中國政府支持創新創業發展的政策工具選擇：政策文本分析

楊凱瑞，何忍星，史 可，嚴傳麗

（1.河南財經政法大學公共管理學院，河南 鄭州 450046；2.鶴壁產業技術研究院，河南 鶴壁 458000；3.蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000）

物質生產是人類社會存在和發展的基礎，社會生產力是推動社會發展的根本動力，人民群眾是推進社會發展的根本力量，“大眾創業、萬眾創新”是中國順應當代社會生產力和生產方式的新變革，超越了傳統經濟條件下創新創業的意義，倡導千百萬大眾開展大規模創新創業實踐活動的有效途徑。自黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視實施創新驅動發展戰略，而全面推動大眾創業、萬眾創新能夠使千千萬萬勤勞而智慧的人民匯聚成發展的巨大動能，是實施創新驅動發展戰略的重大舉措，是推動中國經濟增長的新引擎之一。為此，中國各級政府部門從頂層設計到具體操作方面制定了大量政策文件以支持創新創業發展，相關研究也成為關注熱點。

當前，針對創新創業政策的研究多集中在以下兩個方面：一是基于某個維度對創新創業政策內容進行質性分析，涉及創新創業政策的變遷與擴散、不同群體相關創新創業政策的梳理與回顧以及政策作用效果和影響機理等；二是綜合運用多種方法對創新創業政策進行多維度、多方面的量化分析，包括創新創業政策的整體量化研究、基于政策工具的文本梳理、政策體系的量化評價等。本文在構建創新創業生態系統的基礎上建立創新創業政策三維分析框架，從政策工具視角探究“雙創”政策的作用手段、作用方式、作用領域以及作用主體，以深入理解中國政府支持創新創業發展的思想理念和行為過程，進而為優化相關政策以及推進創新創業發展提供理論和現實參考。

1 創新創業生態系統的構成

創新創業是一個涵蓋了宏觀經濟、政治、文化、社會以及微觀個體特征等多個層面要素的復雜系統的動態演化過程，受到諸多相互依賴的前因條件多重并發的影響，如營商環境、參與主體、資源要素、經濟產業發展水平等。創新創業生態系統與自然生態系統相似，均具備高度復雜性、系統性和動態性，均需多種相互依存、相互作用的主體和要素不斷發展演變以促進新事物、新發現的產生。

生態學是研究生物與環境之間關系的科學。基于生態學理論，有學者構建了創新生態系統和創業生態系統，并認為此兩種生態系統與自然生態系統類似，創新群落和創新環境、創業群落與創業環境等各群落與環境之間在信息流、技術流、知識流、資金流、物質流以及能量流等的作用下存在相互依存、相互影響、共生進化的關系。并且，從生態學視角分析，創新與創業生態系統具有特征屬性、要素構件和演化規律等三重共性。其中，特征屬性共性指兩種系統內的要素、資源、環境之間的動態協同運行；要素構件共性指兩種生態系統在資源、主體以及環境等要素方面具有相似性；演化規律共性指兩種生態系統遵循創新、社會、經濟和自然規律，即種群、群落和系統的產生、發展、衰退同樣也存在于這兩種生態系統之中。此外，創新與創業之間存在耦合協調關系。一方面，創新發展對創業具有強有力的推動作用，創新能力的增強有助于創業活動的涌現；另一方面，創業過程對于創新成果轉化具有拉動作用，創業活動通過反哺機制與創新形成良性互動。

本文基于生態學、創新生態系統和創業生態系統的理論，將生態學理念移植并應用到創新創業活動過程中，構建創新創業生態系統模型，如圖1所示。創新創業生態系統是在一定空間內由資源群落、主體群落、產業群落以及環境之間相互作用形成的協同共生、復雜多樣的系統。其中，根據生產要素理論，創新創業資源群落（A）主要包括人力資源、金融資本和物質基礎；參與創新和創業活動的主體包括科技人員、高校畢業生、農民等在內的個體，以高校、科研院所、企業、眾創空間等為代表的社會組織以及政府，由此可見，創新創業主體群落（B）可以分為個人、社會組織和政府三大類；創新創業活動的目的是經濟價值的發現與創造，體現在現實社會經濟活動中即是促進各產業的發展，那么根據我國社會產業分類標準，可以將創新創業產業群落（C）分為第一、二、三產業；創新創業環境（D）則包括經濟、社會、政治、自然等各種要素。上述各要素間存在著復雜的關系，有些是平行關系，有些是上下游關系，有些是直接的相互關系，還有些是間接的相互關系，但不論是哪種關系，創新創業生態系統作為一個可持續發展的整體系統，其中的各類要素間都是相互聯系、相互影響、互為因果、相互依存的。

