鄉村振興戰略下對集體成員身份認定的思考

●耿玉娟 呂志萱

多年來，黨中央、國務院大力推進鄉村振興戰略實施，促進農村集體經濟發展，深化農村集體經濟改革，維護集體成員各項權益。2013年中央發布《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2017年中共十九大提出“鄉村振興”戰略，2021年2月中央發布一號文件，2021年4月通過《鄉村振興促進法》，無不彰顯出國家對鄉村振興的大力支持，對集體成員權利的高度保障。集體成員身份認定不僅僅關系到集體經濟權益如何分配，也涉及到國家機構之間、各級政府之間，尤其是行政權和“村民自治”之間的關系。在農村經濟迅速發展以及深化農村改革的大背景下，集體成員身份認定成為關注焦點。

一、“集體成員”身份認定要素及得失方式

（一）當下集體成員身份認定要素

集體成員身份認定要素復雜多樣，其中以下四種最為常見：戶籍、土地、權利義務、村民自治。

1.戶籍。判斷是否具有集體成員身份，部分村集體以“戶籍”為一項基本認定要素，不論當事人如何落戶于此，不論落戶時間長短。

早在1993年6月，中央就提出“實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標；2014年，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（簡稱《意見》），《意見》指出：要加快戶籍制度改革，據此維護農民集體收益分配權。現如今，我國多地采取進一步措施加快消除戶籍壁壘，推進新一輪戶籍制度改革。

2.土地。判斷是否為集體成員，部分村集體以“土地”作為一項基本認定要素，即當事人是否分配到該集體的土地，是否享有該集體的土地承包經營權。

改革開放后，我國農村地區實行家庭聯產承包責任制。在當時的歷史背景下，由于政策原因，農業戶籍人員不允許參加正式工作、不允許繳納社會保險，家庭承包地是農業戶籍人員的主要乃至唯一生活來源。集體經濟組織是一個經濟組織，其成員身份代表著經濟利益，土地承包經營權在某種程度上是對集體成員不享有“市民”各項權益的補償。

3.權利義務。判斷是否為集體成員，部分村集體以“與該集體經濟組織形成長期穩定的權利義務關系”作為一項基本認定要素，主要包括在村集體是否享有選舉權被選舉權、是否享受該集體發放的各項福利待遇、是否在該集體履行一個成員應履行的義務等等。

4.村民自治。目前我國農村集體經濟組織和村民委員會在職能和人員構成方面有一定的重合，這兩個組織基本上是“兩個牌子，一套人馬”。部分村集體依照“村民自治”認定集體成員身份，由村民選舉組成的村民委員會作為認定集體成員身份的一個重要領導班子，通過召開村民大會、村民代表大會、村民小組會議、黨小組會議等確定認定標準，再最終確定成員名單。

（二）成員身份得失方式

戶口、土地承包經營權、長期生產生活、基本生活保障，權利義務，這些條件是衡量農民取得或者失去集體成員身份的主要因素。上述因素并非并列、也并非選擇，不同村集體有不同的標準。

1.取得集體成員身份的情況。在第一輪農村土地分配時，原始居民取得土地承包經營權，繼而獲得成員資格。部分村集體承認集體成員配偶、子女因婚姻、血緣自動獲得集體成員身份，無需積極作為。因國家政策亦或是行政命令，通過移民手續進入集體經濟組織所在地生產生活并登記為所在地常住人口，也會相應取得集體成員身份。此外，部分村集體通過“村民自治”“民主決策”也可以使村民成為集體成員。

根據各個地市的實際情況來看，取得集體成員身份有單一條件（一項要素認定集體成員身份）和復合條件（多項要素相結合認定集體成員身份）之說。例如安徽省《安徽省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第8條表明安徽省集體成員身份以單獨的“戶籍”為取得條件；廣東省《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條表明廣東省集體成員身份以“戶口加權利義務”為取得條件；浙江省《浙江省村經濟合作社組織條例》第17條表明浙江省集體成員身份以“戶口加自治”為取得條件……。

2.喪失集體成員身份的情況。自然死亡和被宣告死亡都將會喪失集體成員身份。取得國家公務員序列、事業單位編制，或成為國有企業、國有控股企業正式在編員工的人員，自被納入國家公務員序列、事業單位編制、國有企業或國有控股企業正式編制之日起，原有的集體經濟組織成員身份喪失。因國家政策原因，取消某個村集體經濟組織，則原本屬于該集體經濟組織的成員自國家政策發布后喪失集體成員身份。

