高校預算績效管理實施困境及路徑探析

●王 晶

自黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”以來，我國開始了對預算績效管理的探索與實踐。期間，預算績效管理經歷了夯實基礎階段（2003—2010年），起步發展階段（2011—2014年）和縱深拓展階段（2015年以后）。在高等教育領域，我國進入高質量內涵式發展階段，高質量發展意味著供給側需提供高質量的投入和配備、需求側需給出高質量的產出和成果，通過供給體系質量和效率的優化提升形成健康、持續、更具效率和公平的資源循環體系。《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）等一系列文件精神，要求全面深化財稅體制改革和教育領域綜合改革，堅持以供給側結構性改革為主線，創新預算管理方式，改變預算資金分配的固化格局，健全預算績效標準體系，著力提高財政資源配置效率和使用效益。到2020年底，基本建成覆蓋部門預算和轉移支付的全面預算績效管理制度體系。目前，各地政府已初步建立了預算績效管理制度和組織體系，但從各地的實踐來看，預算績效管理發展不均衡問題較為突出。相對于近年高等教育資金規模增速迅猛的發展態勢，高等教育領域的預算績效管理的能力和效果遠遠滯后。經費投入規模高位運行和資金績效低位運轉情況并存，教育領域的績效管理尚處于起步摸索中。

一、預算績效管理實施困境

（一）預算、績效兩位一體融合機制不暢

1.高校發展規劃與資源配置機制無法有效契合，預算管理的慣性模式難以撼動，績效管理無法成為真正的主角。高校管理決策和資金供給層面的預算績效需求認識不足，以績效為結果導向的預算管理體系未有效滲入預算管理工作。盡管近年來，高校按照財政部門要求開展了大量績效管理工作，但從效果上看，績效管理并沒有對預算管理產生實質性“化學反應”，沒有對資源配置進行基因重組和結構優化。預算績效管理并未切實有效地按照供給側改革要求實現資源整合、有效流轉和價值最優，高校難以真正建立起科學規范的預算績效管理體系。

2.部門預算與學校預算“兩張皮”直接導致部門預算績效與學校預算績效“兩張皮”。高校下一年度部門預算編制通常在當年8月至12月完成，而高校校內預算編制時間基本晚于部門預算編制時間，導致編制部門預算時，資金投入方向雖明晰但細分項目不明晰，使得資金績效指標設置較為粗放和保守，甚至會和學校最終校內預算落腳的預算績效出現偏離。

（二）績效評價結果的實用性不強

1.預算績效評價存在時滯性。當年預算安排項目的績效評價通常是在下一年度開展，彼時學校預算工作已基本完成，評價結果無法對預算工作產生即時影響，至多是考慮項目的預算資金執行率情況。實踐中績效評價結果并無用武之地，未對學校的預算安排和資源配置起到調控作用。績效評價結果應用與預算編制的時滯性嚴重制約績效管理工作的實用性。

2.預算績效評價質量難以保證。基于高校業務的復雜性和產出產品的多樣性，高等教育難以建立普適性的標準化績效評價指標體系，績效評價質量受評價方專業程度影響頗大。目前的高校績效外評工作更多的是外部第三方評價機構開展，其在有限的時間內做出的績效評價結果的可靠性和科學性值得商榷。而高校績效自評工作往往缺失對執行的后續產出效果和效率的跟蹤評價，導致評價結果的可參考性不足。

基于以上績效評價的現狀，績效評價結果形式大于實質，預算績效實踐中無法實現閉環管理，預算績效管理工作自身不僅沒有產生績效，相反這樣的管理還是一種無用的沉沒成本，是對資源的極大浪費。因此，以結果為導向，預算績效評價是落實預算績效管理的關鍵。

（三）高校成本管理短板的限制

全成本預算績效管理在政府治理中應用較多，如全成本預算績效管理“北京模式”在國內屬于首創，也是對國際績效預算實踐的一大貢獻，但全成本預算績效在高校預算績效管理的應用中尚未出現亮點。2019年，財政部印發了《事業單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號），引導事業單位加強成本核算，但并未出臺教育成本核算制度及實施細則方面的規制，所以，目前高校教育成本核算較為粗略，成本數據可靠性不足。高校的預算績效管理的全過程中極少考慮成本因素，即投入與產出是否對等，是否物有所值。資金投入可能是有效果的，但未必是有效率的。不考慮成本因素的績效管理一定會存在資源的浪費，這與教育資源的稀缺性產生悖論。