具體而言，A、B、C、D四類要素除了各類要素內部之間具有密切關系外，其四者之間也具有很強的依存性。創新創業生態系統的運行過程是資源群落（A）為主體群落（B）提供信息、技術、資金、物質等各種資源，驅動主體群落（B）參與創新創業活動，促進創新和創業之間的良性互動，進而推動產業群落（C）中一二三產業的可持續協調發展。同時，創新創業資源的投入、主體的活動、產業的發展以及整體系統的運行又都處在各種環境之中，因而環境（D）影響著創新創業的全過程。

圖1 創新創業生態系統

2 創新創業政策的三維分析框架

公共政策包含重要的政策思想，是研究政策系統、政策過程及政府行為的重要線索。而政策工具作為促使政策理想轉化為政策現實的重要手段，是開展政策研究的一個有效途徑，也是政策分析過程中在工具理性層面的發展和深化。但僅進行政策工具維度的研究，只能反映政策發揮作用的手段，并不能顯示政策的作用對象和目的。因此，為了全面探究我國“雙創”政策的主要作用對象和著重采取的措施，本文依據前文構建的創新創業生態系統，聚焦資源、主體和產業三大群落，以基本政策工具為主線，以政策作用主體和作用的產業類型為輔線，建立創新創業政策文本的三維分析框架，深入分析創新創業政策的作用途徑與方式。

2.1 X維度：基本政策工具

公共政策是政府通過對各種政策工具的設計、組織搭配及運用而形成的，以政策工具為視角進行文本內容分析有助于理解政府的公共選擇邏輯和目標理念。當前，學者們依據不同標準將政策工具劃分為不同的類型。例如：Mc-Donell和Elmore根據政策目的將政策工具分為命令、激勵、能力建設和系統變化等4種類型；Schneider和Ingram也做出了相似分類，將政策工具分為激勵、能力建設、符號和規勸以及學習等4種類型，并用于教育政策研究；Howlett和 Ramesh根據政策強制程度將政策工具分為自愿型、強制型和混合型3種類型，而該分類方式多被運用于產業、醫療衛生、公共產品及服務等政府主導型的政策領域；Rothwell和Zegveld則根據政策直接和間接作用將政策工具分為供給型、需求型和環境型3種類型，且該分類方式較廣泛地被運用于科技、創新、創業就業、新興產業等的政策領域。

本文借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類方式，同時結合中國公共政策體制和“雙創”活動的特征，將創新創業基本政策工具分為三大類十九小類，并以此作為分析創新創業政策文本的X維度，如表1所示。其中，供給型政策工具是指政府通過提供資金、信息、技術等相關要素直接推動創新創業發展的政策工具；需求型政策工具是指政府對創新創業發展持續關注和支持，并通過優先采購相關產品、減少對相關活動的管制和打破企業經營性壁壘等措施實現創新創業良性發展的政策工具；環境型政策工具則是指政府通過優化創新創業環境間接推進創新創業發展的政策工具。簡而言之，供給型和需求型政策工具分別通過產生推動和拉動效果直接作用于創新創業活動，環境型政策工具主要通過提供良好的環境氛圍來發揮間接作用。

表1 基本政策工具分類

2.2 Y維度：創新創業主體

在創新創業活動中，公共政策通過多種方法和措施，鼓勵并支持多元主體運用一切資源開展相關活動。對于創新創業活動主體的劃分，有學者根據政策作用對象提出了“雙創”主體涉及企業、高校、科研院所以及中介機構等的觀點。國務院在2017年印發的《關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》（簡稱《意見》）中也有相關論述：在匯聚創新創業力量方面，鼓勵科技人員、中高等院校畢業生、留學回國人才、農民工、退役士兵等有夢想、有意愿、有能力的群體更多投身創新創業；在促進多元主體協同合作方面，加強高校、科研院所、企業、創客等主體協同，促進大中小微企業優勢互補；在創新政府管理方式方面，持續深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，通過制度改革、簡政放權、市場監管、推進試點示范等營造創新創業良好氛圍。因此，有學者將眾創空間多元價值的創造主體歸為3類：眾創空間內部主體，主要包括創新創業者、創業者團隊和創業企業；外部主體，主要包括高校、科研院所和中介機構；支撐與保障力量，主要包括內部支撐與保障力量（網絡信息技術應用和管理服務體系）和外部支撐與保障力量（政府、各類眾扶和金融服務）。

