軍工固定資產投資項目管理實施中的難點問題及解決對策研究

●余 霞 張林 張文健 涂海燕 向 鵬

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”。隨著國防科技工業加快推進軍工核心能力建設，軍工固定資產投資管理工作面臨新形勢。軍工固定資產投資由“任務能力型”向“體系效能型”逐步轉變，提高軍工固定資產投資項目（以下簡稱軍工固投項目）的管理水平對提升中國特色先進國防科技工業水平、支撐國防軍隊建設、推動科學技術進步、服務經濟社會發展具有重要意義。

軍工固投項目是全部或部分使用中央政府預算資金的固定資產投資項目，由國防科工局負責審批或審查后報國務院審批。軍工科研事業單位的固投項目管理具有投資額度大、建設周期長、系統性、復雜性和專業性等特點。軍工固投項目主要包括新建、改建、擴建廠房配套條件建設、購置主工藝設備等建設內容。

現階段,軍工固投項目在立項、實施到竣工驗收全過程中仍存在一些問題,對項目管理、投資控制等造成了負面影響。隨著國家對軍工固投項目監管力度的不斷增大，系統梳理軍工固投項目管理實施中的難點問題，能夠為建設單位更好地實現項目建設目標、提高專業項目管理水平提供有力的支撐。

本文在識別軍工固投項目管理實施中的難點、總結影響固投項目規范運行因素的基礎上，提出相應的防范及改進措施，并對固投項目的精細化管理提出探討，旨在為提升固投項目的規范執行提供參考。

一、調研情況分析

（一）項目案例調研分析

本文通過統計10個軍工固投項目的審計報告，統計分析在全流程實施管理中各個環節存在哪些方面的問題，從現象看本質，形成問題審計問題分析表。針對上述10個項目財務決算審計發現的問題進行梳理、歸類和分析，根據出現問題的數量進行排序，可以看出：首先，造價管理方面出現的問題最多，達到33.0%，主要集中在多計工程量、綜合單價組價有誤、重復計取費用、計取依據不足等方面。

其次是合同制履行情況和核算階段，分別均達到11.4%，合同制履行情況方面主要問題為合同簽訂時間不合規，合同要素不完整，合同支付不規范、合同內容有誤等方面。核算方面主要問題為建設單位管理費列支不應計入項目的費用、聯合試運轉費預留問題、超標準計取“三同時”評價等其他費用等問題；

第三類問題是招標程序和檔案管理，分別均達到8.6%，招標程序方面主要問題為評標專家選取不合規、評標委員會組成不合理、評標過程不規范、應廢未廢等問題；檔案管理方面，普遍存在部分招標事項歸檔不完整、部分工程資料缺失、不完整或不規范、相關竣工資料編制存在差錯等問題。

第四類問題是招標前期管理和進度管理，分別均達到7.1%，招標前期管理方面主要問題為招標方式不合規、標段劃分不合理、部分招標文件編制及發售不規范等方面；進度管理方面主要問題為工程進度控制不嚴格，實際工期嚴重超合同約定工期、先開工后辦理施工許可證、對工程延期未認真區分責任等問題。

第五類問題是質量安全管理和初步設計審批，分別達到5.7%和4.3%。質量安全管理方面主要問題為工程質量管理存在缺陷、存在部分工程質量問題、設備、水泥品牌與招標文件要求不一致等問題。初步設計審批方面主要問題為項目批復與實施程序倒置、概算文件編制質量存在瑕疵等問題。

最后一類問題是內控和實物管理方面，均占比1.4%。內控方面主要存在重大事項內部決策程序待完善，實物管理方面主要存在資產管理不規范等問題。

（二）院所制度調研分析

“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”軍工固投項目的三級制度體系分為國家級、院級、所級。制度體系建立和完善是軍工固投項目首當其沖的難題，也是單位長期持續健康發展的基礎。為落實全面依法治院要求，進一步推進院固投項目實施過程規范管理，及時糾偏除弊，不斷提升項目管理水平，特別梳理和分析院級規章制度，其關注的即為難點；院級管理制度重點關注了項目管理與建設管理、財務管理和監督與審計三個方面，其占比分別為62.16%（23個）、24.32%（9個）、13.51%（5個）。

