構建現代環境治理體系背景下遼寧省生態環境空間管控的思考

高 倍

（遼寧省生態環境保護科技中心，遼寧 沈陽 110165）

1 環境空間管控是提升環境治理效能的重要手段

當前，如何以高水平生態環境保護推動經濟，如何用制度創新提高環境管理水平，是構建現代環境治理體系的重要命題。環境空間管控的實質是將生態環境保護要求落實到國土空間上，以環境質量改善為核心、以空間管控為目標，從生態環境系統自身的規律和承載力、功能出發，提出生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線等環境約束性條件，在此基礎上，從污染物排放、資源開發利用等方面制定差異化的生態環境環境準入要求，為區域經濟綜合決策提供支持。環境空間管控制度的建立，正是在空間尺度上構建環境治理的規則體系，是構建現代環境治理體系、提高治理能力的重要手段。

2 遼寧省區域戰略格局分析

遼寧是重要的老工業基地，工業門類齊全、體系完備、區位優勢明顯，在國家區域戰略中具有重要地位。

2.1 區域戰略定位

2.1.1 東北振興先行區

實施老工業基地振興戰略是新世紀的重大決策。《東北振興“十三五”規劃》提出“依托沈陽、大連，增強沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶整體競爭力，加速沈撫同城化進程，積極推動遼中南地區協同發展，將遼寧西部地區定位為對接京津冀協同發展戰略的先行區”[1]。

2.1.2 東北亞國際合作先導區

“一帶一路”戰略是我國構建全方位開放新格局的國家戰略，遼寧區位優勢明顯，以參與“一帶一路”中蒙俄經濟走廊的建設為重點，打造聯結亞歐海陸大通道的重要節點、參與東北亞合作的重要區域。

2.1.3 環渤海地區重要經濟增長極

《環渤海地區合作發展綱要》提出遼寧要進一步加強與京津冀地區和哈長城市群聯系，遼中南地區以沈陽、大連為中心，以鞍山、撫順、本溪、營口、錦州、鐵嶺、丹東、遼陽、盤錦等城市為支撐，增強沈陽經濟區整體競爭力，加速沈撫同城化進程，支持大連建設東北亞國際航運中心和國際物流中心，推進大連金普新區建設，共同打造全國先進裝備制造業和新型原材料基地，逐步建設成為我國東北對外開放重要門戶、陸海交通樞紐，不斷提升對環渤海東北部地區的輻射帶動能力。

2.2 區域布局

2.2.1 “一圈一帶兩區”的區域格局

遼寧省國民經濟和社會十四五規劃綱要中提出了在“十四五”時期加快構建沈陽、大連“雙核”牽引的“一圈一帶兩區”的區域格局。“一圈”指沈陽現代化都市圈，“一帶”指遼寧沿海經濟帶，“兩區”分別為遼西融入京津冀戰略先導區和遼東綠色經濟區。

2.2.2 “一帶五基地”建設布局

“一帶五基地”建設，既是中央振興東北老工業基地的戰略安排，也是扎實推動遼寧全面振興，努力建設現代化經濟體系的必然選擇。“一帶五基地”中的“一帶”是指遼寧要建設成全國重要的經濟支撐帶；“五基地”是從先進裝備制造、重要技術創新研究、重大技術裝備戰略儲備、原材料制造、現代化農業等角度打造具有國際競爭力的基地。遼寧省制定印發了關于推動“一帶五基地”的總體建設方案，以及與五基地建設相對應的五個具體實施方案。建設目標分兩個階段，2020年全面建成小康社會，“五基地”建設加速推進，到2030年全省現代產業體系基本形成，“五基地”全面建成[2]。

2.2.3 “兩屏一帶七廊”生態安全布局

以遼東山地丘陵生態屏障區、遼西丘陵低山生態屏障區、沿海防護林帶、遼河流域生態走廊、凌河流域生態走廊為骨架，以國家級和省級限制開發區域為支撐，構建遼寧省生態安全戰略格局。

