陜西省某市基層動物檢疫工作現狀調研

薛久洲，高曉娟，雷明鑫，薛琳玨，白艷艷，劉小龍

（1.榆林市畜牧獸醫服務中心，陜西榆林 719000；2.榆林學院，陜西榆林 719000；3.榆林市農業宣傳信息中心，陜西榆林 719000）

進入新時代以來，人們對動物源性食品安全投入了更多關注，而動物檢疫工作質量的高低不僅直接影響動物源性食品安全，同時也關系到養殖業發展安全、公共衛生安全和生物安全。為全面掌握陜西省某市基層動物檢疫工作現狀，分析現有機構設置、職能分工、工作機制等是否合理，人員素質、數量與實際檢疫工作是否匹配，檢疫信息化建設是否完善，對該市所轄各縣的動物產地檢疫及屠宰檢疫工作現狀進行了專題調研。本次調研赴該市各縣動物檢疫職能機構，與相關工作人員進行現場座談交流，聽取匯報，同時發放調查問卷，梳理分析基層動物檢疫工作現狀以及動物檢疫工作中存在的問題，繼而提出相應的對策建議，以期為該地動物衛生監督機構建設和動物檢疫工作有效開展提供參考。

1 材料與方法

1.1 調查對象

本次調研選取該市所轄的12 個縣級、113 個鄉鎮級動物衛生監督機構，涉及產地檢疫申報點133個、屠宰檢疫申報點28個、省級公路檢查站5個。

1.2 問卷調查

調查內容分為兩類：第一類是動物檢疫機構設置情況，包括縣鄉兩級動物衛生監督機構設置、檢疫職能劃轉及人員配備情況（承擔檢疫職能的機構及其建制、編制、實有人員），檢疫工作經費保障情況（中央、省、市、縣、鄉經費下達情況）；第二類是動物檢疫隊伍建設情況，包括官方獸醫隊伍建設情況（官方獸醫人數、實際從事檢疫工作人數、駐場官方獸醫人數）、協檢員隊伍建設情況（協檢員人數、駐屠宰場人數）。

1.3 現場調研

現場查看動物檢疫工作開展情況：一是動物及動物產品檢疫工作開展現狀，包括產地檢疫和屠宰檢疫；二是動物衛生信息化建設工作現狀，包括“陜西智慧動監”使用情況和動物檢疫電子出證情況。

1.4 數據收集與分析

將問卷信息數據通過Epidata 軟件錄入，將收集到的數據使用Microsoft Excel 軟件進行匯總、整理、統計。

2 調研結果

2.1 體系建設

2.1.1 機構改革情況

2.1.1.1 監督執法機構 在原市級動物衛生監督機構的執法職能被剝離，由新組建的市級農業綜合執法支隊承擔的前提下，縣級動物衛生監督機構的監督執法職能也都相應劃轉至新組建的縣級農業綜合執法大隊。

2.1.1.2 檢疫職能機構 在市級動物檢疫職能由新組建的市級動物衛生監督機構承擔的前提下，組建各縣級動物檢疫機構，承擔縣級動物檢疫及檢疫人員日常管理職能。主要分為三類：第一類，由原縣級動物衛生監督機構承擔（2 個縣）；第二類，由動物疫病預防控制機構承擔（6 個縣）；第三類，由縣農畜產品保障中心、縣畜牧獸醫服務中心、鎮區域畜牧獸醫站、縣畜牧獸醫站等其他機構承擔（4個縣）。4 個縣級動物檢疫機構歸口縣級畜牧獸醫局管理，其余8 個歸口縣級農業農村局管理。鄉鎮級檢疫機構，即產地檢疫申報點，具體實施動物檢疫工作。全市共有產地檢疫報檢點133 個，較機構改革前減少247 個。該機構也分為三類：第一類，由原鄉鎮獸醫站承擔（3 個縣），歸口鄉鎮政府（街道辦事處）管理；第二類，由鄉鎮區域農牧技術推廣部門承擔（8 個縣），歸口縣級農業農村局管理；第三類，由縣級動物疫病預防控制中心派駐機構承擔（1 個縣），歸口縣級畜牧獸醫局管理。全市各縣共有屠宰檢疫申報點28 個，分布于全市各畜禽定點屠宰企業，主要承擔屠宰檢疫工作。全市各縣共有公路檢查站5 個。各縣動物檢疫機構數量分布具體見表1。

