程中不斷改革與社會現實不相互適應的部分。其中，實施區域協調發展戰略，創新發展機制是核心環節之一。另外，憲法第3條規定了發揮地方主動性、積極性原則，可以作為地方為實踐貫徹“新發展理念”的憲法指引[11]。究其本質，新發展理念與地方主動性、積極性原則可以看做是憲法對地方改革創新的賦權。地方當局在不違背憲法精神的前提下，所采取的實踐理性超越憲法文本的行為并不構成對憲法的必然違背。

云貴川“共同決定+條例”的法律構造模式不但是對憲法中“新發展理念”的踐行，同時由其所打造的準區域立法又是對區域法治的一大創新。源于生態環保領域行政區劃對自然環境整體性的分割所導致的區域間環境治理無法形成疊加優勢。這致使十八大以來旨在打造區域間協同立法的綜合環境治理模式在全國各地競相出現[12]。就目前來看，無論是京津冀生態環境協同治理還是蘇滬浙皖太湖流域協同治理，都是以省人大或政府間“共同決定”“共同協議”的方式宣傳其建立了法治協同。一般而言，人大或政府共同出臺的各類“協同文件”僅是對目標事項采取一致行動的原則性概述，并不具有法律的基本規范性，不能將其當作實然的法律文本。但如果以法律是主權者的律令出發，區域間的“協同文件”因為得到了行政司法部門的遵守又使得它具有一定實然法的功能。

鐘志英等發現芪參益氣滴丸具有明顯的促進雞胚尿囊膜（CAM）血管新生的作用，在大、中血管增生效果更為明顯，對HUVECs具有增殖影響。

中央—地方間層級劃分的立法秩序是對憲法秩序的延伸，過分強調規范意義上的區域立法不具有現實可行性[13]。然而面對憲法秩序的神圣性，地方為實現一定程度的協同發展又需要較為可行的區域立法出臺。云貴川三省所采取的“共同決定+條例”的規范性法律框架模式，或已成為平衡憲法秩序與社會現實之間矛盾的新措施。云貴川三省的實踐較其他地區的顯著特色是在“共同決定”的基礎上增加各“省際法域”間共同事項的協同立法，并實現了同步訂立與同步施行。其中，除《貴州省赤水河流域保護條例》制定較早需要修訂外，滇川兩省的條例幾乎同時制定、同時出臺，且在條例內容上幾乎一致。至此，因三省“條例”治理對象的一致性、具體內容的趨同性、三省空間位置的毗連性、三省人大決定的共同性，使得云貴川在赤水河保護領域已經建立了準規范意義上區域立法。從實際出發，云貴川的準區域立法已經在法律構建上達成了既定目標且不存在違憲性隱憂，而且此種立法模式還有效地化解了單獨的“共同決定”以“非法律之名行法律之實”的尷尬，可以說是目前跨區域生態治理協同立法的最優解。

(二)生態合作與流域管理的法定化

云貴川“共同決定+條例”的模式除實現了規范意義上的準區域法治外，還以政府間生態合作法定化的形式強化了流域管理的功能。早在1988年《水法》頒布之際，我國就強調了水資源的利用要采取流域管理與行政管理相結合的管理方式。但事實是，長期以來受困于流域內行政轄區的互不隸屬、各地經濟發展的差異化以及流域管理機構的功能失范[14]，導致大量江河湖泊的生態治理依然保持著“九龍治水”的常態。十八大以來，隨著生態合作與區域治理理念的迅速升溫，三省一市太湖流域生態協同共治、微山湖(南四湖)生態濟徐共治、大灣區生態環境協同治理等流域管理競相發展。各地在取得顯著成果的同時也暴露出不少共性問題。其中，最大的問題是各地雖大多以政府或人大間“協同文件”的形式確立了流域內的立法—司法—執法—監督的全流程協作，但并沒有在立法層面將合作法定化，反而是西南三省在赤水河流域管理的制度規范化層面積極地實現了政府生態合作法定化。