二、軍工固投項目管理實施中存在的難點問題

通過對以往項目的案例分析、院級固投項目管理制度梳理，經過綜合研判，總結出軍工固投項目管理實施中存在的比較突出的幾個管理難點問題。

（一）項目前期策劃工作深度、顆粒度不充分，不能全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作

1.對項目前期階段重視不夠，投資決策機制有待進一步完善。目前軍工固投項目決策方式還缺乏戰略長遠的規劃考慮，對于如何正確把握投資機會、全面進行項目比選、科學論證可行方案還存在一定的困難，造成項目投資重點不突出、綜合效益難以顯現等問題，未達到國防科技工業“加強頂層設計、開展體系化建設”的要求。第一，項目前期論證深度不夠，未全面剖析關鍵點，并且工藝需求不明確、不完整。第二，論證方式方法比較單一，在論證過程中未進行多方案論證，一旦出現建設規模過大、技術方案不合格等情況就會對項目實施造成不良影響。第三，項目前期論證時點大部分重點關注工程技術，不夠重視管理風險，容易造成后續實施風險高。

2.前期咨詢報告質量有待進一步提高。軍工固投項目有專門的保密要求，容易出現市場壟斷的情況，由于缺乏競爭力，前期咨詢報告很有可能會出現質量不高、深度不夠、方案不夠優化、預算周期時間不夠準確等一系列問題。長期發展下去，會導致固投項目周期延長等情況的出現，增加項目投資成本。

（二）項目實施階段對核心要素管控缺乏有效的管理方法、管理手段，很難將要素管理進行一體化考慮或系統協調

軍工固投項目往往重視項目的審批程序，但是忽視具體的項目監督工作，項目管理程序不順暢，管理流程比較繁雜，導致投資項目管理相對比較分散，容易出現效率低，管理質量不高等問題，直接影響到軍工固投項目的實施進程。

1.經費管理的問題：大部分軍工固投項目均存在列支概算外及不合理支出的問題。如何做到既不超概算，又不會結余太多項目資金，合理用好項目經費一直是軍工固投項目的難點。在項目實施過程中，部分軍工固投項目由于前期論證不充分、工程設計深度不夠等原因，致使項目建設內容調整及設計變更較多，從而導致返工及項目延期，造成損失浪費。

2.建設周期超期問題：大部分軍工固投項目的拖期原因主要為審批手續辦理、工藝需求變化等方面。造成項目計劃與實際執行節點不一致。立項的周期較長也是造成建設周期超期的重要原因之一，從現階段的流程上來看，初步設計的審批是明顯滯后的，很多項目存在初步設計未批復項目便已開始施工的突出現象，給工程后續施工、審計等帶來很多困難。

3.質量管理的問題。一是項目設計階段的前置化管控措施不到位：由于建設單位普遍缺乏專業設計人員，不夠重視設計階段投資控制，并且往往由于設計時間緊，與建設單位工藝需求等交流不充分，為后續施工中埋下大量調整或者無法實施的問題。二是施工質量管理存在問題：由于建設單位配備固投項目管理人員數量有限，相關監督管控手段比較落后，無法適應工程項目現場管理精細化的需求，往往造成施工現場實施與圖紙不一致，設備材料材質、規格等與設計文件、施工文件、采購合同、材料報審表不一致等問題。

4.招投標管理的問題：較多項目容易在招投標階段出現管理問題，例如未在中標通知書發出之日起30日內訂立合同、未按照招投標文件內容簽訂合同、個別招標事項中應廢未廢等問題。

5.檔案管理與項目管理脫節：檔案管理貫穿于項目建設全過程，涉及到建設、勘察、設計、施工、監理等各參建單位，但目前以傳統的手工管理為主，手段落后，容易造成項目的重要技術資料流失，收集的項目檔案質量差。一般是工程竣工驗收后，實施單位把形成的資料移交到檔案管理部門，由檔案管理部門進行整理、立卷。由于檔案管理部門未參與項目建設過程，僅在整理過程中按照缺啥補啥的被動方法進行督促，對資料質量的把關是在歸檔之后，與項目管理脫節，造成項目歸檔檔案完整性、系統性、有效性不強。