二、預算績效管理困境之原因剖析

（一）預算績效理念的樹立“雷聲大、雨點小”

1.加強預算績效理念是一個老生常談的話題，但目前真正的樹立和形成在實務中還普遍存在“口號式”宣傳階段，主動性上重視程度不夠。受傳統預算管理、運行模式的慣性思維影響，部分高校治理活動中，預算績效被狹義理解為學校財務工作的一部分，并未在財務管理部門外的其他職能部門和經費使用部門引起高度重視，沒有形成全員參與、全過程實施預算績效管理的局面。即使項目申報時，強化了績效目標和指標設置要求，也多是規范性審查，其科學性和準確性審查由于人力成本、時間成本等難以高質量全覆蓋。

2.預算績效管理尚停留在“檢查式”績效和“迎評式”績效層面。由于高校內部預算績效管理措施和效果差強人意，但國家和地方政府不斷要求重視強化，導致預算績效被動式管理現象普遍。如單位自評結果報喜不報憂，部分項目評價結果與實施情況差異較大，呈現出的效益和滿意度指標自評全部為優，評價缺乏支撐依據等。

（二）績效管理體制和組織層級缺位

高校扁平化的組織管理架構一定程度上不利于績效管理的有效開展。高校預算績效管理職能集中于財務部門，屬于預算管理職能之一，極大限制了績效管理的決策力和執行力。

1.高校的組織架構特點是分工明確，但協同性不強，各部門易產生“隧道效應”，囿于眼前利益，爭奪資源，預算申報時，更多關注于項目資金額，績效目標和指標設置隨意，標準較低，績效預算很難體現學校意志形成發展合力。財務部門與其他職能部門和經費使用部門在行政上屬于平級關系，要改變原有資源配置管理模式，權力和執行力不夠。

2.多數高校未能從整體發展上統籌謀劃預算績效管理。財務預算管理人員缺少參與學校整體發展戰略的平臺和機會，從而缺乏對學校整體發展核心價值觀的認識，預算績效編制的前瞻性、總體性和合理性大打折扣，從而資金使用績效不理想。

3.績效管理團隊力量薄弱。隨著高校教育資源規模日益增大，各高校的財務預算管理團隊力量并未有效擴充，現有人力疲于應對常規性預算工作，績效管理更是捉襟見肘，嚴重影響預算績效管理工作的有效開展。

三、預算績效管理實施路徑

基于以上困境，高校預算績效管理還處于政策引導和被動適應上，高校并未積極發揮主體能動性，采取實質性的績效管理舉措，工作無法抓住癥結，亟需找到預算管理、績效理念與實操工作深度融合的切入點。

（一）設置預算管理（績效）中心，提升其管理職能，從組織架構上保障預算績效管理的重要性

設置預算管理（績效）中心，建議將中心定位為高校財務治理的協調組織機構，提升其作用和協調的絕對權力，從組織層級上保證預算績效管理的重要性和重視程度。該機構要深化財務工作的內涵，跳出財務核算、預算控制等傳統工作思維的桎梏，以服務于高校內涵式發展為目標，形成新發展理念，融入管理會計、成本控制、績效預算等思維，充分發揮謀大局、定政策、促改革的能力和定力的支撐作用和決策價值。通過政策約束和制度規范，構建預算績效管理的“四梁八柱”，切實轉變職能部門和預算單位“爭投入輕產出”的管理思路和工作方式。通過組織層級的有力保障，逐步引導和樹立績效觀念，激發高校績效管理內生動力。

（二）重視和加強高校整體績效管理

高校內部應將目前績效管理的視角從項目支出績效投向學校整體績效，績效管理應該是一個自上而下的決策執行構建過程，不是一個簡單的由預算編制或預算管理財務行為觸發的自下而上或平行職能部門間的管理行為。實踐中，預算編制為預算管理的起點，由預算編制項目庫建設融入項目支出績效作為績效管理的起點，這樣的管理自身就不符合供給側改革的初衷。一個有序有效可以產生發展合力的資源優化整合決策絕對是以整體目標為綱領，貫徹了學校最高決策層意志的管理行為。通過整體目標為靶向，分解為各組成機構發展目標，再具化為部門支出績效和項目支出績效，從而靶向明確高效分配預算資金，通過預算績效評價在績效博弈過程中不斷接近帕累托最優。所以以高校整體績效目標為靶向的預算績效閉環管理，是實現預算和績效兩位一體的關鍵切入點。