根據自愿原則，集體成員因個人原因也可以主動放棄成員身份。

二、當下集體成員身份認定過程中存在的問題

（一）法律無明確規定

1.國家層面法律。《憲法》《民法典》《鄉村振興促進法》《土地管理法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》《婦女權益保障法》等法律法規對農村集體經濟組織雖有所提及，但是并沒有對其法律含義有明確的規定，“集體成員身份”的界定更是無從談起。

2018年新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》第69條規定，只有“法律、法規”才能確定集體成員認定的原則、程序等。由于法律、行政法規的缺位，雖有部分省市出臺地方性法規確定集體成員身份認定規則，然而該認定規則由于缺乏全國性法律法規的規定而未有統一標準，成員身份認定依然困難，大量成員應得利益難以保障。

2.地方層面法律。由于法律、行政法規的缺位，部分省市出臺地方性法規以認定成員身份。《立法法釋義》指出集體成員身份的認定規則屬于民事主體制度的組成部分，該事項應當歸入民事基本制度的范疇，根據《立法法》第8條和第9條的規定只能制定法律或授權國務院制定行政法規。上述部分省市出臺的地方性法規及規章，其合法性受到質疑。

（二）現有身份認定標準缺乏合理性

隨著社會的發展，一味以戶籍認定成員身份不符合社會發展現狀。一方面易加劇外來人員與本集體經濟組織成員的矛盾，另一方面易造成“空掛戶”“懸掛戶”的現象，這兩方面都會阻礙真正集體成員利益的獲得和集體經濟的發展。此外，我國目前正在積極推進城鄉一體化建設，構建城鄉統一的戶籍登記制度，如果一味以戶籍作為界定成員身份的硬性標準，則與我國的政策環境相悖。

土地承包經營權雖是部分村集體認定成員身份的條件之一，但是二者不應絕對等同。第一輪土地承包時，原本有地的農民享有土地承包經營權，據此獲得成員資格，而再之后的分地則是以成員身份為基礎或者直接延續承包期，如此循環，導致分地之后外來進入集體的人員并未有機會成為集體成員。我國《土地管理法》第3條和《農村土地承包法》第16條等相關規定，我國是以“家庭”為單位分配土地，集體成員個人不能成為一個單獨的承包主體，且為保持我國土地承包關系的穩定性，在實踐中也采取“增人不增地、減人不減地”的承包方式，一戶中成員的變動不影響該戶“土地承包權”的得失，因此以“家庭”享有的“土地承包經營權”而認定農民的“集體成員身份”未免存在不妥當之處。

在各項權利之中，部分村集體以享有“選舉權與被選舉權”為標準認定集體成員。但是根據《村民委員會組織法》第13條規定來看，享有“選舉權與被選舉權”與是否是本村村民無關，與村集體經濟組織成員更加無關。

“農村集體經濟組織”不同于“基層群眾性自治組織”，通過“村民自治”認定集體成員身份，該行為的合法性受到質疑，此外村民大會或者村民代表大會常常被虛置，“村民自治”常常轉化為個別村干部的“自治”。如此，集體成員身份認定是否交由村民自治有待考量。

（三）職能部門“不作為”

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條第（三）、（六）項規定，保護集體成員的財產權利和人身權利，是鄉鎮人民政府的職權。然而現行法律法規并未明確授予鄉鎮級人民政府認定集體成員身份的職權，在實務界更多是村民委員會按照村民自治準則確定集體經濟組織成員名單上報鄉鎮政府備案，鄉鎮政府對名單的真實性以及合法性并不作實質性審查。當當事人的集體經濟組織成員身份未受到村民委員會認定，而轉而向鄉鎮政府反映問題時，鄉鎮政府往往以身份認定問題涉及村民自治，要求當事人與村民委員會溝通解決；當當事人轉而向人民法院提起訴訟，人民法院又往往不予立案，要求當事人向政府尋求解決途徑。如此，各個職能部門“不作為”“踢皮球”使集體成員身份認定陷入死循環，無法最終解決。

