農村環境保護法治建設成就、問題和改進初探

李 洋

（濰坊市生態環境局昌樂分局，山東 濰坊 261000）

我國經濟建設取得了很大成就，但農村環境保護存在一些不容忽視的問題，必須找到相應的改進措施并加以解決，才能克服困難，更好地促進農村生態文明的建設，實現鄉村振興的宏偉目標。

1 農村環境保護法治建設的成就分析

近年來，作為一個農業大國，我國對農村環境保護問題有了更多認識。加大了生態治理的力度，建立了比較齊全的環境保護類法律法規，并得到貫徹執行。可以說對農村環境綜合整治與生態環境建設力度持續增強，農村生態環境保護工作取得了不俗的成績，一些農村地區的生態環境得到了很大的改善。

經過多年的努力，農村生態環境法治建設方面取得了許多的成就，如先后制定了自然資源保護的法律十五部、環境保護的法律九部。國務院還制定及修訂了包括《農業轉基因生物安全管理條例》《野生植物保護條例》在內的環境保護行政法規五十多項。相關部門、地方人民政府、地方人民代表大會依法行使職權，為使國家環境保護法律與行政法規得到更好地實施，分別頒布與制定了地方法規與規章，據統計達六百多件，同時國家還頒布了八百多項環境保護標準。這些法律、法規、標準及規章，都不同程度地包含保護農村生態環境的內容[1]。例如，1996年10月，國家頒布的《鄉鎮企業法》中，有相當一部分是為了防治鄉鎮企業污染農村生態環境而出臺的一些具體制度、措施。

針對農村生態環境保護工作，我國還制定了一系列的法規、規章以及其它政策文件、法律規范性文件。如水利部和國家發改委于2007年7月聯合發布了《縣級農村飲水安全工程“十一五”規劃指南》和《全國農村飲水安全工程示范縣建設管理辦法》，2008年修訂了《水污染防治法》，其中增設了第四節“農業和農村水污染防治”內容，其目的是為了加強農村水污染防治；為了保護農村飲用水源、防治污染農村飲用水，在2006年8月，由國務院總理主持召開國常會，通過審議并原則通過了《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》。我國已經建成初步的農村生態環境保護的法律框架與體系，同時也建成了優美村鎮、生態村鎮與農村環境綜合整治，以及防治鄉鎮企業污染、農藥污染、畜禽養殖污染、農村水污染等方面的法律制度。正是由于農村環境保護法制建設的推動，我國農村環境保護工作取得了矚目的成就。

2 農村環境保護法治建設問題研究

2.1 立法制度方面的問題

在立法制度層面，主要體現兩個方面的問題：第一，統一的專門農村生態環境保護法缺乏。對于農村生態環境保護立法主要分散在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《水法》《環境保護法》《土地管理法》《農業法》等法律之中，存在系統優化性與整體性不強的問題。同時，我國目前主要針對城市的環境保護立法較多，對農村極易遭受生態破壞的脆弱地區立法較少，使得農村生態環境進一步加劇了惡化。第二，環境保護立法質量不佳。對于環境保護立法，我國目前采取的都是由立法部門調查研究，然后負責起草文本，最后提交審議通過。整個過程缺少公眾參與，尤其是缺少群眾或代表的參與，導致環保立法質量整體不高，主要表現為：內容很多都是僅有的行為模式或假設條件，相關的處理后果缺乏，也就是其中提到的行為模式過于抽象化，法律責任過于簡單，不具備實際可操作性；法律規范沒有相關行政程序的規定，導致環境行政監管出現權限不明，扯皮推諉的情況，使執法效果大打折扣。