（三）盡早完善績效評價指標體系建設

績效評價的對象是評價指標，諸如產出指標、效益指標、滿意度指標等指標的涵義和要求，對于教學科研一線人員來說，是陌生的，盡快輔助利益相關者規范使用績效信息，科學提煉績效指標是績效管理的基礎工作內容。績效指標庫提供了便捷的、可參考的數據資源平臺，讓績效指標信息更直觀，管理更具實效性與科學性。盡管目前各地陸續頒布了共性指標體系框架，但各高校需要根據自身辦學層次和特點、發展規劃目標以及教育環境地域差異，逐步提煉建立適合高校特色、地方特色的教育類共性指標，分類別分項目關鍵性指標，高質量效益類指標等，同時保證指標的可量化、可考核性。這項基礎性工作的及早開展可以保障績效管理實施質量，是一項循序漸進、不斷擴充完善的系統工程。

（四）做好績效評價和結果應用的閉環管理

既然預算績效評價是落實預算績效管理的關鍵，立足學校實踐，找到績效評價的制肘點，有的放矢地進行針對性改革，通過評價和結果應用倒逼機制，推進和糾偏預算績效管理實質性落地。

1.把握好評價時間。績效評價的意義在于對資源配置政策和方式進行修正和調整。鑒于績效評價時滯性，建議提早安排項目績效評價，注重事中的績效監控，尤其是對重點重大項目，優質的績效監控可以提速評價結果的時效并保障評價質量，即使在年度預算編制時績效評價未塵埃落定，但實質性的績效實現成果是可以根據落到實處的績效監控做出合理預期，可最大限度減弱時滯性帶來的影響，保證評價結果及時應用體現在年度預算編制工作中。

2.評價方式。高校應建立項目自評，歸口管理部門評價、學校評價、其他利益相關者評價等多層次績效評價，根據評價對象內在特點，基于重要性原則，探索評價側重點并明確評價邊界等多類型績效評價，逐漸形成突破創新、豐富的多維度全方位績效評價機制。

3.評價專家團隊。財政等上級部門普遍委托第三方進行績效評價，但高校內部績效評價不應完全依賴于第三方外部力量，應逐漸組建自己的高質量專家團隊。專家團隊由固定核心組織成員和流動的專業組織成員共同組成，形成一支既穩定又流動的評價團隊。團隊成員必須有切實了解本校實際發展現狀和問題的校內人員，此基礎上，聘請校外該領域相關專家教授和第三方評價機構，對評價項目的完成“實績”做出可靠的、高質量評價。

（五）重視績效管理中的成本信息，逐漸形成降本增效意識

成本預算績效管理是以物有所值為核心理念，將績效預算中成本績效信息放到更加突出的位置，充分發揮成本績效信息在預算編制、執行和預算評價每一環節中的深度應用，探索形成的預算績效管理創新模式。通過開展學科建設、院系辦學、科研項目、后勤運行、社會服務等全方位全成本管理，建立績效與成本管理的激勵相容制度，形成成本的全過程治理流程。國家和地方應引導建立成本數據為基礎的教育領域定額標準體系，豐富高等教育支出定額庫、支出標準庫。高校應基于自身高等教育產出產品的多樣性，重視成本要素在預算績效管理全過程中的使用分析。具體實踐中，在參考歷史數據、同層次或略高層次行業領先標桿的基礎上，測算出質量效果基本達標情況下的支出定額，確定學校預算配置補貼標準，探索基于定額和項目成本預算配置的管理新機制。為調動實施主體成本控制的積極性，嘗試建立“基礎補貼+績效獎懲”的預算配置新機制。

（六）加快績效管理信息化，推動績效管理智慧化

重視財務預算管理系統信息化建設，通過系統中預算模塊、績效模塊、項目庫模塊間的銜接和嵌入，實現預算和績效管理的信息化融合，為預算績效的有效落地提供載體。在此基礎上，努力實現績效管理從信息化向智慧化轉變，通過績效信息智慧測算、績效指標智能推薦、績效監控實時分析、糾偏預警干預、績效評價智能分析等全過程智慧績效管理應用，實現財務領域向戰略性管理工作的轉變。

綜上，實踐中，預算績效管理要想落得實、扎得穩，不是局部改動修補的陣痛就可以實現，這是一項牽涉到學校所有資源優化改革的系統工程。這個工程不是靠拿來主義就可以實現，是需要因地制宜、因校制宜地統籌布局，循序推動。預算績效管理路徑選擇應堅持問題導向和目標導向，跳出狹義財務管理范疇，以學校整體績效為觸發自上而下決定資源配置方向和結構。