落實排污許可制存在問題及對策研究-以連云港市為例

于成卓

（連云港市環境科技服務中心，江蘇 連云港 222000）

建立排污許可制度是實現環境管理轉型、建立規范嚴格的企業環境執法體系的基礎和關鍵[1]，全國生態文明體制改革總體方案中要求完善污染物排放許可制，禁止無證排污或不按許可證規定排污。國務院辦公廳《關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）要求，在2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作[2]?！耙耘盼墼S可為核心的固定污染源監管制度”是當前和今后一段時間環境治理體系和治理能力現代化的主攻方向，也是促進固定污染源環境監管模式和監管效能轉變的重要手段。

1 排污許可制度貫徹執行情況

1.1 推進排污許可證全覆蓋

按照生態環境部《固定污染源排污許可分類管理名錄》及部署要求，2017年以來，連云港市全面推進排污許可證核發工作。為落實排污許可“全覆蓋”要求，有序規范推進排污許可證核發工作，市生態環境部門專門委托第三方專業機構進行排污許可技術審核。針對加油站、油庫、碼頭等重點行業安排了15次排污許可專題培訓，指導相關行業企業規范填報。先后120余次深入縣區和功能板塊，對鋼鐵、化工等重點排污單位“面對面”幫扶，至2019年，全市重點行業企業基本完成排污許可申報核發工作。2020年以來，連云港市加大排序許可清理整頓力度，通過對800多家發證排污單位專項檢查，督促相關企業在規定期限內完成整改。截止目前，基本實現排污許可證全覆蓋。

圖1 2017年以來全市發放排污許可證數量分布情況

1.2 加強排污許可清理整頓

為加快推進固定污染源排污許可證“全覆蓋”，充分發揮排污許可制度的環境監管作用。按照生態環境部和省生態環境廳的統一部署，連云港市先后組織固定污染源清查和固定污染源排污許可全覆蓋“回頭看”等工作。按照摸、排、分、清的工作步驟，對全市8 076家固定污染源進行清查，對全市排污單位分類準確性及發證合規性進行檢查，對篩選出的1 852家遺漏企業清單，要求實行排污許可發證登記。目前，全市共核發和登記112個行業共10 074家企業，其中發放排污許可證企業869家。

圖2 全市重點行業企業排污許可證分布情況

2 排污許可管理存在的問題

2.1 難以實現排污許可管理 “全覆蓋”

（1）受企業環保手續不全等因素影響，一些“未批先建”、無總量指標等企業未能納入日常環境監管，在多次固定污染源排污許可清理整頓后，仍有個別企業游離環境監管之外，成為排污許可監管的“死角”。（2）由于固定污染源清單是以“二污普”污染源信息清單為基礎，“二污普”清單存在數據不準確、不全面等問題，導致部分應納入排污許可管理的企業未能全部納入，影響對污染源企業的全方位管理。（3）個別位于生態紅線、禁養區等禁止建設區的老企業，雖在正常生產，但按照《江蘇省通榆河水污染防治條例》《省政府關于印發江蘇省生態空間管控區域規劃的通知》要求，無法納入排污許可管理。

2.2 需要加強排污許可證后續監管

（1）相關管理制度缺少銜接，排污許可制度與環?！叭瑫r”、總量控制（包括排污權交易和有償使用）、環境監測、環境監管等多項環境管理制度并行，各項制度均有不同的操作體系和操作規范，目前各種操作體系之間未能實現有效銜接，給污染源企業排污許可申報帶來困惑。如項目環評批復的污染物排放總量和排污許可中許可排放量的規范、計算方法不一致，造成個別企業申報信息不準確。（2）依證監管未形成常態。在日常環境執法監管中，環境執法部門對重點污染源建設項目、污染物達標排放等方面關注較多，但對非重點污染源以及排污許可內容等方面重視不夠，未能有效利用《排污許可管理條例》依法監管，導致排污許可制度震懾力不足。（3）部分重點污染源企業難以正常持證監管，按照生態環境部《關于規范臨時停產排污單位排污許可證核發工作的通知》，長期停產的企業應當先進行排污登記，待復產前再申請排污許可。連云港市在產業轉型升級過程中，存在大量長期停產的企業未申請排污許可或登記，部分長期停產化工企業缺少有效監管，環境安全隱患問題突出。

2.3 排污單位環境主體責任落實不到位

（1）按證排污意識淡薄，部分排污單位認為排污許可主體責任就是取得排污許可證，對排污許可證的作用不了解，未形成依證排污的理念。部分排污單位把申報工作交給第三方機構，對許可證內容、整改要求了解甚少，后期的自行監測、臺賬記錄、執行報告提交等都未落實。如對于化工、醫藥行業，排污許可要求企業按季度或者月度進行監測，大部分企業只做年度監測，甚至未進行監測。（2）排污許可管理自覺性不高，部分排污單位對申報排污許可證缺乏積極性，對排污許可政策及技術規范理解不到位，需要核發部門“保姆式”指導填報。許多排污單位在項目變動或出臺新法律法規政策標準要求時，不能按要求及時變更或不能自覺執行相關管理要求。如《排污許可證申請與核發技術規范》及《排污單位自行監測技術指南》，要求總磷、總氮控制區重點排污單位必須安裝在線監測，但實際大多數企業未安裝。部門企業變更或延續排污許可證時，僅整改影響排污許可申領的必需事項，忽略排污口規范化設置、排污標識等問題。（3）排污許可變更不到位，部分污染源企業申領排污許可證后，產能和污染物排放發生變化，申請時上報審批的資料與實際排污情況有較大出入。很多企業以“一證在手、企業無憂”的心態排放污染物，未能對污染防治設施進行升級改造，未能自覺申請變更排污許可證。如一些早期發證的化工等行業排污單位，到期直接申請延續，很少有企業對存在問題提出整改措施。