（三）項目管理能力與組織體系耦合度不高，很難實現雙促雙帶效果，尚未形成有效體系效能

基于軍工科研單位管理體系的實際，建設單位的管理能力包括人員數量以及信息化手段等與固投項目管理需求不匹配，信息化管理等相關能力建設未能納入項目成本，從而造成固投項目管理綜合水平比較低，未能形成“任務促進能力發展，能力提升帶動任務完成”的良性循環。

1.固投管理系統不完善：軍工固投項目在項目全壽命周期（建議書、可研、初設、招投標、實施和后評價）中，涉及各種大量的批復、招投標采購、計劃、資金撥付等數據信息，這些數據信息僅靠傳統手工方式管理，存在資料查找起來困難、難于執行進度跟蹤、投資完成率不高等問題，同時也不利于保密安全管理。信息數據不能交換共享，項目各階段的信息與項目管理流程信息之間，各參建方之間無法實現數據交換與共享。

2.項目驗收及后評價不規范。項目后評估機制有待完善：目前軍工固投項目常常存在“重建設、輕管理、少論證、無評估”的現象，這一狀況對投資決策水平的提高、項目管理水平的提升以及項目監督作用的發揮有較大的影響。一方面，在前期策劃中缺少對驗收及后評價的系統安排，對收尾環節和后評價不重視；另一方面，由于大部分軍工固投項目建設周期較長，占用大量人力物，到項目驗收階段，管理或技術人員很多已不在原崗位，容易導致項目收尾工作流于形式、項目驗收不規范等問題。

三、加強軍工固投項目管理的建議

（一）基于項目特點以及軍工單位組織體系，利用系統工程思維，全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作，并賦能于實施以及驗收等各個階段

1.制定詳細的項目管理策劃。通過結合項目背景、特點及以往管理經驗，制訂詳細的管理策劃，使項目穩步、有序推進，對項目管理目標的實現起到至關重要的作用。項目管理策劃包括實施總體策劃及管理目標、建設任務、組織體系、工作機制、進度管理、經費管理、質量管理、采購管理、保密管理、資產管理、檔案管理、“三同時”管理、溝通管理、保障條件、風險分析、成效分析等內容，全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作。根據項目全景計劃，明確里程碑節點，制訂各階段詳細的進度計劃，事先制訂風險預案，加強跟蹤分析，加大計劃目標考核工作力度，實行有效的動態管理。

2.引入具有相對豐富的項目前期研究與策劃經驗的專家團隊。根據項目特點，考慮不確定性，對可行性進行充分的調研和論證，在前期進行科學測算，精準化規劃設計，確保實現項目目標。在設計階段，引入專業的設計咨詢專家團隊，整體把控設計任務，控制設計內容及造價指標，使施工圖達到技術和經濟最優化，從而對項目投資與質量起到前置化管控作用，依靠全過程工程咨詢團隊的精準化服務，達到為軍工固投項目增值的目的。

3.方案論證透徹。明確項目技術需求，固定資產投資工作必須服務于科研生產任務需要，進一步健全和完善項目立項論證與審查責任制，論證清楚具體需求、投資必要性和調整必要性等，從源頭上控制投資，充分體現事前控制思想，以最小的代價獲取最大的技術經濟效益。

4.加強統籌互動協調。軍工固投項目屬于復雜的系統工程，牽一發而動全身，一個局部的小缺陷，很可能會導致整個項目出現系統性的、不可預知的變化。為防止系統性問題，始終要做到從大處著眼，從小處著手，做到層層協調、環環相扣，全員互動，全局統籌。

（二）基于管理需求以及項目實施復雜程度，引入專業項目管理團隊以及BIM等信息化管理手段，全流程管控項目質量、進度和經費等核心要素

1.在傳統的項目管理模式基礎上，引入專業的項目管理單位，提升實施階段的管理效能。建設項目需要掌握管理模式、管理程序、管理方法、管理技術的專業項目管理人員去實現。從不同職能部門抽調成員組建專業高效的管理實施團隊，全面系統規劃項目人力資源，實行項目制管理，確定團隊及項目經理的基本職能，明確具體目標，分工明確，責任落實到人，充分調動人員積極性，最大程度上激勵團隊成員創新，更快更好完成任務。建立高效的溝通機制和規范的報告制度，定期召開會議對實施過程中的問題進行協調，監督檢查項目進展，以保障項目按照原計劃執行。