2.3 區域產業布局

遼寧省四大支柱產業為裝備制造、冶金、石化和農產品，此外重要的產業還有醫藥、建材、新材料等，主要產業布局在開發區內。從重點行業產業分布來看：裝備制造業分布相對較廣，主要分布在沈陽、大連、鞍山、錦州、營口、鐵嶺、盤錦、葫蘆島、朝陽等地；鋼鐵行業主要分布在礦產資源豐富的地區，如鞍山、本溪、營口、朝陽；有色金屬加工業主要分布在營口、朝陽、葫蘆島等地；石化行業主要分布在大連、盤錦、錦州、遼陽、撫順、營口、阜新和葫蘆島等地；農產品主要分布在阜新、鐵嶺、朝陽等遼西北地區；醫藥行業主要分布在沈陽、本溪、大連、葫蘆島等地；建材行業主要分布在大連、鞍山、營口、鐵嶺、朝陽等地；新材料產業分布較廣，主要在沈陽、大連、鞍山、本溪、營口、盤錦、鐵嶺、朝陽等地[3]。

3 遼寧省生態環境功能格局分析

遼寧省地處我國東北地區南部，生態地位重要，生態環境敏感，是國家重要的生態屏障區，同時具有重要的水土保持功能及生物多樣性保護功能。

3.1 區域生態環境功能定位

3.1.1 東北地區重要的綠色生態屏障

我省西北部處于科爾沁沙地防風固沙重要區，該區氣候干旱，多大風，沙漠化敏感性程度極高，屬于防風固沙重要區，是地區主要沙塵暴源區，防風固沙功能對于維護東北區域生態安全具有重要意義。遼寧省10個市47個縣為“三北”地區，建設“三北”工程是改善生態環境，減少自然災害，維護生存空間的戰略需要，對我國北疆綠色生態屏障作用具有重要意義。

3.1.2 全國重要的水源涵養保持區、生物多樣性重要保護區

《全國生態功能區劃（修編版 2015）》明確了我省5個國家級重要生態功能區，分別是長白山區水源涵養與生物多樣性保護重要區、遼河源水源涵養重要區、遼河三角洲濕地生物多樣性保護重要區、京津冀北部水源涵養重要區和科爾沁沙地防風固沙重要區。根據《全國重點生態功能區劃（修編版2017）》，遼寧省共4個縣列入全國重點生態功能區，包括撫順市新賓滿族自治縣，本溪市本溪滿族自治縣、桓仁滿族自治縣，丹東市寬 甸滿族自治縣。

3.1.3 東北重要的商品糧基地

遼寧省是工業大省，也是農業大省，中部平原地區是《全國生態功能區劃》中明確的東北重要的商品糧基地，該區域包括沈陽、鞍山、遼陽等地，主要出產水稻、玉米及雜糧和馬鈴薯等。北部的阜新、鐵嶺等地處于世界黃金玉米帶，是國家玉米最優產區。

3.1.4 全國重要的人居安全保障區

遼中南地區是《全國主體功能區規劃》中明確的國家優化開發區，包括遼寧中部和南部的部分地區。《全國生態功能區劃》中明確遼中南城鎮群是我國人居保障重要功能區之一。

3.2 區域生態環境戰略問題

3.2.1 全省產業、能源與資源環境、節能減排等方面的協調任務艱巨

產業方式粗放、創新能力不強.全省冶金、石化、建材等資源型產業和重化工業比重較高，高端裝備制造業、電子信息等戰略新興產業和生產性服務業規模較小，產業鏈條短，節能減排難度大。全省單位地區生產總值能耗較高，特別是由于地處北方，冬季采暖需求大、城市化率較高，采暖燃煤制約大氣污染防治進程，能源消費結構亟待改善。

3.2.2 環境質量改善存在諸多“短板”