生態合作亦屬于一種特殊的契約關系，而法定性的賦予使得這種契約關系具有不可違背性。在通常情況下，由高層次權力主體對其所轄事項制造規范，再以法定性的方式賦予強力以消弭義務履行者彼此的矛盾。然后，再用科以義務的方式迫使其履行義務是解決爭議或建立合作的最高效途徑。以省際區域生態合作為例，由于彼此之間的行政平級關系，以法律制造來無視彼此間的利益矛盾只能期待共同上級權力機關的立法介入，如《長江保護法》。但此種方式的適用只得建立在國家整體利益的獲得遠大于各地個別利益犧牲的基礎上。對于地區性河流來說，由于中央立法的不易介入、彼此間對平等發展權的重視以及當前層級立法體制的阻礙，使得以流域立法合作來確保流域管理制度變得難以實現。然而，政府合作的法定化又是對流域管理成效的最大保證。云貴川之所以能實現政府生態合作法定化，關鍵在于實現了彼此間的經濟利益平衡。其做法就是川黔以有限的經濟補償獲取云南的合作同意，同時也實現了中下游酒企的可持續發展。當然，三省間的流域管理法定化同準區域法治一樣，是以各自出臺《XX赤水河流域保護條例》為基礎，以共同編制內容相似的流域管理制度來打破行政壁壘，實現立法、執法、司法、監督等全流程的生態合作。至此，三省在宏觀意義上建立赤水河生態協同共治的頂層制度基礎。但若要在全局意義上檢視三省共治的能力與成效又需要在微觀實踐層面進行考察。

(三)地方權力主導

從云貴川三省的生態保護角力中可知，源于城市定位和產業結構的差異化，同一生態圈中的城市或省域并非都有建立區域生態協作的動力。事實上，我國現存的幾大跨省域生態協同治理中都藏有中央權力介入的影子。京津冀協同發展是當前中國的三大國家戰略之一，其生態環境區域治理本就是一體化發展中的子環節。受益于國家政策的高度重視，京津冀的生態環境協同治理無論在體制結構上還是在運行成果上都備受矚目。但在光環之外，基于北京的政治經濟優勢地位，域內其他城市或多或少會承擔政策推行所帶來的潛在不利。例如，河北承擔了京津地區高能耗、高污染產業的轉移；津冀則是為保障“閱兵藍”“奧運藍”要犧牲掉部分企業產能。“水利委員會”的區域治理模式最初是想實現水資源利用與生態保護的競相發展。然而實踐中卻往往因為委員會與地方間信息不對稱、治理標準不統一、水資源利用與水污染防治的職能不協調導致區域治理效果不佳[15]。以國家立法所推動的長江一體化治理是規范各省對重要河流生態協同保護的最權威方式。但統一立法所采取的宏觀立場必然淹沒地方各省的個性化實踐，而地方履職的積極性則又依靠科層責任制的掛鉤，使得生態治理很容易成為無節制“關鍵績效指標(KPI)競賽”。

中央權力主導下的區域治理模式雖各有千秋，但也都暴露出一定的不足。然而在中央環保權力尚未關注的西南地區，區域治理發生著從中央權力牽頭介入到地方權力自發行動的嬗變。上文提到以單一化經濟模式的高速發展換得地方稅收的持續增長來實現轄區內鄉村振興和經濟轉型已經成為赤水流域社會發展的普遍形式。對于川黔來說，經濟命門的酒類產業離不開赤水河高質量生態環境的支撐。然而，由于上游昭通地區對高污染、高排放煤化工產業的倚重，形成上下游之間對于河流生態保護的不同立場。不同的經濟利益偏向性使得了云貴川之間的生態合作形成特殊的“非共同利益合作模式”。一般而言，省際協同的難以為繼大多源自于責任與利益分配的不嵌合，即便如中央對京津冀生態協同治理的權力介入也規避不了河北對京津生態轉移支付不足的不滿[16]。立足轄區管理的行政體制，生態補償轉移支付或為實現不同利益偏向主體間合作的唯一出路。

于是，在一系列權威調研、系統分析、利益平衡的基礎上，云貴川三省人大常委會于2021年7月創造性地建立了“共同決定+條例”的跨省際流域生態協同治理模式。可以見得，赤水河生態協同保護制度的出現是川黔基于經濟考量的現實原因，再通過資金補償云南以達成三省間的合作同意。此種模式最大的特點是疏解了強勢權力對關鍵地域的利益傾斜，從而規避了對其他地域的隱形不公；同時，基于自發同意而構建的合作機制又可以較為妥善地處理省際間的信息不對稱、執法不統一、標準不一致等情況。另外，以協商為基底的流域管理模式與傳統行政管理科層模式的嵌合又可以較為合理地解決管理體制的矛盾與構建合適的問責監督渠道。