（四）司法審查模式缺乏統一性

在“中國法律文書裁判網”上，查閱有關集體成員身份認定的司法案例，不難發現，這些司法案例的裁判依據與裁判結果各有不同。

廣西壯族自治區各級法院針對集體成員身份認定案件，目前暫不予立案。天津市各級人民法院對涉及成員資格的確認問題，明確表示不屬于民事訴訟的受理范圍。上海市人民法院表明成員資格認定屬農村集體組織的自治行為，不屬于鎮政府的職責權限范圍，不屬于行政訴訟受案范圍。廣東省高級人民法院要求廣東省各級人民法院對于涉及到集體成員身份認定問題，應判定當事人向政府相關部門申請予以確認。四川省高級人民法院作出的再審民事裁定書表明，集體成員資格認定問題屬于集體經濟組織自治事項。湖南省高級人民法院通過審判案例表明，對于集體成員身份認定，湖南省有明確的認定標準，各級法院實質審理并予以裁判。

綜上所述，針對集體成員身份認定事項，各省法院司法審查模式不統一，“同案不同判”時有發生，司法的公正性受到質疑。

三、探索集體成員身份認定新路徑

（一）完善法律法規

1.集體成員身份認定采用標準。本文認為，農村集體經濟組織不斷演變至今已有70年，其成員身份認定復雜多樣，我們應從多方面綜合考察：（1）除非由于政策性規定不得不將戶籍遷入外地，其余的情況均應將“戶籍”作為最底線的標準。當當事人事實上形成與所在地村集體長期穩定的“權利義務”關系，應允許其將戶籍遷入村集體。（2）當事人是否與所在集體經濟組織形成長期穩定的權利義務關系。國家應出臺細則對“長期”“權利義務”予以解釋。(3)集體經濟組織設立的初衷是各個成員將自有的生產資料集中起來共同使用，共同勞作，共同享受該集體組織帶來的福利待遇。因此應對依賴集體經濟生產生活并從集體經濟組織中獲取收益作為唯一生活保障的當事人賦予集體成員身份。對于是否是“唯一保障”，被賦予行政職權的村民委員會（下文予以闡述）應負舉證責任。(4)將戶籍從一農村集體經濟組織遷入另一農村集體經濟組織，若遷入集體不承認該當事人集體成員身份，該當事人的集體成員身份不應被原集體剔除，直至糾紛解決；若出現“雙身份”，則以當事人戶籍所在集體經濟組織為準。

2.逐步增強“權利義務”認定比重。1993年我國提出“實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件”，2021年1月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發文件，提出“試行以經常居住地登記戶口制度”。相較于嚴格限制戶籍轉移，以“經常居住地登記戶口”迎合了我國目前人口高度流動的社會現實。通過各種福利政策鼓勵以城市為經常居住地的村民將戶口遷入其經常居住地，如此一來，村集體中的各項公共資源公平合理地分配給真正的“集體成員”。

在我國目前戶籍體系的大背景下，輕易放棄以“戶籍”作為身份認定的要件不具有現實可能性，以“戶口”作為認定集體成員身份的因素仍具有重要意義。但是“以經常居住地登記戶口”也具有重要的借鑒意義，當當事人在該村集體長期居住并事實上形成與村集體的權利義務關系時，應允許其落戶于此，并進一步賦予其集體成員身份。

3.完善集體成員身份認定程序。由于情況不斷變化，村集體經濟組織成員名單需每年確定一次。村民委員會根據全國統一標準整合集體成員名單并予以公示，公示期間任何村民均可以監督提出異議，公示期過后將異議名單提交鄉鎮級人民政府，鄉鎮政府根據國家出臺的行政法規審慎核查該異議名單，并最終予以確定成員名單。

若地方上出現特殊情況需要認定成員身份，但是該情況不符合國家規定的成員身份認定標準，可以通過如下兩種途徑解決：第一可以通過各級政府一級一級向上反映該問題直至出臺國家層面的法律法規；第二可以通過法院審判途徑直至最高人民法院出臺司法解釋，但是在全國范圍內生效的相關認定標準出臺之前，不宜認定特殊情況的當事人為集體成員，避免再次出現全國不統一的認定現狀。

