論行政應(yīng)急中的比例原則適用

●劉宇迪

2020年伊始，在全球范圍內(nèi)暴發(fā)的一場流行性新冠肺炎疫情，讓政府面臨著一場重大的應(yīng)急挑戰(zhàn)。我國的行政應(yīng)急體系在2003年的“非典”事件后已經(jīng)逐漸變得體系化，2004年在憲法中更是增加了對緊急狀態(tài)的規(guī)定，突顯了國家對行政應(yīng)急的重視。基于行政機關(guān)在應(yīng)急管理中的關(guān)鍵地位，科學(xué)行使行政權(quán)力就成為權(quán)力運行的關(guān)鍵，而比例原則就能作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府權(quán)力行使的適當(dāng)與否，以此規(guī)范公權(quán)力，構(gòu)建良好的社會秩序。

一、比例原則與重大突發(fā)公共事件的概述

通常認(rèn)為，比例原則的概念來自于德國，“警察不能用大炮射麻雀”等德國諺語也生動地體現(xiàn)出比例原則的實質(zhì)。比例原則在多個學(xué)科上都有運用，在行政法層面上的比例原則是指限制行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利。在面對重大突發(fā)公共事件時，政府應(yīng)該如何科學(xué)防控，運用比例原則行使行政權(quán)力就成為了值得關(guān)注的焦點。

（一）比例原則的內(nèi)涵

德國傳統(tǒng)的比例原則采用“三分論”，包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則，但因為這種觀點的適當(dāng)性僅僅強調(diào)目的符合性，而不強調(diào)目的本身是否合法，所以也就無法進一步判斷國家公權(quán)力的行使是否會對公民的權(quán)利造成不良影響。很多學(xué)者也認(rèn)識到如果不去看目的的正當(dāng)性，那么很多目的不正當(dāng)?shù)墓珯?quán)力就會脫離法律的監(jiān)督，致使公民的基本權(quán)利得不到保障。基于此，比例原則的具體內(nèi)涵可以分為以下幾個方面：

第一，妥當(dāng)性原則。此原則強調(diào)的是目的與措施的關(guān)系，行政措施要能促使目標(biāo)的實現(xiàn)，以目的為導(dǎo)向，由于對目的的正當(dāng)性也有規(guī)定，所以該原則也稱為正當(dāng)性原則。該原則利于行政機關(guān)在行使權(quán)力中對動機的約束，有效規(guī)避一些非法行為的產(chǎn)生，實現(xiàn)實質(zhì)上的正義。

第二，必要性原則。該原則也被稱為最溫和手段原則，它要求公權(quán)力的行使要選擇對公民權(quán)利損害最小的方式，強調(diào)的是行為的適當(dāng)性。

第三，均衡性原則，也被稱作狹義比例原則。該原則集中表達的是公益與私益平衡的需要，政府的行政行為既不能違背行政目的，也不能讓公民承擔(dān)過重的負(fù)擔(dān)，二者要達到均衡。

（二）比例原則與重大突發(fā)公共事件的關(guān)系

在新冠疫情期間,為了控制疫情的蔓延各級政府采取的讓各行各業(yè)停工停產(chǎn)等措施的確使疫情得到控制，但相繼而來的是媒體對于政府的應(yīng)急舉措是否符合比例原則的質(zhì)問:在疫情期間限制居民的人身自由是否適當(dāng)?限制企業(yè)的生產(chǎn)活動是否對其財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成過度控制?大數(shù)據(jù)的信息搜集是否涉及對個人信息以及隱私權(quán)的侵犯，是否也有違比例原則?下面對這些情形舉例論證：

1.對于公民人身自由的限制。疫情期間大部分地區(qū)進行了封閉管理，但是過度限制公民的人身自由包括出行自由，會對公民造成額外的負(fù)擔(dān)，超過了比例原則對于手段必要性的要求，所以從宏觀角度看，要切實處理好防疫工作措施靈活性和比例原則妥當(dāng)性之間的關(guān)系。

2.對公民、企業(yè)經(jīng)營權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)的限制。疫情期間各部門為了防疫工作對一些場地、設(shè)備、交通工具進行征用，但是新冠病毒具有高度危險性，在疫情過去后，所征用的場地和交通工具是否還可以繼續(xù)使用，這些都是需要在措施實施前所應(yīng)該考慮的，而不是為了完成指標(biāo)任務(wù)，就進行無差別的征用。根據(jù)車浩的觀點，“如果有可供選擇的多個場所，應(yīng)當(dāng)要優(yōu)先考慮對其造成損失較小的場所，優(yōu)先征用全國各地的國家機關(guān)、國有企業(yè)單位、國有事業(yè)單位的培訓(xùn)中心等國有資產(chǎn)進行隔離，遵循先公后私的原則。”這就體現(xiàn)了比例原則中的必要性，以給民眾帶來最低損害的選項為最優(yōu)解決。

3.對公民個人信息過度搜集以及隱私權(quán)的限制。我國憲法明確規(guī)定保護隱私權(quán)。在疫情防控期間全國性的大數(shù)據(jù)健康網(wǎng)搜集了公民的身份信息，但相繼而來的是民眾信息的過度曝光。

（三）行政應(yīng)急中運用比例原則的一般要求

1.有限的適用范圍。重大突發(fā)公共事件的發(fā)生并不是常態(tài)時間，所以行政應(yīng)急措施中比例原則的適用也要嚴(yán)格按照特定的空間和時間去實施。