2.2 行政執法方面的問題

第一，生態環境保護行政執法主體權限不清楚。目前，在生態環境保護行政執法層面，實行的是分管和統管相結合的體制，這是一種屬于主體分層次的行政執法。根據不同的環境保護法律法規，農村生態環境保護的行政執法主體由林業部門、水利部門、農業部門、城鄉規化部門、國土資源部門、環境保護部門等很多職能部門組成，這就存在交叉的生態環境保護行政執法權限的問題，在實際執行中，各個部門之間容易出現相互推諉與扯皮，為了地區利益或部門利益，很多部門爭搶著管理對自身有利的單位，有的更是越權管理，執法秩序混亂。例如，在農業部門，其內部執法權分散在環境保護、土肥、種子、植物保護等多個機構中，這就出現了執法主體的多元化。按照《農業法》的相關規定，農業部門負責農業生態環境的保護工作，卻因為多種原因，有些法定的職能沒有完全落實到位，因此難以進行正常地農業環境保護工作。由此可見，行政執法體制上出現的問題，根本原因在先前的立法工作中，沒有明確主體權限界定。因此需要從源頭上解決問題，做好立法工作，從根本上解決這個痼疾，使立法質量得到提升[2]。第二，行政執法過程中缺少規范的行政程序。行政主體在進行行政執法時，工作中應該遵守行政程序，這是一個由方式、步驟、時限所組成的連續過程。行政程序是實現行政法治重要的保障與前提。

當前，只有一部環境保護行政程序規范，就是《環境行政處罰辦法》，它是由環保保護部制定的，僅屬于部門規章，立法位階不大，而且只是對環境行政處罰單項的行政行為做出了規范，卻沒有對重要的行政行為做出應有的規范，例如，行政征收、行政許可等，這就導致除了行政規章和法規以外，行政行為的程序規范顯得十分匱乏。第三，缺少完善的生態環境行政執法監督機制。如果沒有監督，生態環境保護行政執法者，可能會打著保護環境的幌子隨意執法，出現濫用行政處罰權、縱容監管的以罰代刑等一系列問題。盡管刑法中有瀆職罪名的規定，如環境監管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等，在行政處分方面也有行政機關工作人員處分條例等，其實施起來效果并不理想，主要原因是監督力度不夠。

2.3 司法保護方面的問題

在司法保護方面，我國對于生態環境保護工作做得并不理想，主要體現在對環境污染的民事訴訟，地方人民法院對于案件不愿受理立案，盡管《民事訴訟法》要求，民事起訴案件法院必須做出不受理和受理的裁定，卻因為行為后果沒有明確，法院的通常做法是，對環境污染民事訴訟案件符合立案受理條件的不予回復，起訴人更是不能向上一級人們法院上訴，而處于絕對弱勢地位且權利意識淡薄的農民，其合法合理的環境權利不能用訴訟程序得到保護，一些農民就會采取比較極端或上訪的方式，造成了很大的社會不穩定因素。當然，確立環境污染公益訴訟制度的《民事訴訟法》出現，為司法保護生態環境指明了方向；當前，很難做到對環境保護行政監管的不作為行為進行立案，尤其是這種行為對于環境的危害只是威脅時，農民提起的環境監管行政機關不作為的訴訟更是不能給予立案，即便是立案，在進行審理的過程中，也會因為不能證明可以造成實際的損害而會使訴訟請求被駁回[3]。

3 農村環境保護法治建設的改進建議

3.1 完善農村環境保護立法制度

推動公民環境權入憲。任何一個人都有一項在良好環境下生活的權利，這是重要的人權，是生存權利的應有之義。目前，有很多國家已經將公民的環境權納入憲法，成為一種法定的權利。在我國現階段的環境權還只是自然權利。環境保護的法律法規盡管已經頒布了多部，但還缺乏環境權的權利屬性[4]。同時，要推動將全體國民應該享有的公民環境權寫入憲法，這也是包括農民在內的公民基礎權利之一，對改善生活與生態環境目的受國家保護應予以明確，這樣才能讓大眾擁有更多的生態權利。

制定農村生態環境保護專項法律。在生態環境立法中，要對農村地區生態環境有所體現，這是因為其具有脆弱性與特殊性的特點。早在上個世紀，一些國家就出臺了《農業環境保護法》，這部法律十分系統和完善，可以為我們國家進行農村專門性環境立法提供一些參考與借鑒。在農村生態環境保護中，可以考慮專門制定一部《農村生態環境保護法》，以維護農民的環境權益。