表1 陜西省某市各縣動物檢疫機構數量分布統計 單位：個

2.1.2 隊伍建設情況

2.1.2.1 人員編制 縣級動物檢疫機構共有人員編制180 名（較機構改革前縮減36 人），實有人員214 名（較機構改革前減少54 人），平均各縣不足18 人（214/12）。各鄉鎮級動物檢疫人員為官方獸醫與協檢人員，共有備案官方獸醫744 人，機構改革后分流或轉崗379 人，實際從事檢疫工作的365 人（較機構改革前減少200 人），平均每個鄉鎮機構不足3 人（365/155）；駐屠宰場官方獸醫111 人，隸屬縣級動物檢疫機構管理；全市現有協檢人員163 人，其中駐屠宰場43 人。

2.1.2.2 學歷與專業水平 學歷與專業水平共統計到704 人，其中中專及以下249 人、大專205 人、本科240 人、研究生10 人，各層次人員占比見圖1。大多數官方獸醫直接或通過進修取得畜牧獸醫專業學歷，50 歲以下人員約占75%，中級以上職稱人員約占40%，高層次人才較少。

2.1.3 經費保障情況 檢疫工作經費主要來自市縣兩級畜牧獸醫專項資金。該專項資金主要用于重大動物疫病防控及畜產品質量安全監管。2021 年，全市畜牧獸醫專項預算資金共計1 000 萬元，較機構改革前減少200 萬元；市級層面檢疫工作經費預算約500萬元，縣級層面約400萬元，其中部分縣（G縣與I 縣）無相關經費預算。工資待遇上，官方獸醫及其他正式職工工資待遇按照職稱級別核算，協檢員工作待遇人均約2 500 元/月，部分財政條件較好的縣區還為協檢員購買了人身意外險。畜牧獸醫醫療衛生津貼方面，僅有部分縣（B、D 和F 縣）在機構改革前按照《人力資源社會保障部 財政部關于調整農業有毒有害保健津貼和畜牧獸醫醫療衛生津貼的通知》（人社部發〔2015〕99 號）要求，兌現了畜牧獸醫醫療衛生津貼，機構改革后縣級均未享受此津貼。

2.2 動物檢疫情況

2.2.1 產地檢疫 全市現有產地檢疫申報點133個，其中縣級6 個、鄉級127 個。2021 年全市共實施產地檢疫畜禽229.84 萬（頭/只/羽），較機構改革前增加75.51 萬，出具動物檢疫合格證明40 786 張。由圖2 可知：產地檢疫申報點主要集中在北部A、D、E、F、G 縣，A 縣出證數量和檢疫數量最多，以生豬檢疫為主，F 縣是羊調出大縣，而B 縣的出證數量及檢疫數量均最低（畜產品以縣內消費為主）；全市以生豬、羊檢疫為主，而禽類檢疫數量最少。產地檢疫工作量方面，用開證數/開證點數量（張/個）表示各縣產地檢疫的平均工作量。由圖3 可知：全市平均工作量約307 張/個（40 786/133），檢疫工作量最大的H 縣與最小的B 縣相差約185 倍，各縣的平均工作量并不均衡。

2.2.2 屠宰檢疫 全市現有畜禽屠宰場點28 個，對應設立畜禽屠宰檢疫申報點28 個。2021 年共實施屠宰檢疫畜禽840 657 頭（只/羽），其中生豬485 745 頭、牛5 741 頭、羊315 511 只、雞33 660羽（圖4）。屠宰檢疫申報點在B 和F 縣分布較多，I 縣暫無畜禽屠宰企業，相應也就沒有屠宰檢疫申報點；E 縣屠宰企業種類較為齊全，有牛羊屠宰企業1 家、生豬屠宰企業1 家、家禽屠宰企業1 家，對應設立檢疫申報點各1 個；全市只有I 縣和L 縣無生豬定點屠宰廠，僅A、E、L 和H 縣有牛屠宰檢疫申報點，但屠宰檢疫數量都不大。從屠宰檢疫動物種類來看（圖4），全市以豬、羊屠宰檢疫為主，其中生豬屠宰檢疫數量較高的4 個縣為A、B、F 和G 縣，羊屠宰檢疫數量較多是A、E 和F 縣。屠宰檢疫數量與產地檢疫數量相關，如A 縣產地檢疫申報點分布較多，屠宰企業數量也不少，屠宰檢疫申報點也較多。屠宰檢疫工作量方面（圖5），用屠宰檢疫數/開證點數量（頭、只、羽/個）對各縣畜禽屠宰檢疫平均工作量進行比較，全市平均屠宰檢疫工作量為30 023 頭、只、羽/ 個（840 657/28），除I 縣外，屠宰檢疫工作量最大的A 縣與最小的H 縣之間相差約13 倍，各縣間的屠宰檢疫工作量不均衡。