公共政策通過基本政策工具影響政策作用對象，從而支持其實現政策目標。作為政策主要作用對象的創新創業主體，是創新創業政策分析框架的重要組成部分。本文在借鑒前人研究的基礎上，結合《意見》等相關政策文件和前文構建的創新創業生態系統，從微觀、中觀、宏觀3個層次將“雙創”主體分為個人、社會組織和政府，并將其作為創新創業政策分析框架的Y維度，以體現政策工具對不同“雙創”主體的支持。其中，個人是指科技人員、中高等院校畢業生、留學回國人才、農民、返鄉下鄉人員、退役士兵等，公共政策對人才引進與管理、人才培養等做出規范，從而鼓勵人才積極投身于創新創業活動中；社會組織主要包括企業、高校、科研院所以及中介機構（銀行、投融資機構、“雙創”公共平臺）等，公共政策通過對市場上人才、資本、信息、技術等資源的投入做出規定，推動其自由流動，提供創新創業平臺，使各方能夠調動一切社會資源突破障礙，以創新帶動創業，以創業促進創新；政府在“雙創”活動中，主要通過制定各種相關政策，發揮宏觀調控的指導作用，借助目標規劃、法律法規、稅收優惠等手段規范“雙創”活動，鼓勵“雙創”行為，營造“雙創”良好氛圍。

2.3 Z維度：作用產業類型

創新創業政策制定的主要目的是促使“雙創”活動持續、有效地開展，而僅關注基本政策工具的使用，難以體現政策的重點作用領域、方向以及力度。根據經濟發展的階段，新西蘭經濟學家費希爾（1935）率先將國民經濟部門劃分為三次產業，并認為人類社會的經濟發展依次經歷了第一產業、第二產業、第三產業3個不同階段，而經濟階段的演進就是以主導產業交替為特征的。

目前，中國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，通過創新創業培育新動能、發展新經濟是當前經濟社會發展的重大任務。而“雙創”活動作為全社會的大規模實踐活動，必將涉及經濟社會的各方面。因此，本文根據國家統計局最新制定的《國民經濟行業分類》，將“雙創”政策的作用領域以第一產業、第二產業和第三產業為標準，設置創新創業政策三維分析框架的Z維度，以體現政策工具對不同層次產業發展的支持。具體而言，第一產業包括農、林、牧、漁業等；第二產業包括采礦業，制造業，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業，建筑業等；第三產業為服務業，包括批發和零售業，交通運輸、倉儲和郵政業，住宿和餐飲業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，金融業，文化、體育和娛樂業等。

綜上所述，根據政策工具的基本理論、創新創業主體的分類以及創新創業政策作用的產業領域，本文建立了創新創業政策三維分析框架，如圖2所示。其中，X軸為基本政策工具，包括供給型、需求型、環境型政策工具；Y軸為創新創業主體，包括個人、社會組織、政府；Z軸為作用產業類型，包括第一產業、第二產業、第三產業。

圖2 創新創業政策三維分析框架

3 研究方法與樣本選擇

3.1 樣本選擇

課題組在政策樣本遴選過程中，遵循“權威性、公開性、有效性、相關性和唯一性”的原則，以中華人民共和國中央人民政府門戶網站中“雙創政策匯集發布解讀平臺”為準，系統搜集了2003—2020年間中國的創新創業政策。為了確保政策選取的全面性與代表性，本研究僅選擇國家層面的“雙創”政策，即由國務院、各部委以及直屬機構單獨或聯合頒布的各種“雙創”政策，而未選擇地方政府頒布的相關政策，共搜集到政策文本345份；然后，對所搜集到的政策文本進行略讀和篩選，剔除政策解讀類、重復出現、已被廢止或失效的政策文本以及類型為函、復函、批復等的文件，得到258份有效政策文本；最后，考慮到政策搜集過程中可能存在遺漏，利用政策之間的傳承與引用關系，通過檢索到的政策文本進行回溯檢索，最終共梳理出政策文本261份。

3.2 研究方法

本文主要采用政策文本分析法對中國政府支持創新創業發展的政策文本展開研究，并基于扎根理論對政策文本進行解構、歸類和比較。先將資料進行分解、概念化（譯碼），再以新方式將概念重新組合。其作用在于通過對政策文本的分析、解釋，預測政府對“雙創”活動支持的方式、力度、領域以及總體趨勢。

具體來講，首先根據前文已構建的創新創業政策三維分析框架，按照基本政策工具（X）、創新創業主體（Y）、作用產業類型（Z）進行政策文本的分析類目設置，同時對類目進行較為準確的界定并確保類目之間的互斥性以保證其信度。然后，由兩位編碼者分別依據分析類目對政策文本的內容進行獨立編碼、標注和分類，先按照“政策編號—章節號—具體條款號”的方式進行編碼，再根據X—Y—Z三維度框架的類目對其進行歸類、整理和統計。如果同一政策條款包含多個類目，則都予以記錄。需要說明的是，所有抽取的內容分析單元都體現了政策工具信息，故均可以在基本政策工具類型維度上歸類，但并非所有的政策工具都體現著作用產業類型和“雙創”主體信息，因而在對作用產業類型和“雙創”主體維度的政策工具歸類統計時，其總數并不等同于所抽取的文本分析單元數量的總數。最后，基于上述創新創業政策三維分析框架，分別統計分析各單維度的政策工具使用次數或政策條款數量，以及多維度政策工具組合使用情況，全面系統地探討中國政府支持創新創業發展政策的作用方式、主體以及領域，力求發現政策重點，為今后政策制定提供系統性參考信息，以進一步推進“雙創”活動的持續開展。