提升立法質量，集中完善和清理生態環境立法。將農村生態環境保護的內容，加入相關的法律規范之中，同時促進立法質量的提升，讓生態環境保護的相關立法變得更加系統和完善。其一，要反映農民的呼聲，對農民群眾的訴求加以重視，應該開門立法，整個工作要吸收并重視農民的建議，同時兼顧法學、環境學、農學等學科專家的建議及意見，立法的科學性、民主性、透明度要提升。其二，法律規范要嚴格按照行為后果、行為模式、假定條件的邏輯結構來制定，對環境保護義務和環境權要予以明確，讓相關的責任規范變得更加系統與完善，不遺留漏洞與死角。其三，生態環境立法過程中，完善相關的行政程序規定，一些地方性的行政單位也可以根據實際情況，出臺制定規范行政程序的政府規章或地方性法規，在這方面一些省區已經出臺了《行政程序規定》，這樣就能夠更好地行使環境保護的行政權力。

3.2 強化農村環境保護行政執法

解決農村環境的問題需要打開思路，而不是僅僅從環境問題著手。要充分考慮保護生物多樣性、資源短缺、生態環境影響、農業生產等多種問題，使農村經濟和農村環境污染防治的方針在各個領域得到貫徹[5]。在農村干部的任用時，應該加強對環境保護的考核力度，在考核標準中加入相關的環保考核內容，主要包括：群眾性環境訴求、環保投資增長率、引用水質量、空氣質量、環境質量評價等要素。這方面的考核，能讓農村干部從單純的只重經濟轉向重視整個農村社會的綜合協調。建立良好的農村生態環境法律制度，需要建立相應的農村環境管理體制，并加強統籌領導。各級農村政府與相關的職能部門要做好這些方面的工作：其一，政府要落實好同步規范和實施生態環境建設、城鄉建設、經濟建設的方針，對鄉鎮村屯的環境要統籌規劃。其二，在農村地區，必須貫徹落實好環境保護的法律法規工作，相關職能部門要加大這方面的工作力度，狠抓落實。其三，有效控制污染物的排放總量，著力解決農村鄉鎮固定廢棄物、噪聲、廢氣、廢渣等污染問題，由環境行政主導，實施環境質量行政領導負責制。

強化農村綜合行政執法，主要從這些方面來實施：其一，實施綜合行政執法，整合行政執法機構。原來的執法機構都設立在農業行政主管部門職能范圍內，需要合并為一個綜合的執法機構。這個綜合執法機構要有財政全額撥款的行政機構，對其實施管理的應該是當地農業主管部門，這樣能夠更好地集中行使行政處罰權。其二，增強執法隊伍建設，提升選拔執法人員的標準。在行政執法人員的選擇過程中，要嚴格依據公務員的職業特點與標準，公開考試，公平競爭，擇優錄取，嚴格招聘。執法人員一旦被錄用，就要進行專業培訓和考核，只有全部合格后才可以執證上崗。除此之外，還要對執法人員進行持續的專業培訓與素質教育，使得他們的專業水平不斷提高。其三，執法制約機制和監督機制的完善。必須高度重視制約機制和監督機制，這是實現文明執法與依法執法的基礎。嚴格落實行政執法過錯責任追究制度、評議考核制、行政執法責任制，辦事制度與執法程序要及時的公開。提高行政執法的透明度，嚴格執行收支兩條線、罰繳分離等制度。

3.3 加強農村生態環境司法保護

化解生態環境沖突直接有效的途徑就是司法保護，如果在司法保護方面沒有有效地解決問題，農村生態環境的沖突就會成為群體性事件，甚至擴大至更大范圍的社會矛盾，對農村地區與整個社會的穩定和諧造成很大的負面影響。當前，農村生態環境保護的沖突時有發生，主要體現在環境保護行政機關和污染受害者之間的矛盾，還有污染企業和污染受害者之間的矛盾[6]。前者需要保障司法的獨立，也就是司法機關的人事權與財政權實現自由，這樣就能夠有效地監督行政權利；對于后者，要力爭做到法院能夠公正審判環境侵權民事案件。另外，要方便農民訴訟，從各個環節著手，建立和完善司法救助制度，為農民提供更加方便快捷的法律服務。同時要讓審批職能發揮作用，通過各種途徑加強農民的普法教育，讓農民懂法、守法，更好地利用法律武器維護自身的生態環境權益。

4 結語

綜上所述，完善農村環境保護立法制度；強化農村環境保護行政執法；加強農村生態環境司法保護，促進農村環境保護法治建設，使生態環境在農村建設中得到高度重視，可以有效地解決農村環境保護法治建設中普遍存在的問題，讓廣大農民得到優美環境帶來的幸福感，為實現鄉村振興奠定良好的基礎。