縣級生態保護補償機制的實踐與思考
——以浙江省德清縣為例

沈曉燕，王薇

1.浙江省湖州市生態環境局德清分局；2.浙江環耀環境建設有限公司

生態保護補償機制的根本目的，是保護區域的生態環境、促進人與自然和諧，其作為協調生態保護和建設相關方之間利益關系的一種公共制度[1]。根據保護區的生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本等，通過綜合運用行政、市場和科技手段，推動利益各方落實生態保護權責，調動各方參與生態保護的積極性。生態保護補償機制作為生態文明建設的重要組成部分，已經成為生態產品價值實現的重要路徑之一，更成為推動實現共同富裕偉大目標、構建人與自然和諧共生的美麗中國的政策方向之一。

德清縣為協調西部地區的發展需求與保護要求，縮小東西部區域收入差距，自2005年率先在浙江省建立并實施縣級生態保護補償機制以來的探索過程、實施成效及經驗啟示等，也為各地健全生態保護補償機制、推動地方實踐提供了借鑒與參考價值。

一、我國生態保護補償機制的理論研究與實踐現狀

（一）國內生態保護補償機制研究進展

我國有關生態保護補償工作可以追溯至20世紀80年代，相關研究也同步展開。至此研究學者圍繞生態保護補償在森林、草原、濕地、海洋、水流、耕地、生物多樣性、重點生態功能區等生態要素領域，針對理論內涵、參與主體、補償標準、補償方式、補償效益、配套機制和立法保障等重要問題進行了大量的深入研究并取得了豐碩的成果[2-4]。尤其是十八大以來，生態文明建設的進程不斷加快，生態保護補償機制的地方實踐相繼開展，結合實踐案例的機制研究也隨之爆發。

作為一種與生態環境服務付費（Payments for environmental services, PES）相似，基于“誰保護、誰受益；誰受益、誰補償”原則的環境經濟手段，生態保護補償的概念內涵基本形成統一認識。目前，有關生態保護補償的參與主體研究也向多元主體方向延伸，補償標準研究從直接成本、機會成本的彌補向生態足跡、生態系統服務價值等方向轉變，補償方式的研究則聚焦于市場化、多元化補償體系的建立。生態保護補償的績效評價方法研究也從定性分析趨向定量研究，研究尺度從宏觀轉向微觀[5]。由于現行國家層面的生態保護補償專項立法尚未出臺，有關生態保護補償立法研究多基于地方立法的實踐和對國家立法的迫切需求[6]。生態保護補償相關的研究觸角緊隨國家政策導向不斷延伸至更大范圍、更細領域。

（二）頂層設計總體框架建立過程

2005年，國務院在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中首次提出，要加快建立生態補償機制。之后黨的十八大、十九大報告均明確提出建立生態補償制度。2014年修訂的《環境保護法》中首次將生態補償制度確定為一項國家生態環境保護的基本制度。2016年國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》。2021年中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。截至目前，國家層面上已經形成以《關于深化生態保護補償制度改革的意見》為綱，自上而下的涵蓋水流、森林、草原、濕地、海洋、耕地等生態要素的分類補償，縱向橫向結合的綜合補償、發揮市場機制作用的多元補償體系框架。

（三）生態保護補償機制的實踐案例

國家層面上，早在2001年啟動實施了公益林森林生態效益補助項目，對主要用于發揮生態效益的公益林保護和管理提供資金支持，之后陸續開展退耕還林、水源地生態保護補償等。重點生態功能區轉移支付2008-2019年累計投入資金5241億元，成為全國乃至全球最大政府生態保護補償項目[7]，對重點生態功能區發展機會成本和支出成本的縱向補償對、維護和提升當地生態環境質量產生積極影響[8]。與此同時，海洋、荒漠、濕地等生態保護補償項目也相繼實施。

在國家層面指導下，跨省區域相繼建立流域生態保護補償制度。新安江流域浙皖兩省上下游橫向生態補償試點，是第一個跨省流域生態補償試點。在國家財政部、原環保部牽頭下，浙皖兩省于2012年正式開啟第一輪三年補償協議，補償重點為安徽省內新安江上游區的產業結構調整優化、污染防治、生態保護建設、流域綜合治理等。新安江流域生態補償，促進了上游地區的綠色發展，保護了新安江及下游千島湖水質[9]，其成功經驗也被借鑒推廣至汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域等。

省級層面上，多省區也紛紛建立覆蓋全省的生態保護補償機制。江蘇省自2007年起逐步建立水環境區域生態補償機制[10]，激發地方治水治污動力，有效改善水環境質量。浙江省于2005年出臺國內首個省級層面的文件《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》[11]，建立了全省對主要水系源頭地區的生態轉移支付機制[9]。2017年浙江省出臺《關于建立健全綠色發展財政獎補機制的若干意見》，整合分散的生態保護補償政策。通過實施“綠色指數”掛鉤的生態補償機制等，推進省內各地實踐“綠水青山就是金山銀山”理念，實現綠色高質量發展。