4 創新創業政策文本的三維分析

4.1 基本政策工具維度（X維度）

政策工具的使用能夠促使政策理想轉化為政策現實，不同的政策組合會產生不同的政策效果。通過對基本政策工具（X維度）使用情況的統計，得到現行創新創業政策的基本政策工具使用情況，如表2所示。可以看出，環境型政策工具的使用超過總量半數，在支持創新創業發展政策中占主導地位，而需求型政策工具使用最少，3類政策工具的具體使用頻次差異較大。

表2 支持創新創業發展政策中基本政策工具使用情況

對政策條款進行細分統計后發現，在基本政策工具的使用上，環境型政策工具的使用次數約占政策工具使用總數的3/4。其中，“規范管理”和“策略性措施”使用次數較多，其次為“金融支持”“監督管理”“公共服務支持”和“稅收優惠”，而“目標規劃”“簡政放權”和“知識產權保護”等使用次數相對較少。結合政策文本的具體內容發現：“規范管理”和“監督管理”主要是規范監督“雙創”過程中各主體行為；“策略性措施”主要是加強“雙創”實踐活動的政策宣傳引導、部門之間協調合作等；“金融支持”“公共服務支持”和“簡政放權”等主要是為“雙創”活動提供投融資服務和政務服務。這些政策工具的使用情況表現出，中國政府更多地傾向于運用引導規范市場活動以及提供資金支持和稅收優惠等方式促進“雙創”活動的開展，但對簡權放政、知識產權保護等影響創新者切身利益的政策領域不夠重視。

同時也發現，供給型政策工具使用較少，需求型政策工具更為稀缺。在供給型政策工具中，“基礎設施支持”使用次數最多，“資金支持”“技術支持”“人才培養”“創新創業教育”等次之。結合政策文本具體內容的分析發現，供給型政策工具主要為“雙創”活動提供平臺設施、人才、資金、技術和信息等支持，滿足生產活動中對人、財、物等基本生產要素的需求，以直接推動創新創業發展。然而，需求型政策工具的類型和使用次數均遠少于供給型和環境型。從類型上看，僅有4種工具類型；從使用次數上看，“外包”和“減少貿易管制”類工具使用次數均不足10次，而占整體近半數的“海外交流”相對于環境型和供給型政策工具而言也微不足道。由此可見，需求型政策工具在創新創業政策中處于極度稀缺的狀態，未能得到有效運用，這將在很大程度上影響其對創新創業發展的拉動作用。

由此可以得出兩點結論：①支持創新創業發展的政策工具組合類型豐富多樣，中國政府尤其側重于環境型政策工具的使用，注重為“雙創”活動提供良好的市場、經濟和政策環境。此外，諸多環境型政策工具中細分工具的使用既體現出政府在深化“放管服”改革時，傾向于以優化管理和服務的方式改善“雙創”發展環境，也表現出一定的行政慣性，較少使用“簡政放權”等措施。另外，使用次數較多的“策略性措施”也進一步體現出政府在支持“雙創”發展中注重發揮引導和協調作用。

②供給型政策工具使用較少，需求型政策工具更為稀缺，兩者的細分工具類型均不多，且使用頻率都相對較低。其中，供給型政策工具中細分工具的使用涵蓋了加強人才、資本、土地、技術、平臺等各類社會生產經營活動所需資源要素的供給，能較好地直接促進各主體有效開展“雙創”活動。而需求型政策工具中細分工具類型少、使用頻率低，尤其是“外包”和“政府采購”類工具的稀缺，會影響政府對“雙創”發展牽引作用的發揮。

4.2 創新創業主體維度（Y維度）

公共政策實施對象的確定有助于增強政策的針對性，對不同創新創業主體實施特定類型的政策可大幅度提升政策效果。通過對創新創業政策內容的解構，根據創新創業主體（Y維度）的類目進行統計分析，得出樣本中對創新創業主體作用的政策條款的數量和占比分布情況，如圖3所示。

圖3 支持創新創業發展政策作用主體分布

對政策條款進行細分統計后發現，在個人方面，有關“返鄉下鄉人員、高校畢業生、科技人員”的政策條款數量最多，占該主體政策條款總數的50%以上，其余有關“留學回國人員、退役士兵、農民”的政策條款數量較少；在社會組織方面，政策較多關注“小微企業、中小企業”，占該主體政策條款總數的62.64%，關注“高校、科研院所”的政策條款僅占8.09%；而政府行為影響創新創業活動的各個方面，從政策內容上看主要通過加強規范管理和監督管理、簡政放權等方式，營造良好的創新創業環境以及提供導向性意見。

