當前監管環境下事業單位內部審計探討

●吳冬梅

一、加強事業單位內部審計的意義和作用

事業單位是國家舉辦的社會服務組織，廣泛服務于教育、科技、文化、衛生等各個領域，其提供的公共服務在社會公益服務總量中占絕對優勢，是公共服務和社會事業發展的主導力量。據國家有關部門2014年統計，我國有110多萬個事業單位，3000多萬在編人員，數倍于710多萬的公務員數量。加強事業單位管理對我國經濟建設具有非常重要的意義，作為事業單位監督控制體系的重要組成部分，內部審計通過獨立、客觀的審計監督和評價，可以有效促使單位加強內部管理、促進國家政令暢通。

1.促進國家重大政策措施落實。內部審計的重要內容之一，是監督本單位貫徹落實國家重大政策措施情況。近年來，我國重大政策措施落實情況審計強調關注重大政策、重大項目和重點資金。事業單位在貫徹落實國家重大政策方面，主要是促進優化營商環境，審計主要關注事業單位在減稅降費、規范行政事業性收費等方面是否嚴格落實中央要求；重大項目對國家穩投資和拉動經濟增長方面作用明顯，而事業單位承擔或參與實施大量的重大項目建設，審計主要關注項目規劃是否科學合理，建設管理是否嚴格，項目是否有效推進；對于重點資金，審計主要關注資金保障措施是否到位，能否有效發揮資金效益。此外，重大政策措施落實審計還非常注重反映相關政策措施落實過程中的體制機制障礙，包括與其他正在執行的制度法規的不銜接、不配套問題。事業單位的內部審計既作為一個監督部門，熟悉國家監督政策要求，同時又是單位內設機構，熟悉本單位實際情況，對政策措施落實過程中的體制機制障礙也有更加直接的了解，通過履行審計監督職責，可以促進本單位在優化營商環境中不打折扣，確保重大項目有效推進，保障政策所需資金及時、有效發揮效益，從而促進國家重大政策措施落實。

2.通過實施經濟監督，保障國有資產和資金安全。事業單位提供教育、科技、醫療、衛生、文化等各項公共服務過程中形成的資產和所需的資金，有相當大一部分來自財政劃撥，屬于國有資產和資金。經濟監督是審計的基本職能，對國有資產和資金的審計監督是經濟監督的一項重要內容。事業單位內部審計過程中，通過檢查國有資產管理情況，發現和揭示資產處置不規范、低效利用或者閑置等問題；通過檢查本單位各部門在管理使用財政資金過程中是否合法合規，投入的資金是否發揮效益，揭露和查處資金使用中的違紀違規行為，保障國有資金安全和使用效益。

3.制止違法亂紀行為，促進廉政建設。事業單位的管理人員，無論在編還是編外，均屬于國家工作人員，其管理和使用的財政撥款和單位自有資金，均屬于國有資金。事業單位人員如果通過欺騙等違法違規手段為個人牟取不正當利益，屬于違法亂紀行為，損害的則是國家利益，后果非常嚴重。內部審計準則將收受、支付賄賂或者回扣、貪污挪用、偷逃稅款等10余種情形確定為舞弊行為，制定了具體的審計準則。事業單位內部審計在預算執行審計、內部專項核查以及日常監督過程中，通過加大對相關違紀違規事項和人員的查處力度，能夠有效遏制違法亂紀行為，也對單位內部的工作人員形成了震懾，促進廉政建設。

4.完善本單位內部控制制度和治理措施。經過幾十年發展，我國的內部審計已由過去的單純監督，擴大到對組織經營管理評價，從真實性、合規性審計向財務和管理審計并重轉型發展。內部控制制度的生命力在于完善的制度設計和規范運行，內部審計人員以內部控制制度為依據，既要檢查本單位在資產管理、開發研究、工程建設、業務外包、合同管理等方面存在的突出問題，督促相關部門不折不扣執行，還要揭示內部控制制度本身的缺陷，以及存在的管理風險，有針對性提出完善和改進措施，從而達到不斷改善和提高本單位管理水平的目標。