水環境污染問題尚未全面解決，全省河流總體呈輕度污染，地表水水質總體改善趨勢尚未穩定，部分支流河污染重，流經城市的河段、城鄉結合部和農村人口聚集區的河流溝渠存在污染問題。飲用水源地水環境質量有待提升，個別本底值超標水源未得到有效替換。近岸海域局部海水水質有待改善，劣于四類海水主要分布在遼河口至大遼河口、普蘭店灣和鴨綠江口近岸海域，部分陸源入海排污口鄰近海域不能滿足所在海洋功能區水質要求。

大氣環境保護形勢依然嚴峻，全省大氣環境質量改善雖較為明顯，但細顆粒物和可吸入顆粒物仍是空氣污染的主要問題，且臭氧污染日漸突出，以石化化工產業為代表的重點工業企業治理、移動源污染防治和揮發性有機物整治的工作壓力較大。局部地區土壤環境質量超標。生態環境系統較為脆弱，筑牢國家生態安全屏障任務艱巨，遼西、遼中大部分區域處于三個過渡交錯地帶，不僅生態系統功能性缺失，且系統服務功能下降。

3.2.3 水資源缺乏且過度開發

水資源嚴重短缺，且地區分布不均，全省人均水資源占有量779立方米、畝均556立方米，只有全國平均水平的1/3左右，根據聯合國制定的人均占有水資源總量的標準，屬重度缺水。水資源利用效率較低，部分地區水資源開發利用過度。全省部分流域開發過度，如太子河干流、蘭河、湯河和運糧河地表水開發利用程度較高，超過了國際公認的40%。

3.2.4 環渤海沿海環境風險不容忽視

遼寧省區域性、布局性環境風險較為突出，遼東灣沿海石化產業布局性風險較為突出。資源環境與用海需求的矛盾突出，海洋生態環境安全問題凸顯，不合理的填海破壞自然濕地生態系統，降低海岸帶生態緩沖能力，影響海洋岸線和海水自凈能力，使河口產卵場退化，生物多樣性降低，加劇了生態風險由局部向全局演變趨勢。

4 遼寧省生態環境空間管控構想與建議

依據遼寧省“一圈一帶兩區”區域格局、主體功能區生態安全格局、農業戰略布局以及生態環境特征和問題，提出全省生態環境空間管控構想和建議。

4.1 沈陽現代化都市圈生態環境分區管控方向

沈陽現代化都市圈以沈陽為中心，人口密集程度高、工業化及城鎮化水平較高，以平原為主，是東北亞重要的經濟中心。區域生態環境戰略性管控定位為遼寧省大氣污染聯防聯控重點管控區域，制約遼寧省地表水環境質量改善的關鍵區域；土壤環境污染集中區域。生態環境管控關鍵問題為區域開發強度大，城市建設與生態保護失衡，生態系統服務功能喪失嚴重。城市布局不平衡，如本溪產業集中分布于太子河干流主城區、細河流域橋北地區及南芬城區、北沙河流域沈本新城，污染排放集中。氮氧化物和細顆粒物大氣復合型污染特征較為顯著，具有城市群污染特征。遼河流域水質達標壓力大，重污染河流和黑臭水體長治久清壓力大。鞍山、撫順、遼陽等區域礦產資源開發帶來的結構性污染嚴重。

根據區域內生態環境管控的不同問題，進一步實施差異化空間管控，其中沈陽地區應加強機動車和揮發性有機物污染控制，改善區域大氣環境質量；提升城鎮污水處理水平，改善地表水河流水質；優化能源結構，提高資源利用效率；優化景觀格局，協調區域開發與生態環境質量的平衡。環沈陽城市群（鞍山、撫順、遼陽）需側重對水和大氣污染物的排放管控，深化工業污染治理，實施更為嚴格的污染物排放標準，加強現存源的整治及削減、嚴控環境準入，限制兩高一資產業；提高工業園區集中防污治污水平；恢復礦山植被，提高防護林比例。東部地區（本溪）重點優化調整產業布局，整治“散亂污”企業，促進工業企業入園管理，加強工業聚集區污染防治和環境風險防范；禁止天然林商業性采伐，大力封山育林，保護生物多樣性，增強水源涵養能力。