統計結果明確顯示出，支持創新創業發展政策較為重視對社會組織的支持和對政府行為的規范，尤為關注小微企業、中小企業，而涉及個人、高校和科研院所的規定較少。這是由于：一方面，小微企業、中小企業的門檻較低，是大眾創業的主要實施者，并且企業（尤其是科技企業）是新技術的使用主體、研發主體以及投資主體，這更奠定了其創新主體的地位；另一方面，政府作為“雙創”的主要推動者，大多情況下并非社會經濟活動的直接參與者，主要通過資金支持、環境營造等方式助推其他主體開展“雙創”活動。另外，需要指出的是，政府政策對高校、科研院所涉及創業的規定較少，究其原因在于中國高校科技人員創業尚處于探索期。直至2015年國務院頒發《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》，明確提出“支持高校、科研院所等專業技術人員在職和離崗創業”，才真正在國家層面上有了具體政策依據。

結合政策文本內容可以得出以下結論：①創新創業發展政策所針對的主體多元，涉及宏觀、中觀和微觀3個不同層面，社會組織和政府的相關活動尤為受到關注。其中，政府主要通過營造良好環境來支持“雙創”發展，大多采取策略性措施引導“雙創”活動的方向，促進各主體間協調合作，持續推動“放管服”改革，優化營商環境，激發創新創業主體活力，推動“雙創”高質量發展。

②在社會組織方面，創新創業發展政策較多地關注中小型科技企業的“雙創”活動，這在很大程度上是由于企業不僅是科技創新的主體，更是科技成果轉化和產業化的價值實現主體，而且大多數企業家不僅具有創新創業精神，更具有豐富的資源和經驗；然而，對于高校和科研院所的“雙創”活動關注相對較少，這主要是由于高校教師以及科研人員離崗創業不僅要面臨風險，還可能對教學科研工作產生影響，因此長期缺乏相應的制度安排。

③在個人方面，創新創業發展政策較多地關注返鄉下鄉人員和高校畢業生的“雙創”活動。這一方面體現了政府立足于實施鄉村振興發展戰略以及推動農業農村現代化的基本需要，較為關注農村一二三產業融合發展和農業“雙創”活動；另一方面體現了政府對高校畢業生就業創業的重視與支持，引導其以創業帶動就業。

4.3 作用產業類型維度（Z維度）

通過對創新創業政策內容的解構，根據創新創業政策分析框架中作用產業類型（Z維度）的類目進行統計分析，除去一些沒有明確顯示針對某一類型產業或者某一具體行業的政策外，得出樣本中支持3類產業的政策條款分布情況，如圖4所示。

圖4 支持創新創業發展政策作用產業類型分布

從統計結果可以直觀地看出，支持創新創業發展政策特別重視第三產業，而對第一、二產業的支持相對較少，這也是中國經濟發展階段提升的必然結果。在經歷了改革開放的高速發展之后，2013年第三產業經濟總量在全國GDP中的比重首次超越第二產業，并在2015年之后長期穩定占據全國GDP半數以上，第三產業成為中國經濟發展的龍頭。按照霍利斯·錢納里教授的工業化階段理論，中國正處于工業化后期向后工業化時期過渡的階段。這一時期發展最快的領域是第三產業，特別是新興服務業，如金融、信息、廣告、公用事業、咨詢服務等，并成為區域經濟增長的主要力量。這反映到公共政策領域，就會表現為有關第三產業的政策數量極大增加，從而使得創新創業政策呈現出“第三產業極多，第一、二產業較少”的特點。

而對政策條款進行細分統計后發現，在第一產業中，“農業”相關的政策條款數量最多，而“種植業、養殖業、畜牧業和林業”相關的政策條款數量極少；在第二產業中，“制造業、農產品加工”相關的政策條款數量明顯較多；在第三產業中，“金融業、新興產業、服務業、電子商務”相關的政策條款數量較多，共占第三產業政策條款總數的80%以上。

結合政策文本內容可以得出以下結論：①支持創新創業發展的政策文本內容覆蓋3種產業類型，尤其側重于第三產業。這一方面是當前中國經濟發展階段的現實要求；另一方面從政策作用的細分產業大多為科技服務業、金融服務業以及新興產業等可以看出，政府正在加快推進科技服務業發展、科技與金融的深度融合以及戰略性新興產業發展，旨在實現科技創新引領產業升級，促進科技與經濟的融合發展，培育經濟發展新動能，進而貫徹實施創新驅動發展戰略。

②對于第一產業，政策重點在于農業。這既體現了政府一如既往地對“三農”問題的關注，即重視關乎國計民生的根本性問題，也體現了“實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化”的要求。對于第二產業，政策重點支持制造業和農產品加工。其中，制造業是我國解決就業問題、防止產業空心化的主要著力點，政府對此一貫予以高度重視；而農產品加工對促進農業提質增效和農村一二三產業融合發展具有重要作用，是促進農業現代化的支撐力量。由此可以看出，中國支持創新創業發展政策作用的產業類型全面多樣且符合現實經濟社會發展的需要。