2.法定的應(yīng)急權(quán)力。行政應(yīng)急行為必須符合法定程序，特別是在有限制或損害公民利益的時候，一定要尤為地慎重。

3.適當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施。政府實施行政應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)視緊急情況而定，應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)的公共事件相適應(yīng)，不能一味地犧牲公民權(quán)益來實現(xiàn)行政目的，行政應(yīng)急措施要最大化地實現(xiàn)均衡性。

二、行政應(yīng)急適用比例原則存在的問題

在現(xiàn)行行政應(yīng)急法律體系中，主要目的是保障行政權(quán)力的行使，以有效應(yīng)對并降低重大突發(fā)公共事件對社會的影響。在一系列的應(yīng)急行政措施中，比例原則的貫徹顯得尤為重要，以新冠肺炎疫情的行政應(yīng)急為例，就存在很多適用比例原則的問題。

（一）行政應(yīng)急在政府防控措施中存在的問題

1.尊重和保障人權(quán)的行政觀念薄弱。行政應(yīng)急措施可以超越實體法的屬性，在一定程度上可以取得自然法意義上的正當(dāng)性。但有的應(yīng)急措施并沒有真正理解比例原則的實質(zhì)。

2.政府管控數(shù)據(jù)過于僵化。政府對疫情防控的行政應(yīng)急措施還采用了大數(shù)據(jù)監(jiān)測，但在執(zhí)行中又會出現(xiàn)執(zhí)法過于僵化的問題。

（二）行政應(yīng)急在司法方面存在的問題

面對擾亂防疫工作的行為，司法方面作出了從快從重嚴(yán)懲犯罪的決定，但卻懈怠了對政府部門工作人員監(jiān)管的問題。在重大的公共事件中，公權(quán)力與私權(quán)利矛盾激增的現(xiàn)象是不可避免的，由于司法機關(guān)對行政人員的疏于監(jiān)管，給部分失職或瀆職的行政人員留下司法漏洞，進而影響了對公民私權(quán)利的保障。

三、行政應(yīng)急中比例原則適用的完善建議

在重大公共突發(fā)事件中行政權(quán)力的行使更追求效率，但公民的權(quán)利保障比行政的公平和效率更加具有意義，所以在行政應(yīng)急措施中應(yīng)該貫徹比例原則，不能因為一味地追求行政目的和效率而忽視對公民自由與權(quán)利的保護。

（一）在法律法規(guī)中明確并強化比例原則

1.在應(yīng)急法律法規(guī)中突出比例原則。在重大突發(fā)公共事件中，容易導(dǎo)致公權(quán)力的擴張與濫用，這并不利于保護公民權(quán)利。我國應(yīng)該讓應(yīng)急法律法規(guī)與常態(tài)下的法律法規(guī)相貫通，從比例原則的妥當(dāng)性、必要性和均衡性角度出發(fā)，把比例原則作為各個重大突發(fā)應(yīng)急法律法規(guī)的基本原則。

2.在突發(fā)公共事件立法中限制政府權(quán)力。我們可以在重大突發(fā)公共事件的法律條文中直接規(guī)定行政權(quán)力不得損害公民權(quán)益，即使在特殊情況下也應(yīng)該保障人民基本權(quán)益。限制政府權(quán)力應(yīng)該讓政府盡到合理的注意義務(wù)，避免給予公民過重的負(fù)擔(dān)，這也符合比例原則中最小侵害性原則的要求。

（二）在行政應(yīng)急過程中突出比例原則

1.在執(zhí)法過程中貫徹比例原則。如果政府在執(zhí)法的過程中跳出固有的“以公共利益為中心”的思想，更新執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，則會讓行政行為更加積極有效。首先，在行政應(yīng)急過程中采取強制措施的效果要明顯超過不采取強制措施的效果，保持公益與私益的平衡。其次，要采取對相對人傷害最小的措施，不能因為應(yīng)急而突破了保護公民基本權(quán)益的底線。最后，應(yīng)充分尊重公民的基本要求，尋找最優(yōu)措施，提高自身執(zhí)法能力。

2.在內(nèi)部決策中彰顯比例原則。在政府采取應(yīng)急措施前，都應(yīng)該制定應(yīng)急預(yù)案，而后按照預(yù)案執(zhí)行，所以制定預(yù)案等內(nèi)部決策是否重視比例原則的適用，對后面的執(zhí)法有重要的影響。政府的內(nèi)部決策應(yīng)該堅持比例原則，對應(yīng)急措施的合比例性和可行性進行評估，加強上級政府對下級政府的監(jiān)管力度，嚴(yán)肅處置明顯不符合比例原則的行為，追究執(zhí)法人員，讓政府人員以及社會公眾提高對比例原則在行政應(yīng)急中適用的重視程度。

雖然我國應(yīng)急法律法規(guī)并沒有嚴(yán)格規(guī)定貫徹比例原則，但是比例原則作為行政法最重要的原則之一，讓其在行政應(yīng)急中嚴(yán)格遵循是法律發(fā)展的必經(jīng)過程。行政應(yīng)急面對的是重大突發(fā)公共事件，這種非常態(tài)性的突發(fā)事件一旦處理不當(dāng)，將會給整個社會乃至國家?guī)韲?yán)重的不良后果，而比例原則的適用則會在很大程度上規(guī)范政府的應(yīng)急行為。我們通過借鑒國外行政應(yīng)急中比例原則的適用，結(jié)合中國實際國情，把比例原則貫徹到應(yīng)急法律法規(guī)以及執(zhí)法過程的始終，并配合其他法律部門，建立起完整的法律應(yīng)急體系，對于我國來講是行之有效的。但是行政應(yīng)急中比例原則的貫徹過程是漫長的，法律又是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)科，我們還需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)和檢驗，以更寬闊的視野解決行政應(yīng)急中比例原則的適用問題。