鄉村振興背景下村兩委“一肩挑”模式的探討
——以周口市淮陽區四通鎮為例

□王瑞敏

（河南開封科技傳媒學院，河南 開封 475000）

1 村兩委“一肩挑”模式的必要性

1.1 村兩委“一肩挑”模式推行的政策依據

一種治理模式的演變通常是政策先行，在國家整體認同的基礎上漸進改革。從某種程度上講，相關政策是治理模式推行的重要保障，對經濟社會發展有至關重要的作用。村兩委“一肩挑”模式的推行過程也不例外，從20 世紀80 年代冷集鎮嘗試應用到現今的全面推行，我國陸續出臺了相關政策文件，如2018 年《中國共產黨農村基層組織工作條例》、2019 年中央一號文件以及中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》等。可將這些政策文件的作用概括為兩個方面：其一，奠定了村兩委“一肩挑”模式的合法性；其二，演變為基層治理模式貫徹落實的合理依據。

1.2 村兩委“一肩挑”模式推行的現實需要

在村兩委“一肩挑”模式尚未推行前，村兩委之間的職責分工旨在提高工作效率，但在某些方面卻造成村黨組織書記和村民委員會主任相互推諉。兩者在工作上不僅沒有團結一致，反而矛盾不斷，嚴重影響基層工作的開展。隨著“三農”工作的開展以及鄉村振興戰略的實施，基層治理中的問題迫切需要得到解決。為了加強黨在基層工作的領導地位，推進鄉村治理體系現代化，實現鄉村振興的宏偉藍圖，我國首先在某些地區進行了試點，在不斷發現問題、解決問題中優化村兩委“一肩挑”模式。

2 村兩委“一肩挑”模式的發展歷程及實施現狀

村兩委“一肩挑”不是突然出現的新模式，而是在不斷漸進改革中演化而來。可將其發展過程簡單劃分為兩個階段：20 世紀80 年代至2018 年為嘗試階段；2018 年后為試點推廣階段。2016 年底全國村兩委“一肩挑”比例為30%，2018 年中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，計劃至2020 年全國村兩委“一肩挑”的比例增至35%，至2022 年為50%。2021 年前，四通鎮某些村落的治理并不規范，2021 年后，某些自然村向行政村轉變。新的治理模式下，村委會換屆選舉的開展以及一些大型企業在基層的建立能更清晰地反映出村兩委“一肩挑”模式對基層治理的影響。

3 村兩委“一肩挑”模式助力鄉村振興

3.1 基層疫情防控成效顯著，維穩基層環境

鄉村振興實現的前提必然是基層環境的穩定，而新冠肺炎疫情的暴發為基層治理帶來了巨大的挑戰，嚴重影響了村民的身心健康，阻礙了鄉村經濟的發展。村兩委“一肩挑”模式推行后，調研地在村黨支部書記的統一領導下應對嚴峻的新冠肺炎疫情形勢，一切以人民群眾的安全和身體健康為主，有組織地調動回村青年大學生的力量，以村為單位實施疫情防控執勤規范化，落實本地區疫情防控的各方面工作。

3.2 黨組織引領力切實增強，致力共同富裕

脫貧攻堅戰的勝利讓基層人民更加渴望共同富裕，共同富裕早已不局限于“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，而是要求各個方面更高質量、高水平發展。當部分“先富”發展起來時，如何發揮“帶動作用”成為共同富裕的關鍵點，顯然落后的農村地區迫切需要“先富”的帶動力量。

村兩委“一肩挑”模式推行以來，基層黨組織的向心力和凝聚力得到了強化，村級組織的治理能力獲得了村民的認可，這種局面有利于發揮“先富”帶動“后富”，最終推動共同富裕。

3.3 基層干部隊伍規范調整，提高治理效率

由圖1 可見，61.44%的人認為村兩委“一肩挑”模式使村干部的辦事效率有所提高，4.66%的人認為辦事效率有所降低。從表面上看，基層干部人數有所減少，工作量不變，相應的辦事效率應“走下坡路”，但事實并非如此。村兩委“一肩挑”模式從實質上理順了村兩委的關系，肯定了黨對基層的核心領導作用，緩解了長期以來村兩委各自為政、沖突的局面，辦事效率提高，促進了產業振興的落地實施，以產業興旺帶動了整個地區的鄉村振興。同時，13.56%的人對村干部的辦事效率并不清楚，表明基層參與意識和關注度較低。