4.4 多維度政策工具組合分析

4.4.1 針對不同主體的政策工具組合分析（X—Y維度）。在分析基本政策工具（X維度）的基礎上，引入創新創業主體（Y維度）予以輔助，可以發現針對不同主體的政策工具組合應用狀況，如圖5所示。

圖5 支持創新創業發展政策X—Y維度交叉統計分布圖

本文從微觀、中觀和宏觀的角度將創新創業主體分為個人、社會組織和政府3類，針對不同主體分析特定政策實施情況，以進一步探討政策的針對性和有效性。由圖5可知，3類主體共使用供給型政策工具385次，需求型政策工具51次，環境型政策工具1 234次，這種分布狀態與前文所述政策工具的整體使用情況相一致。從條目的具體分布情況可以看出：在個人方面，供給型政策工具中的“創新創業教育”“人才培養”和環境型政策工具中的“策略性措施”“公共服務支持”使用較多，而需求型政策工具幾乎空白；在社會組織方面，環境型和供給型政策工具的整體使用頻次多于需求型政策工具，尤其是“規范管理”“金融支持”的使用次數均超過100次；在政府方面，環境型政策工具使用普遍較多，供給型和需求型政策工具使用明顯較少，特別是需求型政策工具的使用次數均不足10次。

結合相關政策文本內容可以發現，中國政府在政策工具的使用上，針對個人較多地進行教育和培養，為其提供金融資本、基礎設施、公共服務、稅收優惠等方面的支持，鼓勵個人開展“雙創”活動，這是在中國勞動力資源豐富但傳統人口紅利趨于消失的現狀下培育和催生經濟發展新動力的客觀要求；而針對社會組織較多地進行監督和規范管理，為其提供投融資、稅收優惠、基礎設施以及公共服務等方面的支持，并采取協調合作等策略性方法鼓勵企業、科研院所、高等院校、眾創空間等多主體協同開展創新創業。這一方面能夠幫助企業破解融資難等問題，突出企業在“雙創”活動中的主體地位；另一方面也能夠推動產學研用協同發展，進一步促進“雙創”活動的開展，深入推進科技與經濟相結合。

同時還發現，政府在“雙創”活動中所起的作用更多是聚集各種社會資源，規范監督市場各主體的行為，協調各主體之間的關系。這一方面是中國科技體制改革的重要體現，即克服政府主導科技創新的弊端，形成市場主導的以市場主體為核心進行科技自主創新的體制機制；另一方面表明政府的主要功能是強化政策統籌、細化關鍵措施、做好經驗推廣等，打通服務創新創業的“最后一公里”，營造大眾創業、萬眾創新的積極氛圍。由此可以看出，中國政府支持創新創業發展的政策對不同創新創業主體分別采取了針對性的措施，不僅凸顯了各主體的特征，還符合現階段中國科技體制改革以及“雙創”多主體協同促進科技與經濟融合發展的實踐過程。

4.4.2 針對不同產業的政策工具組合分析（X—Z維度）。在分析基本政策工具（X維度）的基礎上，引入作用產業類型（Z維度）予以輔助，可以發現針對不同產業類型的政策工具組合應用狀況，如圖6所示。

圖6 支持創新創業發展政策X—Z維度交叉統計分布圖

創新創業活動涉及不同產業領域，相應政策對各產業均有涉及，但關注程度與作用方式卻有所不同。由圖6可知，在各產業類型中，供給型、需求型和環境型政策工具分別使用了175次、25次和603次，與前文所述政策工具的整體使用情況相一致。從條目的具體分布可以看出：在第一產業中，環境型政策工具中的“策略性措施”和“金融支持”使用次數較多，而“減少貿易管制”和“簡政放權”使用次數為零；在第二產業中，各政策工具使用次數均較少，其中有3種工具的使用次數為零，僅環境型政策工具中的“策略性措施”“目標規劃”以及供給型政策工具中的“基礎設施支持”使用次數相對較多；在第三產業中，各政策工具使用次數普遍較多，最高達138次，且與第一、二產業相比，還多次使用了需求型政策工具中的“海外交流”。另外，需要指出的是，“減少貿易管制”在各類產業中均未出現。

結合相關政策文本內容可以發現：①在第一產業中，政府較多運用引導、指導和協調合作的手段為農業現代化發展營造良好環境，并通過金融信貸服務、基礎設施建設以及人才教育培養等手段培育新型農業經營主體，提高農業生產服務水平，進而促進農業現代化發展。

②在第二產業中，政府大多通過制定發展規劃等從宏觀層面上確定制造業的發展目標和方向，通過協調部門間合作，加快制造業發展進程，同時為制造業升級和農產品加工等提供充足的人、財、物等要素的支持。這反映了中國政府對制造業的一貫重視，并透露出強烈的促進制造業轉型升級的意愿。