二、事業單位內部審計存在的主要問題

1.審計獨立性較差，審計權威性不足。獨立性是審計的靈魂，內部審計必須獨立、客觀。但從實際看，內部審計的獨立性不夠是大部分事業單位內部審計管理中的難點。主要表現在，一是內部審計機構獨立性差。有些事業單位沒有建立單獨的內審部門，只把它作為紀檢或者財務部門的附屬單位；有些單位把審計部門跟財務等業務部門合并設置；個別單位還將審計部門的職能定位為財務部門職能的一部分。機構設置不合理造成內審工作實際開展起來困難重重，阻力較大，審計職能無法正常發揮。二是審計人員獨立性較差。這個問題主要是源于事業單位的特點和機構設置不合理產生的，當內審機構作為單位的一個普通部門時，其負責人及審計人員會不定期輪崗至業務部門；當內審機構與財務部門合并甚至作為財務部門的一部分時，獨立性更差。在這種環境下，內部審計工作往往受各方面的干預和制約，審計人員在工作中難免受到被審計部門的干擾，尤其是碰到違規違紀的問題時，內部審計難以獨立進行處理，需要考慮上級部門或單位負責人的意見，在行政領導的干預下，內部審計容易喪失其獨立客觀的判斷能力，從而失去審計的權威性。

2.宏觀監督薄弱，職能作用發揮不充分。雖然內部審計規定和內部審計準則均要求內部審計要進行重大政策落實、內部控制機制檢查等宏觀執行層面的監督，也有向財務審計和管理審計并重全面轉型發展的要求，但現實情況是內部審計在工作中主要還是停留在業務層面的合規性審查，宏觀把握和監督力度不足。一是對國家宏觀政策調控政策在本單位的執行和落實方面的監督基本處于空白。事業單位履行部分國家管理職能，本身就承擔了很多宏觀調控政策執行任務，不少行政事業性收費就是由事業單位收取，不少評審咨詢服務機構自身就是事業單位，在國家減稅降費、清理規范行政事業收費等政策背景下，事業單位內部審計審視這些政策在本單位的執行效果，但筆者在多年的審計實踐中尚未觸及這方面的審計內容，也未查到其他單位此類“刀刃向內”的審計案例。二是內部控制制度的健全程度和總體績效評價較少。健全的內部控制制度能使單位在管理過程中保持合規高效，總體績效是單位管理的總體結果，每個單位業務種類不同，國家層面很難出臺一個統一的制度來規范所有事業單位，主要依靠事業單位根據自身業務特點來制定規范制度，但內部審計在工作中很少對本單位現行的內部控制制度的健全程度進行評價，也較少通過對整體績效分析來分析管理低效的原因。三是對業務的總體分析評價較少。內部審計一般按照年度來安排，主要針對當年的業務情況進行檢查，但審計過程中由于安排的審計人數較少、審計時間短等原因，主要對具體會計核算事項進行合規性審查，并滿足于按時完成審計任務，較少花人力和精力對各項業務在各年度之間和行業內進行縱向和橫向分析比較，造成審計的重點方向不突出，審計發現的問題也是零零碎碎不成體系，審計效果不佳。

3.審計穿透力不強，深度有待提高。筆者理解的審計穿透力，是在審計發現問題后，要全面調查問題產生的背景、原因和后果，形成足夠深度的審計以后，揭示問題的實質根源并提出解決問題的審計建議，給人一種通透的感覺。在這個方面，目前內部審計做得還不夠，主要表現在揭示問題浮于表面，也即僅僅指出了問題的現象，沒有觸及問題根本，過一段時間以后類似問題又會再次出現。如，某科研單位經常在預算執行審計報告中反映假發票入賬的問題，但僅僅羅列了發生問題的部門和金額，沒有深入調查發票背后的采購業務是否真實發生，發票的真假只是個現象，業務的真實性才是實質。又如，對于野外作業單位以大額現金發放勞務費的問題，這屬于比較大的管理風險，首先應當分析最為可疑的勞務業務，采取措施多方調查勞務的真實性，然后分析造成問題的原因，但審計人員在沒有進行充分調查的情況下生搬硬套單位管理制度，不但造成深層次的風險和問題沒有被揭露，被審計部門還對審計結果頗有微詞。

4.審計人員專業技能不足。審計是財務、審計、稅收以及經濟學、管理學等多學科的綜合應用，在大數據環境下還需要審計人員熟悉一定的數據庫操作技能。由于事業單位的內部審計人數一般較少，在開展審計時要求每個人都能獨當一面，專業勝任能力要求內部審計人員不斷學習和掌握工作過程中所涉及的各個學科知識技能，并能自如地綜合運用各種專業知識。例如，當審計人員懷疑被審計部門電子系統業務數據被人為篡改時，需要運用計算機知識對后臺數據庫的操作日志文件進行分析，發現被刪改的證據。又如，在基本建設項目審計中，懷疑某筆工程費用支出有問題時，需要運用工程造價知識進行工程結算的合規性審查，判斷有無通過虛報工程數量、高套定額費用單價等方式虛報冒領工程費用的問題。由于目前內部審計人員的專業知識結構較為單一，接受專業和交流學習的機會也不多，其專業技能不能滿足某些業務審計的需要，造成審計內容缺失，無法揭示存在的管理風險。