圖1 村兩委“一肩挑”模式推行后四通鎮村干部效率的提升情況調查

3.4 農村剩余資源合理轉化，改善村民滿意度

傳統村兩委模式對鄉村發展的戰略和執行往往難以統一，長此以往資源的價值無法發揮，“空心村”現象越來越嚴重。而村兩委“一肩挑”模式實現了對農村工作的統一領導，克服了多頭領導的弊端，提高了村民的滿意度，見圖2。在鄉村振興實施中，四通鎮各村負責人對鄉村發展進行合理規劃，引進紡織廠、酒廠和超市，吸納附近的剩余勞動力資源，把農村資源注入到實體經濟的發展中，切實推動鄉村振興。

圖2 樣本對村干部工作的滿意度

4 相比美國社區治理的優劣

面對不同的社會形式和社會問題，各國形成了不同的治理模式，美國社區就是比較典型的治理模式。從某種層面上來講，其相當于非政府性質的“中國居委會組織”。美國是最早開始社區治理的國家之一，積累了深厚的治理文化。美國社區治理模式對我國當前推行的村兩委“一肩挑”模式具有重要啟發意義。雖然兩種模式的治理依據、治理范圍、治理手段、治理效果等略有差異，但在以兩種模式互為參照的一系列分析研究中可以看到，兩種治理模式并不絕對排斥，在某種程度上可以取長補短。

4.1 村兩委“一肩挑”模式的制度優勢

4.1.1 強化黨的領導作用，夯實鄉村振興基礎

我國村兩委“一肩挑”模式與美國社區治理模式的最大不同就是領導者。我國社會主義制度的獨特之處在于黨領導一切，這也是我國治理模式的最大優勢。美國的社區制度很少依賴于政府或政黨，主要是公民、企業、非政府組織在社區中發揮作用，鄉村發展很少由社區參與負責，主要靠政府的財政補貼、農業保護等措施。我國村兩委“一肩挑”有助于黨和基層村民互動交流，洞悉鄉村振興的重點和難點，因地制宜，設計不同的發展方案和落實措施，為鄉村振興提供更好的政治保障。

4.1.2 加快村級組織運轉，提高基層工作效率

相較于傳統的村兩委分設，村兩委“一肩挑”模式減少了村級組織運行中繁多復雜的中間環節，提高了基層辦事的效率和能力。對于上級突然下達的緊急任務，可以不再由村兩委進行多輪討論，而是由主要領導先行作出安排，村級干部團結一致，抓住最佳辦事時機。反觀美國的社區治理模式，公民、企業、非政府組織等多元主體分享治理權力，對于涉及公民利益的政策調整和任務執行，先要召開社區聽證會讓多方主體發聲，延長了社區重大事項的決策制定環節。加上社區內部不同部門的權力制約，加重了社區運行的負擔，影響了社區治理作用的有效發揮。

4.1.3 減少組織成員內耗，更好地推進村民自治

在傳統村兩委分設的實際運行中，村黨組織和自治組織的關系和地位并不明確，村兩委扯皮推諉現象時有發生，加重了基層治理的成本負擔，削弱了村民自治功能。美國社區治理模式各主體間也存在內耗現象。村兩委“一肩挑”模式調和了村級組織成員之間的關系，村黨支部書記同時擔任村委會主任職能，加強了班子內部的凝聚力，暢通了基層黨組織向上級黨組織的反饋渠道，及時調整村民自治中的亂象。

4.2 村兩委“一肩挑”模式的潛在困境

4.2.1 打破“兩委”權力制衡，缺乏有效監督制度

從權力運行的關系來看，村兩委“一肩挑”模式是對農村治理模式的調整和改進，重新界定村兩委的職能范圍，打破原有村兩委之間的權力制約關系。村級組織的主要領導人權力集中，缺乏行之有效的配套監督制度，增加了基層腐敗的風險。美國社區多實行委員會制，社區擁有較大的獨立性。政府部門通過宏觀的政策、制度來規范社區不同主體的行為。各主體、各部門之間存在著某種制約關系，監督制度相對完善。