③在第三產業中，政府綜合運用多種類型的政策工具，促進現代服務業和新興產業的發展；除了依舊重視供給型和環境型政策工具的使用外，還強調運用需求型政策工具，加強第三產業中科技服務業、金融服務業以及新興產業等與海外的交流與合作。這不僅是對新興產業學習國外先進經驗的鼓勵，更體現了“推動形成全面開放新格局”“堅持引進來和走出去并重”的戰略導向。由此可以看出，中國政府支持創新創業發展的政策針對不同產業類型分別采取了不同的工具組合和作用手段，使得產業發展過程中政策工具使用的針對性和有效性得到提高。

通過對不同主體和不同產業政策工具組合情況（X—Y，X—Z）的統計分析可以發現，無論針對哪一類主體或者哪一類產業，在中國支持創新創業發展的政策中環境型政策工具使用次數均為最多。整體來看，“規范管理”“策略性措施”“基礎設施支持”“金融支持”等最為常用，這些政策重點在于促使各主體在“雙創”活動中的行為規范化、合法化，并為其提供資金支持和基礎設施支持。需要注意的是，政策工具中“減少貿易管制”“外包”“簡政放權”使用次數較少，甚至多次出現使用次數為零的情況，而這些政策主要用于減少政府對市場的管制，將適合市場做的事情交還于市場，以獲得更高的效率。由此可以看出，中國現有的支持創新創業發展政策一方面努力促使政府的管理和服務規范化，另一方面又缺乏放松市場管制的動力。這既是行政慣性的表現，也是今后創新創業政策的優化重點。

5 總結與討論

5.1 研究結論

通過上文對政策工具使用情況的分析，可以對近年來中國政府支持創新創業發展政策有一個初步認識。

第一，從政策工具的整體使用情況來看，環境型政策工具使用最為頻繁，供給型政策工具次之，需求型政策工具使用次數最少。這說明中國在促進“雙創”發展中的工作重點主要在于營造良好的社會環境，相較于計劃經濟時代，政府職能已經發生了實質性變化，逐漸轉向以服務為主，政策工具的使用也逐漸呈現多元化的趨勢。但在進一步簡政放權和直接發生作用促進“雙創”發展的相關政策領域，發展空間仍然較大。

第二，對于不同主體而言，政府和社會組織是政策關注的重點，對個人關注較少。政策工具的組合方面存在失衡之處，例如，促使政府管理和服務行為規范化、合法化并提供基礎設施、金融和公共服務支持的政策工具較為豐富，而政府直接鼓勵個體進行創新創業的政策工具以及促使政府放松管制、簡政放權的政策工具數量均較少，尚未形成全面推動各主體均衡發展的政策工具組合。

第三，對于不同產業而言，第三產業是政策支持的重點，第二產業受關注最少。政策工具的組合方面存在不合理之處，政府直接拉動產業發展的政策工具數量較少，各產業發展中促使政府放松管制、簡政放權的政策工具嚴重短缺，現有政策工具組合難以達到推動各產業全面均衡發展的效果。

5.2 理論探討

自“大眾創業、萬眾創新”活動開展以來，全國掀起了一股創新創業浪潮，而相關政策的制定出臺也在一定程度上反映著國家在創新創業發展中的價值理念和戰略思想。

第一，表達了以中國國情為根基的創新發展理念。中國特色社會主義的創新發展理念不僅來自馬克思主義政治經濟學的理論基礎，更是對我國經濟轉型、發展動力轉換的實踐總結和戰略應對。“大眾創業、萬眾創新”是推動我國經濟結構調整和增強發展新動力的重要突破口。當前，我國進入了經濟增速換擋、經濟結構調整和發展動力轉換的關鍵時期，政府需要通過投融資、監管、科技、財稅等多方面的體制機制改革，吸引更多的社會資本參與投資，激發更廣泛微觀經濟主體的活力。而中國的創新創業政策充分體現了政策制定者以我國經濟發展實際為基礎的價值傾向，反映到政策層面就是積極使用環境型和供給型政策工具，促進“雙創”發展優良環境的營造和所需資源要素的有效供給，引導各中小微企業、科研院所和高校畢業生等主體踴躍投入到創新創業的浪潮中，加快實現我國第一、二、三產業的融合創新發展，進而解決傳統經濟增長方式下的各種矛盾沖突，實現經濟發展的高質量轉型和動力系統的提質增效。