三、云貴川赤水河協同共治的制度運行與評述

(一)基本制度運行

基于人文歷史和政治考量而形成的“劃山而分、隔水而治”的省域結構，在短時間內不會發生改變。即使產生行政區劃的有限變革，但源于對流域自然環境整體與局域間界限理解的不同，只要有行政區劃的存在就勢必留存流域管理與行政管理之間的權力運行矛盾；同時，即便是在一定區域內實現了完全意義上的流域管理，但由于科層嵌套的基本管理模式，流域管理的內部也需要建立行政層級間的權威體制。由此可見，流域管理效果的最大實現應當是嵌套進行政管理之中，以流域內管理主體彼此間的協商機制來引導原本獨立的行政單元采取一致化的生態行動。云貴川便是在流域管理法定化的基礎上建立了一套較為完善的流域管理與行政管理高度融合的生態保護體系，即“協商+科層”。就目前來看，三省之間所建立的省際聯席會議協調機制和各級相關政府間的信息溝通與爭議協商機制都是“協商+科層”高度融合的產物。

當然，在市、縣層面建立“溝通協商機制”也被立法規定，在具體的溝通環節也大多冠以“XX聯席會議”的名號。但是，此種機制僅是法律的抽象性表達，既沒有固定參與主體，也沒有指出市、縣兩層聯席會議之間以及聯席會議與政府主體間是否具有科層關系。事實上，除了省際聯席會議對市、縣生態治理行為的直接干預力外，由跨區劃市、縣協同機制而產生的決議仍需要經過各自人民政府的發布或確定才可以被執行。另外，在法條解讀中可以發現，市、縣層面的協調機制中參與主體不具有固定性。它可以以行政區劃相鄰或協商事項相關而自由地組織彼此間的協調機制。在總原則上，各同級政府間以平等協商為基礎，構建了合作達成與爭議解決的基本通道。對于平級政府間難以達成一致的問題則是引入行政管理的科層制度來定分止爭。由此，在法條分析和實踐調研的基礎上可以對赤水河流域的省—市—縣三級協商溝通機制進行模式化架構(見圖1)。當然，源于現實情況的復雜性并非所有的協商溝通機制皆按此模式進行。

圖1 赤水河流域的省—市—縣三級協商溝通機制運作模式

以四川省GL縣和貴州省RH縣(縣級市)之間的跨行政區水污染治理為例。一般而言，水污染治理的一線執法機關是各縣的生態環境局，在云貴川三省的協同共治中亦不例外。在自下而上的模式中，原則上，GL縣與RH縣已經事先通過溝通機制建立的污染預警機制，以應對可能發生的跨界水污染事件。但是，基于各種復雜的原因，兩縣的生態環境局在協商的基礎上并不能達成一致的結果，此時就要將矛盾上移。然而，如果依照嚴苛的管轄權理論，尋求二者的共同上級處理矛盾就會將地方糾紛無限制地上移至中央機關。基于云貴川省—市—縣三級圈層協商機制的構建，縣生態環境局無法協商解決的問題可以訴諸縣級協商機制解決。GL縣與RH縣便可召開聯席會議以協商處理該矛盾，但若縣級協商無法處理則提交市級協商，省級協商則具有最后的終局效力。若該處污染又導致了CS縣生態受損，則會形成GL縣、RH縣與CS縣三者之間的縣—市—省層級糾紛處理機制。遠在上游的云南ZX縣因不受污染事件的影響便沒有必要參加。要注意的是，三省條例并沒有明確規定市、縣層面的聯席會議所產生的決定對一線執法機關具有直接的執行力。由此，市、縣層面的聯席會議決議在規范上仍應該由各自政府加以確認后再給予執行。在自上而下的模式中，假定GL縣與RH縣的水污染事件已經對流域環境產生重大威脅且治理難度極大，此時所召開的云貴川赤水河流域聯席會議便可以直接對該污染事件采取行動。省際聯席會議的此種行政權能源于三省條例中都規定了“市、縣要執行省際聯席會議的決定”。

上例僅是簡要闡述了跨界生態污染的糾紛處理方式。其他諸如流域內國民經濟發展規劃的相互銜接；橫向生態長效化補償機制、聯合預防預警機制、跨區域聯防聯控機制、監測網絡和信息共享機制、人大派駐監督機制、司法協作機制的協商構建都基本秉持著此種“協商+科層”的原則性制度設計，不再逐一論述。從法條規范和模式架構中可以看出，法定化的省際聯席會議是云貴川踐行流域管理的最高保證。基底的協商邏輯則構成了赤水河生態協同治理的本色。省—市—縣三層跨界協商機制縫合了原本區劃管理中的邊界撕裂，實現了流域管理與行政管理的有效嵌合。