2.4 部門之間缺乏監管合力

（1）系統內部參與度不高，排污許可核發過程中，涉及大氣、固廢、監測等多個部分和單位審核把關，證后監管涉及的自行監測、執行報告落實、環境管理臺賬記錄等問題，需要執法部門和基層生態環境部門督促落實。但相關處室和單位對排污許可的審核及監管參與度不高，導致有些企業取得排污許可證后缺少跟蹤監管，影響排污許可成效。排污許可證核發過程中附帶的整改事項，整改落實總體不快。（2）部門之間不夠積極主動。排污許可管理涉及面廣，審核及監管過程中，部門之間存在職責不清、不夠積極主動等情況，如排污單位是否位于生態紅線、禁養區等禁止建設區的，需要規劃部門、農業主管部門判定；排污單位是否存在落后淘汰產能，需經濟主管部門判定；排污單位行業類別需發改部門及工信等部門進行判定。但在實際征求意見過程中，出現不夠積極主動的情況，影響排污許可證正常核發和后續監管。（3）環境監管平臺不統一，環境統計、“二污普”等多個環境管理信息化平臺相互不統一，平臺之中污染源信息采集分散，缺乏權威性、統一性的污染源數據庫，造成環境管理系統內數據雜亂，甚至數據之間相互沖突，給基層環保部門和企業數據填報帶來負擔。如環境統計對企業廢氣、廢水產生情況進行統計，排污許可執行報告中也要求核算企業產污情況，危險廢物動態管理系統要求企業申報危廢產生、處置、轉移情況，排污許可“一證式”管理需求非常迫切。

3 對策措施研究

3.1 推進排污許可全覆蓋

通過環境監管平臺、工商以及企業環保自主驗收等多種途徑查漏補缺，將游離在監管之外的排污單位全部納入排污許可。加強鄉鎮街道、工業園、集中區對轄區內企業排查統計力度，梳理無證企業清單。推進環保手續不全、不符合生態管控要求等企業的整改，制定“一企一策”，將符合發證條件的污染源企業納入排污許可正常管理，實現固定污染源排污許可管理全覆蓋。將工業固廢、工業噪聲、海洋工程等依法納入排污許可管理，實現環境全要素覆蓋和海陸統籌。

3.2 加強依證排污監管

將持證排污情況納入日常執法檢查和“雙隨機、一公開”執法檢查內容，繼續進行排污許可專題培訓，提升全市排污許可管理水平。結合國家、區域、流域、行業管理需求，進一步規范許可事項和許可管理要求，推進排污許可精細化管理。同時，加大排污許可違法案件的處罰力度，根據違法的情節建立排污許可處罰自由裁量制度，提高環境違法成本的同時也用經濟手段激勵環境保護[3]。

3.3 提高企業主體責任意識

加強《排污許可管理條例（試行）》等法律法規宣講培訓，加大排污許可環境違法的查處力度，推動排污單位積極申報領證。督察問責是保證環評與排污許可工作落實到位的制度保證[4]，要將排污許可制執行情況納入生態環境保護考核等過程。在排污許可證中明確排污單位的污染物排放控制措施和環境管理要求，推動污染源企業按規定自行監測，定期上報執行報告，定期信息公開，自覺接受監督檢查。

3.4 加強環境制度融合銜接

推動形成環評制度、污染物總量控制制度、排污權交易制度與排污許可的融合銜接，以許可排放量作為固定污染源總量控制指標，加強排污許可管理事項的落實。在企業改擴建項目報批過程中，督促提交對原有項目排污許可執行報告[5]。加強排污許可數據與環境統計等數據的共享，以排污許可數據作為固定污染源環境統計的主要來源，推動固定污染源排放數據的統一。

3.5 加強各部門間的溝通協調

以排污許可證為載體，將排放總量、入河入海排污口、海洋污染、大氣、水、固廢、土壤等納入排污許可管理，建立監管、監測、監察聯動機制。建立多部門協同工作機制，構建海洋、水利、工信、統計、發改、生態環境等不同部門間的數據共享，建立業務協同等工作機制，提高排污許可效率，形成排污許可監管合力。

4 結語

生態環境保護新形勢下，排污許可制度是加快構建以排污許可為核心的固定污染源監管體系，是全面打好污染防治攻堅戰的重要保障。通過不斷地改造創新和總結完善，排污許可核發技術、制度保障以及監督管理等方面已不斷完善，但在意識轉變、聯動監管和成果運用等方面仍存在不足，需要進一步加強與相關制度的銜接，以及部門聯動、公眾參與等方面的制度保障，使排污許可制度成為加強固定污染源企業監管的有效手段，在提高環境治理能力現代化過程中發揮重要作用。