5.尚未與其他監管手段形成有效合力。事業單位是國家設置的機構，人員編制由國家確定，無論是國家基于黨管干部原則，還是從財政資金監管出發，國家對于事業單位的巡視、監察、外部審計等外部監管都比較多。在此情況下，事業單位的內部審計可以借助外部審計等監管手段，彌補審計力量較為薄弱、審計力度較差的問題，但目前內部審計與其他監管形式仍處于分割獨立狀態，未形成有效的監督合力。一是未有效利用外部審計和巡視監察等外部監督的方法和結果。一般情況下外部監督力度都比較大，手段和方式多樣，發現問題的種類齊全，揭示問題也較為深入，內部審計應當在此過程中借鑒和吸收可用的經驗做法，改進工作思路和方法，但一些內部審計人員認為外部監管也針對自己，將外部監督作為對立面對待，較少主動求變，學習和借鑒外部方法，也未主動將監管結果作為今后開展內部審計的切入點，迅速打開工作局面。二是內部監察和審計各自為政，形式分割。事業單位的監察和審計都屬于內部監督部門，當涉及對國家工作人員的經濟問題審查時，內部監察和審計如果通過貫通融合，互相協調配合開展工作，雙劍合璧，則可以使查辦工作更加高效推動，但由于二者性質不同，工作方式也不一樣，因此，在實際工作中，兩者仍然按照各自的工作計劃獨立開展工作，沒能實現優勢互補，各自的工作效果也大打折扣。

三、當前事業單位監管環境分析

事業單位作為掌握財政資金和公共資源的重要部門，國家在對于事業單位的外部監管總體比較嚴格，尤其表現在對內部控制規范性要求、外部審計和紀檢監察等方面呈現出新的變化趨勢，這些變化必然會對內部審計的工作產生影響。

1.內部控制規范性要求越來越高。不同的事業單位，雖然職責和業務性質各異，但都掌握了大量的國有資產和資金，如何安全、規范、高效地運用和管理這一龐大資源，有賴于單位內部控制措施的規范性。近年來，針對國有資產和資金管理，國家陸續出臺各種規范和要求。財政部作為行業管理部門，從2012年底專門針對事業單位制定了內部控制規范，從制度層面要求事業單位加強內部控制，提高管理水平，堵塞管理漏洞，“十四五”期間還將修訂一系列事業單位的財務規則，進一步要求強化內部控制體系。黨的十八大以后，國家對于參與分配和使用財政資金的部門，都提出強化內部流程控制，不斷加強監督和管理，保障資金安全有效的要求。從國家的制度安排和政策變化走向看，國家將越來越注重事業單位內部控制制度的規范化。

2.國家要求審計全覆蓋。自從2014年國家明確提出對國有資產和國有資源等實現審計全覆蓋的意見以后，審計署等部門相繼制定相關制度文件，要求對掌握公共資金、國有資產、國有資源等的單位，實行審計全覆蓋，各地也按照審計署的統一部署大力推進這項工作，通過對預算單位開展預算執行審計、安排對領導干部開展經濟責任審計等形式逐步擴大對國有資產和資金管理使用的審計覆蓋面，2020年全國被審計的單位多達6萬多個，被審計的領導干部1.8萬多名。另外，在脫貧攻堅方面，對貧困縣的審計在2020年已經實現了全覆蓋。審計署要求，在未來一段時間繼續推進審計全覆蓋工作，形成常態化震懾。事業單位由于管理和使用大量的國有資源和資產，必然是國家審計等外部審計今后長期持續關注的對象。

3.紀律監督和巡視監察常態化。事業單位在編人員和黨員領導干部，均屬于紀律監督和監察監督的對象。長期以來國家非常重視對事業單位的紀檢監察工作，2011年中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》明確要求事業單位建立制度化、經常化的執法監督檢查機制。習近平總書記明確指出，巡視全覆蓋本身就是震懾。為了加強黨的建設，全面從嚴治黨，與審計監督相同，國家對于黨政干部的紀律監督和國有單位巡視監察，同樣要求全覆蓋和常態化，不斷強化政治監督。近年來，我國紀律監督和巡視監察的全覆蓋和常態化推進工作日見成效，2021年全國對各級黨組織的巡視覆蓋率已達到99%以上，已成為時刻懸在國有單位和黨政干部頭上的一把利劍。