(二)制度運行的缺陷分析

現階段協同治理的健康運行并不意味著制度本身并不存在隱匿的不足。主要問題有以下兩點：

1.制度的權威性建設不足，主要是指各層級協商機制尚不具備應當享有的權力地位。比如，依照“條例”解讀省級協調機制，即赤水河流域聯席會議，在省—市—縣三層級協商機制中是最高、最權威的協商階層。但在制度建設層面，該聯席會議尚沒有指明參與主體的范圍、沒有建設常設性的組織機構、沒有規定具體性的職能范疇。與實際的行政機關相比，又難以確定該聯席會議的機構屬性，如在當前建制中它雖不是行政機關但卻可以要求市、縣執行其所作出的環保決定。倘若持續性地加強各級別協商機制的權威性建設又會引起諸多繼發問題。比如，云貴川三省都在各自的“條例”中要求跨省域且毗鄰的縣級以上人民政府之間要在生態污染防治、環境綜合保護等問題上實現聯合執法。假設各層級協商機制都獲得了一定程度的行政權能，就會導致流域機構執法與一般行政合作型執法的權力運行沖突。比如，因聯合執法的領導權是由各地方政府所節制，還是由各層級的流域協調機構所管轄而引起的職能沖突僅是各種權力邊界不明晰所引發的行政難題之一。若得不到有效解決會影響“協商+科層”協同體系的正常運轉并導致系統性危險。

2.三省“條例”中對推動市場主體參與生態保護的立場不一。四川省“條例”第62條就指出生態補償的開展要鼓勵相關主體以自愿的方式參與，但貴州省的“條例”中就沒有類似規定。然而，云南省的“條例”則是直接要求“推動”中下游的白酒企業等受益市場主體積極參與生態反哺。究其根本，三省對市場主體，基本指酒類企業，參與生態補償的不同態度源自對當前省際間生態轉移支付數額多少的爭論。云南省之所以直接點名要求白酒企業積極參與是因為河流環境的特殊性所導致的“污染者付費”機制不能對全域產生影響。由于河流的單向流動性與方向不可逆轉導致污染排放點和污染治理點間處于相對的上下河段位置[17]。中下游酒企的污染支付或治理措施并不能對云南省河段產生積極影響，云南段的水質情況仍然需要云南省單獨治理。為增進云南省的治理動力，中下游的川黔二省基于“受益者付費”的原則向上游進行生態轉移支付。在上游看來，下游的經濟發展重度依靠上游的生態治理，而酒類企業作為受益者應當付費。但是，對川黔二省而言，兩省對上游的生態轉移支付已經實現了“受益者付費”，再要求本省的市場主體過多地參與此種生態轉移支付不具有合理性。一般而言，流域利益相關者應當參與到流域治理之中，但卻因政府治理的單一化使得多元主體參與難以進行[18]。另外，源自生態治理的公共性，在沒有經濟激勵機制的情況下又難以促使下游的市場主體主動參與。

四、協同共治運行的補強性優化

(一)流域協商機制的權威性建設

權威性的獲取是任何組織能夠實現既定目標的基礎性要素。云貴川三省對于赤水河的協同共治雖在制度架構上實現了法律權威性建設，但在制度運行層面尚缺失權威性機構的設立。目前來說，由省—市—縣三級協商+科層的層級治理體系較為科學地處理了流域治理中協商分層的問題。現階段三級治理體系的制度設計并沒有賦予其一定的公權力主體地位，即便省級層面的赤水河流域聯席會議雖在一定程度上擔任著流域綜合管理機構的職能，但其也不是實然的行政主體。省際聯席會議的職能僅是對流域內重大事項的協調與規范并具有實際的執法權。然而，眾多環境科學的研究指出，流域綜合管理機構的權力賦予、執法統籌、決策施行是整合各行政機構職能，實現完全意義流域治理的不二之選。但是，環境科學所強調的自然理性與當前行政體制的政治理性并不能通過流域綜合管理機構的權威建設而達至耦合[19]。完全突破現有行政體制建立高級別的流域綜合管理機構反而會造成流域機構執法權與政府執法權的沖突。但是，若如“淮河水利委員會”一樣建立相對虛置的權威地位又不能對流域治理中已經過限的行政管理實現有效的平衡[20]。為此，赤水河流域中的三級協商機制應當實現一定程度上的權威性，但又要與原本的行政管理模式實現制度嵌合，使得權威性的賦予不會引起流域管理與行政管理之間的權能矛盾。

圖2 京津冀生態環境執法聯動工作機制

其中，最合適的方法應是層級間的權威分化建設。重視省際層面赤水河流域聯席會議的改革，更名為赤水河流域保護委員會實現組織機構化建設，成為常設機構并賦予一定的行政權能。在類似實踐中京津冀生態環境執法聯動工作機制有利地打破了行政壁壘，實現了不同利益主體之間的信息共享與執法合作[21]。京津冀的模式或可為云貴川的機制優化提供借鑒，具體運行機制見圖2。