4.2 沿海經濟帶生態環境分區管控方向

沿海經濟帶地處環渤海地區重要位置和東北亞經濟圈關鍵地帶，是東北唯一沿海地區。區域生態環境戰略性管控定位為環渤海環境風險防控重點區域；遼寧省近岸海域污染治防治重點區域；遼寧省土壤污染問題突出區域。生態環境管控關鍵問題是以能源化工、裝備制造為主的產業污染排放強度大，遼西沿海產業結構同質化嚴重，資源環境超載和生態安全水平降低。石化產業密集分布，未來“一地兩級”產業布局環境風險管控要求高，大氣VOCs污染問題凸顯，臭氧污染以南部沿海營口和盤錦最重。入海河流水質污染問題亟待解決。錦州、葫蘆島有色金屬企業和礦區周邊是土壤污染重點關注區域。沿海經濟帶整體向海擴張，填海造地主要分布在大連金普新區和甘井子區、營口鲅魚圈區、盤錦遼東灣新區、錦州開發區、葫蘆島連山區和龍港區。丹東鴨綠江口濕地，生態環境敏感脆弱，植被涵養功能下降，生態系統有退化趨勢。

根據區域內生態環境管控的關鍵性問題不同，區域內大連地區重點推進行業深度治理和產業結構轉型升級，提升產業集聚程度，防范沿海化工園區和危險化學品航運環境風險；嚴格用海管控，實施海洋岸線整治修復；加強小流域治理，控制水土流失。遼西沿海地區強化陸海統籌管控，推進行業深度治理和產業結構轉型升級，強化沿海化工園區風險防范，加強石油化工產業揮發性有機污染控制。強化入海排污口管控和入海河流污染治理。遼東沿海重點優化產業結構，嚴格準入要求，防范環境風險。加強流域綜合治理，治理船舶港口污染，減少對濕地生態環境影響。調整森林結構，擴大水保林面積，增強水源涵養功能。

4.3 遼西融入京津冀生態環境分區管控方向

遼西地處東北農牧交錯地帶，科爾沁沙地南緣，包括阜新、朝陽、葫蘆島等城市。經濟水平相對滯后，毗鄰京津冀，土地資源、礦產資源豐富。區域生態環境戰略性管控定位為京津冀生態環境保護遼寧屏障區，遼西北防風固沙阻隔帶。生態環境管控關鍵問題是承接京津冀轉移產業（裝備制造、原材料等），環境風險防控壓力大。大氣細顆粒物和可吸入顆粒物污染較重。鐵嶺河流沿岸畜禽養殖、生活源污染問題突出。水資源匱乏，河流季節性污染明顯。直接受科爾沁沙地影響，森林、草地植被少、質量差，沙漠化屏障功能不足，礦產資源枯竭，生態系統敏感脆弱。

根據區域內生態環境管控的關鍵性問題不同，區域內加快城鎮污水處理設施建設，強化農業面源污染防治，保障生態用水，重點防控河流季節性污染；加強城市精細化管理，控制揚塵污染；解決礦產資源開發與區域生態環境保護的矛盾；加大力度治理土地沙化，開展封沙育草治理，建設生態防護林，提高生態系統服務功能。

4.4 遼東綠色經濟區生態環境分區管控方向

遼東綠色經濟區包括東部水資源和森林資源豐富的9個縣區。區域生態環境戰略性管控定位為保障全省生態安全的重要區域。生態環境管控關鍵問題是森林質量不高，天然林較少，人工林樹種單一，水源涵養能力下降；礦產資源過度開采，部分地區生態環境遭到破壞；降水集中，區域性、局地性洪澇水患及氣象次生災害容易發生，泥石流等地質災害頻發、群發；小城鎮環保基礎設施建設滯后，污染物排放對大伙房水庫等供水水源水質造成威脅。

根據區域內生態環境管控的關鍵性問題不同，區域內縣區要以維護生態功能重要性為重點，控制區域開發強度，大力發展生態經濟，增強生態產品供給能力。推進重點生態功能區建設，提升水源涵養能力，維護生物多樣性功能，強化生態資源基礎優勢。