2.3 檢疫信息化建設情況

全市信息化建設有序推進，產地檢疫電子出證系統運行正常，市縣鎮均有專人負責管理，按要求[1]做到了電子出證清晰規范，歸檔保存得當。全市縣鄉兩級“陜西智慧動監”平臺已全部啟動，現有備案養殖場戶及屠宰企業20 509 個、電子出證點157 個。截至2021 年底，全市大型規模養殖場已基本完成備案，但大量散養戶未進行注冊備案。“陜西智慧動監”檢疫申報及出證情況見圖6：全市2021 年微信注冊用戶通過“陜西智慧動監”申報檢疫9 732 次，申報出證7 636 次；全市注冊用戶較多，但報檢及實際檢疫出證量較低；多數縣用戶注冊后，使用率較低，如注冊用戶數量最多的F 縣，其申報檢疫及出證量反而最少。

3 發現的問題

3.1 動物檢疫機構設置不統一，檢疫職能承接不順暢

農業綜合行政執法改革后，縣鄉兩級動物檢疫機構設置不統一，縣級機構分屬農業農村局或畜牧獸醫局管理，鄉鎮（區域站）機構則分屬農業農村局、畜牧獸醫局或鄉鎮政府管理，呈現出“多對一”和“一對多”的現象，在管理上易出現政令不暢，致使監管工作存在較大風險隱患。改革后，原有的自上而下的省、市、縣三級動物檢疫機構的業務指導體系被打破，工作部署、上下聯動受到很大影響。特別是在動物檢疫職能劃轉方面，各級動物檢疫機構出現了多種形式，有的合并到動物疫病預防控制中心，有的合并到以原動物衛生監督機構為主的檢疫工作機構，還有的由其他檢疫職能機構承擔，實際檢疫工作中存在互相扯皮、推諉、內耗等現象，檢疫職能難以有效落實，對管理相對人進行檢疫申報也造成不便，一定程度上阻礙了動物檢疫工作有效開展。

3.2 動物檢疫工作隊伍壓縮，檢疫工作壓力加大

本輪事業單位機構改革后，市級機構編制減幅超過5%，且參公人員與事業身份人員“共享”編制；而縣級機構減編幅度達17%，人員減幅超過20%，每縣平均不足18 人；實際從事檢疫官方獸醫人數減幅超過35%，平均每個鄉鎮不足3 人。全市2021 年畜禽飼養量2 800 多萬（頭/只/羽），產地檢疫報檢點平均工作量約為1.7 萬（頭/只/羽）/個（229.84 萬/133 個），而機構改革前全市產地檢疫平均工作量約0.4萬（頭/只/羽）/個（153.89萬/380個），工作量激增325%，致使動物檢疫工作難度和覆蓋面進一步加大。此外，現有的動物檢疫人員不僅要承擔產地檢疫、屠宰檢疫、畜產品質量安全監管等多項工作，還要承擔所屬片區的動物防疫、畜牧技術推廣等工作[2]，任務艱巨、內容繁多。

3.3 檢疫從業人員老齡化，專業力量出現斷層

縣級動物衛生監督機構人員超過60%為大專以下學歷，超2/3 人員為非畜牧獸醫專業人員，大部分通過后續的專業技術人員繼續教育等途徑取得畜牧獸醫專業學歷；30 歲以下人員不足10%，老齡化較為嚴重。動物檢疫是一項專業性非常強的技術性行政許可，要求工作人員是官方獸醫，并具備相應的獸醫知識、檢疫技術技能，熟悉動物防疫法律法規，需要有臨床辨別病理變化的基本能力，而低學歷和非專業化勢必會導致檢疫工作質量下降。人員隊伍老齡化有礙檢疫工作開展：一方面老齡化人員接受新鮮事物的能力不強，吸收新專業技術的能力較差，因此不利于新技術和信息化的推廣應用；另一方面，老齡化還會導致人員隊伍“青黃不接”，不利于檢疫工作隊伍穩定。

3.4 檢疫工作經費支撐不足，檢疫人員待遇無保障

自2015 年11 月1 日，全國統一暫停征收畜禽及畜禽產品檢疫費后，其他省份一些縣的檢疫工作經費沒有及時足額納入本級財政預算，致使檢疫設施設備和檢測試劑等費用得不到有效保障，影響到了產地檢疫工作的正常開展[2]。機構改革后，該市的市縣兩級動物檢疫工作經費也稍顯不足，個別基層檢疫機構常年沒有工作經費，連最基本的互聯網都不能維持通暢，基本的檢疫電子出證都難以操作，造成人員工作積極性不高，檢疫工作開展不到位，嚴重影響動物檢疫工作開展。另有部分縣（區）政府對動物檢疫工作重視不夠，把檢疫工作與防疫工作分割開，導致業務單位存有畏難情緒，認為檢疫不但要購買票證，還需要經費保障和大量人員才能開展此項工作，阻滯了產地檢疫的開展。此外，協檢人員工資待遇普遍較低，且各縣間存在一定差距，從事檢疫的官方獸醫享受不到畜牧獸醫醫療衛生津貼，均在不同程度上影響著檢疫隊伍的穩定以及廣大從業者的工作積極性。