第二，彰顯了以人民為中心的政策價值理念。新時代必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治、文化權益，進而實現人的全面發展，促進全體人民共同富裕。而“大眾創業、萬眾創新”作為我國實施創新驅動發展戰略、堅持創新發展新理念的關鍵途徑，是實現人民共享發展成果的重要舉措。當前，中國創新創業政策堅持以人為本，涉及多元創新創業主體，廣泛分布于宏觀、中觀和微觀3個不同層面，尤其關注中小型科技企業和科研機構的“雙創”活動實踐需要，加快促進了科技成果的轉化應用。此外，中國創新創業政策針對不同主體特征和不同產業發展需求分別采取了相應的措施，為創新創業資源有限的社會大眾、產業主體獲取必備的生存和發展資源提供了堅實的政策保障，有效激發和釋放了各主體的創新創業潛能，一定程度上確保了發展成果由人民共創共享。

第三，體現了以工具理性為基礎的政策支持行為。工具理性是通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為實現人的某種利益服務的價值觀。工具理性的存在使得公共政策致力于通過具有科學性、技術性與針對性的手段來解決當前最為突出的社會問題。當前，不同產業、不同人群的“雙創”情景存在差異，其對“雙創”的需求也有所不同，較為注重通過個性化的解決方案來達成“精準創新”“精準創業”的目的。這反映到政策內容中即為政府部門因“人”施策，實施“雙創”政策的差異化供給。針對個人，政府部門較多地進行教育和培養，鼓勵個人勇于開展“雙創”活動；而針對社會組織，政府部門則注重加強監督和規范管理，為其提供投融資、稅收以及公共服務等多方面的政務便利，并積極推動多主體協同開展創新創業活動；在產業發展維度，政府部門更是依據第一、二、三產業的內在特征和發展速度，對各政策工具組合進行個性化設計和應用。這些充分體現了中國創新創業政策系統中鮮明的工具理性色彩。

5.3 實踐啟示

“大眾創業、萬眾創新”主要通過激發和釋放全社會的創新創業潛能來促進中國經濟轉型發展、推動新舊動能轉換以及貫徹實施創新驅動發展戰略。當前，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，對于“雙創”也提出了更高要求，相應政策體系也須進一步優化升級。基于現有研究成果和當前“雙創”發展情況，本文將提出以下創新創業政策優化建議。

第一，整合優化創新創業政策鏈。現有創新創業支持政策著重使用環境型政策工具，對于營造“雙創”優良環境的關注較多，而較少使用供給型和需求型政策工具，相對忽略了對于要素聚集和主體合作的鞏固及加強。此外，雖然現有政策較為注重創新創業環境的改善優化，但針對“放管服”改革以及“知識產權保護”等激發各類主體權益保護意識和“雙創”活力的政策領域仍須持續深入發展。因此，應注重整合優化創新創業政策鏈，通過加快促進要素聚集、搭建各類主體協同創新平臺、提升“雙創”環境氛圍的活躍度等措施，建立一個多主體協同、多要素聚合、制度完善、環境適宜的“雙創”生態系統，推動“雙創”可持續發展。

第二，重視政策差異化供給。現有創新創業支持政策在產業方面主要關注第三產業，但為了防止產業空心化，同時促進產業結構的合理調整，保證國民經濟持續快速健康發展，應進一步加大對于第一、二產業的政策扶持力度。在政策作用主體方面，雖然政府和社會組織的社會經濟活動范圍較廣、影響較大，但創新創業最終都是由人來實現的，加強對個體的政策支持和引導同樣必不可少。而且，由于所處“雙創”情境的不同，各產業類型和各主體對政策的需求也存在差異。應根據不同主體、不同產業類型的差異化政策需求，提供針對性較強、操作性較高的政策措施，進一步加大政策的聚焦力度，保證政策精準供給，精準推動“雙創”發展。

第三，打通政策落實“最后一公里”。政策落實是將政策內容轉化為政策現實的重要途徑，是實現政策目標、發揮政策實效的關鍵。當前，中國支持創新創業發展的政策大多是由各部門單獨制定并頒布的，多部門聯合制定的政策文件不足總量的1/3，各部門間的協同聯動性有待提高。同時，結合政策內容發現，現有政策大多采取策略性措施支持引導“雙創”發展，關鍵措施的細化程度有待提高。此外，“雙創”是面向各個階層、各種群體的全社會活動，做好“雙創”理念的宣傳和先進經驗的推廣，營造良好的環境氛圍，有利于激發全社會的“雙創”活力。因此，應促進政策制定主體之間的協同聯動，細化關鍵政策措施，積極宣傳推廣政策理念，以打通創新創業政策落實的“最后一公里”。

總之，隨著創新驅動發展戰略的深入推進，現有創新創業政策體系有待進一步優化。創新創業支持政策在保持連續穩定的同時，需要結合反饋效果和實際情況不斷進行調整和修正，避免人為因素干擾導致政策實施間斷等問題。在現有創新創業支持政策的基礎上，政府可以采取整合優化政策鏈、重視政策差異化供給、打通政策落實“最后一公里”等措施，優化現有政策體系，以適應當前經濟高質量發展轉型，推動實施創新驅動發展戰略。