2.運用BIM等現代化信息技術手段提高管理效率。BIM技術具有重要的應用價值和廣闊的應用前景，已然成為建筑業發展的必然趨勢，國防科研院所需要與時俱進，充分發揮BIM技術在經費控制、進度控制、質量控制等方面的優勢。由于軍工固投項目對計劃、經費管理要求嚴格，并且存在跨部門協同多、實施階段多、業務流程多、形成資料多等特點，作為建設單位，需要對項目多要素進行統籌管理，建立基于BIM模型的管理應用平臺，同時利用固投項目信息系統，是提高項目全壽命周期管理效率的直接手段。可以實現全過程有效追蹤，實現跨部門業務協同，提升管理效率，推動項目管理的制度化、規范化和標準化。運用信息化手段動態采集、分析和預警項目執行情況，減少人為因素的偏差，做到可追溯。

3.建立一套軍工特色固投項目管理制度體系。為了規范和統籌軍工固投項目的建設，以專業、高效、規范的管理制度體系約束軍工固投項目實施過程中的管理行為，采用“分類分層、突出重點”原則，本著“依法管理、規范廉潔，優質服務、專業高效”管理理念，按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的指導方針和“業務流程化、流程表單化、表單標準化”的實施路徑，組織開展固投項目管理制度體系建設，建立一套軍工特色固投項目管理制度體系。

（三）基于組織愿景以及項目管理模式要求，構建項目管理能力與核心能力發展相匹配的管理體系，實現雙促雙帶效果，形成有效體系效能

1.建立完善的責任制體系。建立適合單位體制的項目管理組織結構，明確項目總體工作目標、工作流程、工作標準，分解和落實責任。在項目立項前期任命項目行政負責人和技術負責人。完善的責任制體系，使得一旦出現問題，可以快速、明確地找到薄弱環節和責任人，以便于責任單位及時組織整改。

2.加強人才培養和隊伍建設。建立新形勢下適應發展需求的軍工投資建設管理隊伍。軍工固投項目具有復雜、專業性強等特點，不僅要求實施管理人員具備工程造價、工程技術、法律等方面的知識和經驗，還要求實施管理人員具備財務方面的知識，需要及時完善實施管理人員的知識和能力結構，培養合格的軍工固定資產投資項目的專業管理人員。

3.開展固投管理轉型，提高固投項目管理重要性的認識。項目單位應組織定期“走出去”的學習考察活動，親身感受、親眼見證軍工系統外部單位現金的管理理念和經驗，加強與國內知名機構、院校的合作，組織“請進來”的崗位學習活動，不斷學習先進理念及經驗，加強固投管理重要性認識，及時調整定位，開展固投管理轉型。

4.加強項目后評估工作。需要制定單位內部后評估實施管理辦法，建立后評估工作程序和數據庫，規范后評估管理。以“獨立性、科學性、公正性”的后評價原則，對項目實施全過程進行系統回顧，分析對比項目立項與實際建成后的建設目標、技術、經濟、環境和社會指標等，認真總結經驗教訓，可以為后續項目提供經驗參考，提高項目決策能力、全面管理和投資控制水平。

四、結語

本文從概算軍工固定資產投資項目管理局面層面出發，提出了科學統籌、精細管控、能力保障等三類針對性措施，以此優化軍工固投項目管理工作。國家主管部門逐步加大固投領域管理力度，不斷提高軍工單位固投項目管理水平，下決心整治固投領域普遍存在的難點問題，一定會進一步推動我國軍工固投管理邁上新的臺階。軍工固定資產投資是國防科技工業創新和發展的助推器，持續加強軍工固定資產投資工作，不斷提高軍工固投管理水平，對于保障我國國防安全具有重要意義。