3.5 檢疫信息化平臺使用率不高

自新冠疫情發生以來，全省啟用“陜西智慧動監”微信客戶端實施產地檢疫申報工作，逐步實現產地檢疫網上申報，這一定程度上提高了檢疫工作電子化水平。但在實際使用過程中還存在一些問題：一是養殖場戶和屠宰企業“陜西智慧動監”使用率較低，僅占全市畜禽養殖和屠宰企業總量的7%；二是各縣間“陜西智慧動監”注冊使用數量差別較大，且注冊使用量與各縣畜禽養殖量不成比例；三是即便個別縣的注冊用戶較多，但實際通過微信申報檢疫的用戶卻很少，與此關聯的實際檢疫出證量也不太高。“陜西智慧動監”微信客戶端要求用戶通過微信公眾號或APP 進行注冊，但廣大養殖場（戶）整體文化水平不高，而且其人員年齡偏大，智能手機使用能力水平不高，客觀上造成信息化建設推進緩慢，平臺使用效率不高的問題。

4 對策建議

4.1 合理設置檢疫機構，促進檢疫職能承接

貫徹落實《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》等法律法規以及《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》和《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》等文件精神，按照畜牧獸醫行政管理和業務技術“雙軌”運行機制，建立健全市縣鄉（鎮）三級動物檢疫機構。依據《動物檢疫申報點建設管理規范》及《陜西省動物衛生監督所關于印發陜西省動物檢疫申報點有關制度和記錄表格的通知》要求，全市要統籌規劃檢疫申報點布局，科學合理設置產地檢疫和屠宰檢疫申報點，各縣在科學設置檢疫申報點的基礎上，要確保各檢疫申報點檢疫工作力量與畜禽養殖量、屠宰量相匹配。

動物檢疫機構要主動加快推進職能融合、轉變，既要盡快理順工作職責，合并交叉事項，簡化冗余環節，優化辦事流程，也要與業務往來單位積極對接，在厘清自身職能的情況下，確保各項檢疫職責整體貫通，避免出現其他地區因部分工作監管缺位導致的動物檢疫機構互相推諉現象[3]，確保基層動物檢疫工作只能加強，不能削弱，確保活有人干、事有人管。

4.2 加強人才隊伍建設，提高檢疫技術水平

積極推進工作重心下移、資源下沉，在改革中強化基層動物檢疫力量，配齊配強官方獸醫隊伍，及時足量補充檢疫工作人員。按照“以事設崗，按崗定人，專業對口”的原則，市縣鄉動物檢疫機構工作人員“空編即招”，由各縣組織人社部門公開招錄具備大專以上學歷的畜牧獸醫相關專業應（往）屆畢業生，進一步充實配強隊伍。各級人民政府應加強當地動物檢疫人員的業務技術培訓和繼續教育，最大程度滿足動物檢疫人員接受各種培訓和專業知識再提高的需求[4]，達到動物檢疫人員隊伍的年輕化、專業化。

4.3 加大資金投入力度，保障人員福利待遇

我國明確規定，縣級以上人民政府應將動物檢疫、病死動物無害化處理以及監督管理所需經費納入本級財政預算[5]。各縣人民政府要積極將動物衛生監督機構的各項經費，納入地方財政全額預算管理范疇，加大檢疫基礎設施的保障力度。建立動物檢疫監督管理工作資金管理制度，做好資金的預算管理，確保每一筆支出都有相應的明細記錄。除此之外，對于采購的器械和設備要做好維護和保存，要避免由于維護不到位和存放環境不合格等人為因素造成設備和器械的損壞，從而導致額外的支出。人員待遇上，要嚴格按照國家有關政策精神兌現畜牧獸醫醫療衛生津貼，切實提高檢疫從業人員的福利待遇，激發其工作積極性。

4.4 持續推動“智慧”檢疫建設，提高檢疫工作效率

各級動物檢疫機構要積極推進動物檢疫監督信息化工作，加快構建畜禽免疫數量與檢疫申報數量相結合、產地檢疫與運輸監管相結合、啟運地出證與目的地反饋相結合的“智慧”監管模式，提升動物檢疫網上申報覆蓋率，推進無紙化出具動物檢疫證明工作，加強動物檢疫監督閉環管理。針對養殖從業人員文化水平低和年齡大的特點，進一步優化“陜西智慧動監”注冊使用流程，合并壓縮在線填報內容，方便從業人員注冊填報信息。相關部門要充分調動基層工作人員的積極性，指導養殖從業人員注冊使用“陜西智慧動監”平臺，或者由工作人員代理注冊賬戶，接受委托進行網上檢疫申報。