（二）賦予鄉鎮政府、村民委員會認定集體成員身份的行政職權

1.屬于政府的行政事務就由政府來完成，具體到基層，就由鄉鎮政府來完成。鄉鎮級人民政府是國家行政管理體系的重要一環，管理國家基層公共事務和保障社會公共利益，村民委員會設立目的更多在于保障和維護村集體內部的村民權利。理論上，集體成員身份應當由集體經濟組織予以認定。但是無“農村集體經濟組織”的農村集體如何認定其成員身份亦是一大問題。因此不妨立足于當下的農村社會實際，充分利用村民委員會的自治地位和管理能力，賦予其認定集體成員身份的行政職權。村民委員會應以國家制定的標準為根本，運用行政職權，認定“集體成員”身份，并將特殊情況報鄉鎮級人民政府審查，最終以農村社會的集體效益為根本目的。

2.集體成員身份認定關系到農村集體利益的分配，涉及到農村的穩定與經濟的發展，國家的行政權有必要參涉其中。鄉鎮一級政府作為國家基層政權組織，與農村集體經濟打交道最多，最清楚農村的各項管理工作和實際成果，因此法律應賦予鄉鎮級人民政府作為上級行政主體審查村民委員會上報的集體成員名單的真實性以及合法性的義務。如此規定，在集體成員身份認定方面，集體經濟組織和鄉鎮級人民政府均是擁有法定職權的行政主體，對于二者的行政行為可以用行政法與行政訴訟法加以規制、引導和監督。

兩級行政主體，兩道關卡，從行政方面嚴格把控集體成員身份認定，爭取做到在行政方面徹底解決困擾實務界已久的農村集體經濟組織身份認定問題。

（三）提升村民委員會工作素養

如上所述，若賦予村民委員會集體成員身份認定的權利，則村民委員會成員相應地轉變為行政人員。

目前我國村民委員會的管理情況不容樂觀。農村保留了更多的血緣、親情關系，相較于法律，其家族關系更具有優先性。因此加強農村管理隊伍構建至關重要，選舉出合適的人員參與集體成員認定工作。構建合格的村民委員會，思想上，要樹立“管理為民”的理念，提高村委會人員的法制意識，強化勇于擔當、勇于負責的精神；制度上，要有完善的獎懲措施，嚴格落實獎勵制度；業務上，不斷加強村委會人員的業務學習，以適應新時代的工作需求。鄉鎮級人民政府要指導、支持和幫助村民委員會的“成員身份認定”工作，嚴肅查處在此過程中產生的腐敗問題，出現問題及時責令村民委員會糾正。

（四）賦予集體成員身份認定可訴性

最高人民法院在2005年公布的司法解釋中明確指出，集體成員身份屬于《立法法》第42條第（一）項（即2015年修正后的《立法法》第45條第（一）項）規定的情形，該司法解釋實際上間接將集體成員身份問題排除在了司法之外。在實踐中部分法院確實以此為由“不予立案”或者“駁回起訴”。

司法是保障社會公平正義的最后一道防線。一些地方法院以集體經濟組織成員身份不屬于立案范圍拒絕受理，剝奪了人民群眾的最后一次救濟。因此，為了保障人民群眾的權益受到最終保障，法律法規應規定人民法院受理此類案件。

作為法律規定的行政主體，村民委員會將是適格的被告之一，同時，由于鄉鎮政府作為最終的審查主體，可以類比為復議機關（然而并非真正的復議機關），根據《行政訴訟法》第26條規定，集體成員身份認定司法審查時將鄉鎮政府和村民委員會共同訴至當地初級人民法院。

如此一來，賦予集體成員身份認定可訴性，全國各級法院統一訴訟類型和裁判標準，集體成員身份認定的糾紛就多了一道解決途徑，司法的民眾信服力也會大大增強。

四、結語

村集體經濟組織事物復雜多樣，既牽扯到自治，又涉及到國家事務管理，更是與鄉村振興戰略密切相關。其中集體經濟組織的利益分配是集體成員最為關注的，也是引發矛盾的根源，而獲得利益分配的前提條件便是集體成員身份。因此，當下有必要設計一套詳細的規則規制集體成員身份認定全過程，不僅可以徹底解決集體成員身份認定問題，進一步推進鄉村振興戰略實施，同時豐富行政法規制內容，推進法治中國建設。