4.監察審計貫通協調成為趨勢。紀檢監察和審計都是監督手段，目標都是促進權力運行合法合規，所關注的監督內容是相互關聯的，在監督過程中手段不同但可以相互補充，因此，推動審計監督與監察監督貫通協調，減少對同一個單位或同一事項的重復監督，有利于整合監督資源，形成監督合力。近年來全國各地紛紛探索和推動審計與紀檢監察監督的貫通協調，主要是形成了協作配合機制、細化了具體協作事項和程序、強化協作結果運用等，在信息共享、重要事項辦理等方面密切合作，必要時開展聯合監督檢查，做好監督“后半篇文章”。隨著監察審計貫通協調在全國的逐漸推動，其優勢互補和監督合力作用會越來越明顯，這種趨勢將成為必然。

四、加強事業單位內部審計探討

1.增強內部審計的獨立性。內部審計想要確保監督的權威性，首先必須增強它的獨立性。審計部門作為單位的職能部門應單獨設置，改變一些單位把審計部門跟財務部門或其他業務部門合并設置的問題，避免審計部門既是業務部門又是監督部門，工作中監督容易流于形式，存在的“燈下黑”問題。其次是通過完善的制度安排確保人員獨立性。嚴格按照內部審計準則的相關要求，通過制定審計人員崗位審查和回避制度，避免工作過程中財務人員和管理人員等也參與審計工作，確保審計部門與業務部門負責人之間的獨立性。完善審計工作制度要求，避免審計人員在工作中受到各種干擾和制約，影響審計監督的客觀公正和獨立。

2.加強審計人員專業技能培訓。一是加強專業領域學習。審計署對于審計干部的要求是“能查、能說、能寫”，想要發揮內部審計職能，審計人員首先要能查問題，要有足夠的專業能力去發現問題。這就需要審計人員不光具備財務會計能力，還需要深入學習研究被審計對象所處的專業領域知識，努力當一個內行人。二是要注重綜合能力的培養。審計是會計、經濟、法律和眾多行業知識的綜合運用，審計人員在審視問題時，必須利用多方面的知識，從全局、綜合的角度去分析問題，才能準確客觀地找出問題的本質。因此，要為內審人員創造培訓和學習條件，鼓勵他們不斷學習，使他們掌握本專業以外的其他領域專業知識，提高查證能力、協調能力，以適應現代內部審計的要求。三是多利用參與外部審計的機會，迅速提升工作能力。國家審計等外部審計在審計力量、審計人員專業能力、審計力度，以及審計揭示問題的精準度等方面，都是值得內部審計學習和借鑒的，因此，內部審計人員可以通過“以審代訓”或借調參與外部審計的機會，多學習國家審計機關的思路和方法技巧，迅速提升自己的能力。四是積極參與內部審計職業后續教育。中國內審協會經常組織不同形式的職業培訓活動，這些培訓一般緊跟時代、主題鮮明、針對性強，審計人員應該通過積極參與培訓，即使更新自己的知識，不斷提升自身能力水平。

3.創新審計技術方法。當前工作已基本處于信息化的環境，各業務板塊都通過不同的系統進行處理，并儲存業務數據，充分挖掘利用這些數據，對提高審計效率、拓展審計的覆蓋面非常有利。因此，內部審計在工作中可以探索數據挖掘分析等新技術方法，構建大數據審計工作模式，充分采集本單位人事、銷售、合同、財務系統數據，結合利用專業的信息化輔助技術方法，綜合對比分析查找問題線索，提高運用數據關聯分析查核問題能力。對本系統本單位的內部審計，還存在數據較容易取得的優勢，因此，在財務審計方面，還可以探索實施聯網審計。

4.探索內部巡視監察審計協同工作機制。按照內部審計準則關于加強與外部審計協調的要求，同時結合紀檢監察和巡視統籌安排內部審計工作，做好內外監督同向發力和內部監督資源整合，高效發揮各種監督作用。一是做好與外部審計和巡視協同，形成監督合力。工作中充分考慮與外部審計之間的工作銜接，盡量減少重復性工作，增強審計監督合力。外部巡視結果可以作為內部審計的重點方向，對本單位進行有針對性的審計調查，以發現全局性、普遍性問題。二是做好內部審計和監察貫通融合。推動建立健全內部審計、單位紀檢監察、其他內部監督部門的協調貫通機制，統籌監督資源。構建協同溝通機制，在堅持必要的獨立性、保密性、回避原則的前提下實行信息互通與共享，拓展雙方信息來源的渠道。構建協同督查機制，共同督查重要事項，采取共同開展工作的方式，整合雙方力量，使審計和監察之間的專業優勢互補。構建協同責任追究機制，共同推動審計問題整改、監察“約談”和提醒的實效，及時堵塞單位的管理漏洞，完善內部管理，形成監督的閉環效應。