1.明確赤水河流域保護委員會的成員構成，組建核心領導小組。其成員構成要具有科層權威與職能權威的雙重特性，如將三地省人民政府的分管領導組成領導核心，生態環境廳、水利廳、自然資源廳、鄉村振興局等單位的分管領導納為成員。由“核心領導+成員”組成領導小組，再以不定期或定期召開會議的方式統籌赤水河生態治理的重大決策。設立“辦公室”作為領導小組的常設辦公部門，組織或監督市、縣層面的聯席會議、聯合執法、聯動檢查以及建立或監督各級別污染預警機制、信息共享機制、相互監督機制的運行。這樣一來，在領導層面就實現了流域管理領導和行政管理領導的趨同。領導的一致性，既保證了委員會“決議”在雙管理模式中的適應性，又不會出現職能管理上的沖突并實現了流域機構與政府之間的領導權平衡；同時，此種方式又能在不賦予其行政主體資格的情形下實現了流域機構的權威性建設使其具備了規范意義上的行政權能。

2.市、縣層面仍保持當前按所涉事項建立相應臨時或常態溝通機制的模式，其沒有必要建立市、縣赤水河流域委員會。在流域治理中，基層政府的核心職能是一線行政或機制管理并不需要過多地考量該行政行為屬于流域管理還是行政管理。而且，過分重視機構組織的建設反而會造成一線行動的效率低下。另外，省際委員會作為“協商+科層”的頂層權威機構，基本可以處理市、縣之間的各種糾紛。此時，再強化基層協商機制的權威建設實無必要。因此，保持原本“協商+科層”糾紛處理體制的權威性功能就是基層實現生態協同共治的最優體制模式。

(二)市場化的公共生態參與

前文分析赤水河流域生態協同共治建立的基礎是川黔二省以生態轉移支付的方式實現了三省間的合作同意。在川黔兩省看來，生態轉移支付既實現了對上游的經濟激勵又履行了受益者付費義務。然而，上游在對比所獲生態轉移支付數額與中下游酒企經濟產值之間的巨大差距時，上游很難不認為自身并沒有從生態保護中獲得足夠的利益。因為在政府主導的生態補償中，往往忽視市場機制的運行，使得生態產品的提供者(云南)沒有獲得邊際收益，生態產品的使用者(酒企)沒有付出邊際成本。源于政府間生態補償或生態合作的封閉性使得生態產品無法體現出市場價值，生態補償資金的財政支付又導致政府也難以進行大規模的生態投入。一般而言，生態補償的市場化運作可以將生態保護者與生態受益者置于統一的市場環節中，以產權明晰的交易制度來平衡二者間的邊際收支。市場化機制雖好，但在云貴川三省的實踐中亦存在問題。比如，對中下游的酒企來說既已存在政府間的生態補償轉移支付，企業只需坐享生態保護的正外部性即可，何必主動參與市場化的生態補償。倘若強制實施企業間的排污權交易并核算生態收益的邊際成本是可以建立三省間的赤水河生態補償交易平臺。但是，此種交易平臺對于中下游來說不但加大了企業的經營成本而且這無疑是對上游的變相轉移支付。可見，一般意義上的市場化生態補償平臺似乎并不適用于云貴川的現實情況。

此種情況下，若鼓勵企業采取以生態投資為主要方式的生態補償參與，輔之地方政府的生態金融政策支持或可突破當前困境。所謂生態投資是將傳統的金錢補償改為對被補償主體的資本投入。比如，在三省政府的積極鼓勵下，希望中下游大型企業依托資金優勢對上游重點產業注資或對新型綠色產業投資。此時上游地區便可以借助中下游企業的資本優勢實現產業結構優化并引入清潔生產技術，淘汰落后高污染產能，從而在根源上解決上游產業經濟所導致生態污染問題。當然，產業發展的可持續性是企業投資的風向標，政府單純的鼓勵并不會激發企業的投資興趣。此時，云貴川三省共同實施統一的生態投資政策并建立“赤水河生態金融基金”，向企業展示政府生態治理的決心與能力是增進企業投資動力的必要措施。相比單純的政府間行動，以生態投資的方式引入市場主體的參與可以較為成功地解決原本生態產品價格缺失的問題。如此一來，上游地區既實現了赤水河的生態保護，又為經濟發展平添了動力；中下游的企業則是以生態投資的方式實現了生態參與又拓寬了產業范圍。