4.2.2 城鄉發展差異較大，精英人才儲備不足

從人才儲備角度來看，由于小農經濟和工業經濟的實力懸殊，必然存在人才向發達城市流動的趨勢，形成了“空心村”現象，發展中國家相比發達國家農村人才更為缺乏。從村兩委分設到現在的村兩委“一肩挑”，對村級人才的能力和素質提出了更高的要求。農村地區精英人才的供需不平衡滯緩了村兩委“一肩挑”模式全面鋪開的速度。美國社區治理參與主體日益多元化，如政府部門、社區企業、第三方機構，在人才儲備方面優于我國農村地區。

4.2.3 考核模式傳統老套，難以發揮激勵作用

從村兩委“一肩挑”模式的運行來看，一部分研究對象對村干部的工作不滿意，認為村集體組織成員對于待辦事項存在敷衍應付的行為。結合調查報告和訪談情況，其原因主要為村落人口眾多，事務紛繁復雜，處理難度大，薪酬待遇并未隨治理模式變化而變化，村干部生活補貼、績效補貼較低，無法調動村級組織成員主動作為的積極性。要想解決此問題，可以借鑒美國社區治理模式，融入市場化要素，完善福利待遇制度，激發基層治理的活力。

4.2.4 村民文化水平落后，存在理解認同障礙

從村民對村兩委“一肩挑”的認同度來看，部分村民未認識到自己“當家人”的身份，漠視村中事務。在涉及與村兩委“一肩挑”模式的相關問題時，約7.2%的樣本存在“與我無關”的認知。不可否認，村兩委“一肩挑”模式在推行時忽視了村民的文化程度，淡化了村民參與的意識。反觀以公民治理為本質的美國社區治理模式，其注重在公民和社區之間建立緊密聯系、培養公民理念、調動公民積極參與社區治理，這些對我國的基層治理具有重要啟發意義。

5 村兩委“一肩挑”模式的優化路徑

5.1 健全監督機制，規范基層權力運行

一是完善民主決策制度，減少“一言堂”現象。村中重大事項決策應盡可能發揮村民代表的作用，保證大多數村民的根本利益。二是規范權力運行，健全追責糾錯制度，預防和警惕“一把手”對村務的操縱。發揮村級組織成員之間的制約和監督作用，對于重大決策失誤要將責任落實到人，并實施相關補救措施。三是全面監督基層運行模式，及時彌補制度漏洞。一方面發揮黨內對村黨支部書記的監督，另一方面暢通村民舉報渠道，通過不斷改進完善村兩委“一肩挑”模式。

5.2 發揮農村優勢，暢通人才吸納渠道

農村人才短缺一直是村兩委“一肩挑”模式面臨的潛在問題。一是從外部由國家政策帶動，鼓勵高端人才回流農村，提高基層黨員干部的福利待遇，加強基層黨員的管理與培訓，在外部的幫助下引導青年人才建設基層事業，為基層注入新鮮活力。二是從內部改變農村的面貌風氣，完善基礎設施和教育事業，使企業向農村地區轉移，在經濟上縮小與城市的差距，發揮當地優勢建設特色鄉村，讓一部分人才主動投身于新農村建設。

5.3 完善激勵保障，優化干部辦事方法

一是制訂詳細的考核手冊，調動村級干部為人民服務的積極性，具體可分為月度考核和年終評比，考核標準可采用定量和定性相結合的方式，例如累計貢獻事件，結合村民滿意度判定考核層級。二是優化福利待遇制度，在發揮留住基層干部作用的同時，添加“競爭”元素，如經濟獎勵、名譽激勵和拓寬基層晉升空間等，減少基層干部的懶怠現象，提高為基層人民群眾辦事的效率。三是績效考核與福利制度、監督機制掛鉤，保證考核程序公平公正，激發村級組織及公務人員的主動作為意識，推動鄉村振興戰略的貫徹落實。

5.4 加大宣傳教育力度，調動村民參與治理

在調查報告中可以發現，約有7%的樣本不了解村兩委“一肩挑”模式，造成這種現象的原因有很多，如基層宣傳工作不到位、村民對基層事務漠不關心、農村教育文化發展滯后、村務公開不透明和不及時等。村兩委“一肩挑”模式要想獲得更好的發展，必須加大在基層的宣傳力度，引導村民政治覺醒。最好是“一肩挑”的村干部親自開展宣講，用通俗易懂的語言讓文化程度較低的村民了解這種模式，最終接受并擁護這種模式，完善與發展村兩委“一肩挑”模式。