地市層面上，立法實踐、制度建設與創新實踐也在有序推進。蘇州市于2014年率先在國內出臺《蘇州市生態補償條例》，2019年《無錫市生態補償條例》正式施行，兩地生態補償工作全面進入依法推進階段。杭州市于2005年出臺《關于建立健全生態補償機制的若干意見》，在補償重點領域、補償行政責任機制、補償產業發展政策等方面進行制度探索[12]。金華市通過在市區內設立金磐扶貧經濟開發區，為轄區內生態功能區磐安縣提供產業發展空間，進行了異地開發生態補償機制的創新探索。

縣級層面上，國家發改委于2019年制定實施《生態綜合補償試點方案》，在全國選擇安徽、福建、江西、海南等10個省區的50個試點縣開展生態綜合補償工作。試點地區重點圍繞森林生態效益補償和流域上下游生態補償的制度實踐、生態優勢特色產業的綠色發展、補償工作制度化的長效保障等方面開展探索，為進一步健全國家生態保護補償機制積累寶貴的經驗，也為各縣開展制度實踐提供了導向。

二、德清縣生態保護補償具體實踐

德清縣西部地區是水源涵養區和生態敏感區，縣級飲用水水源地對河口水庫所在地。西部地區作為全縣的生態屏障，其生態環境保護至關重要，但同時也因生態保護和飲用水源保護犧牲了一定的發展機會，其總體經濟發展弱于縣域中東部地區。以2004年為例，西部地區的農村居民人均收入明顯低于全縣域的整體水平，西部地區鄉鎮的人均財政收入僅為全縣平均水平的三分之一。為協調東西部區域發展，調動西部地區生態保護積極性，推動西部地區樹立生態優先觀念，走綠色發展路徑，德清縣自2004開啟了生態保護補償機制的探索完善之路。

（一）生態保護補償制度設計

為加強西部地區生態保護和飲用水源管理，2000年，德清縣提出生態保護補償這一思路，主要是通過項目建設補助的方式予以實施。2004年,德清縣委、縣政府針對西部地區生態保護補償機制的建立，開展長達一年的專題調研，提出了按照“誰受益、誰補償”和“多元籌資、定向補償”的補償原則建議。2005年，德清縣出臺《關于建立西部鄉鎮生態補償機制的實施意見》，對西部地區生態環境保護和生態項目的建設實施補償，補償范圍為縣域內104國道以西，區域面積304平方公里。同時建立了生態補償基金，基金來源包括縣財政、全縣水資源費、對河口水庫原水水資費、土地出讓金縣得部分、排污費以及農業發展基金。生態補償資金納入縣財政專戶管理，專項用于西部地區生態公益林補償和管護、區域內日常生活垃圾處理等生態環保投入，以及因保護區域生態環境而需要關閉或者遷出企業的補償等。

（二）生態保護補償實踐完善過程

隨著飲用水源保護和生態屏障重要性的進一步顯現，以及在補償機制實施過程中發現的區域內公益林補償的標準過低、保護積極性不高、部分來源補償資金不到位等問題，德清縣不斷進行深化和完善生態保護補償工作。2010年，德清縣將生態保護補償范圍調整擴大至縣域中部，將下渚湖濕地風景核心區和東苕溪乾元南段飲用水源保護區也納入補償范圍內，補償范圍擴大到316平方公里，占到縣域總面積的三分之一。生態環境補償基金資金渠道進一步擴展為9個，新增了森林植被恢復費、礦產資源補償費和探礦采礦權價款收益、下渚湖濕地風景區門票收入這3個渠道。同時在對西部鄉鎮領導班子和領導干部考核中，大幅提高了生態文明建設考核占比，降低工業及招商考核比例。（見表1）

表1 德清縣生態保護補償機制出臺的部分政策文件

2013年，進一步完善政策，增加了對西部農民的直接補助，同時建立了生態保護補償考核機制，對鎮（街道）實行差異化考核，生態保護型鎮（街道）取消了工業類考核。2015年，進一步上調生態公益林補償標準等，大幅擴大了補償資金總量。實施了保護等級系數梯度設置，體現“保護級數越大，但倒扣時也懲處力度越大”，同時對受償區域內發展生態經濟的項目也予以補助。2021年，德清縣出臺了《進一步深化完善生態保護補償機制實施意見（試行）》，此次調整完善后，補償方式主要為鎮和行政村生態保護考核獎勵、生態公益林補助和生態保護項目補助。對行政村考核獎勵的內容融入了生態系統生產總值（GEP）核算結果應用，GEP考核占比達到75%，日常管理考核占比25%。GEP考核的引入，讓生態補償資金分配更合理、獎補更精準，并且激發了補償地區在推進GEP和GDP協調增長的創新潛力[13]。

德清縣在優化縣域縱向生態保護補償辦法的基礎上，通過與杭州市余杭區簽訂《東苕溪流域水環境補償機制協議》，探索建立跨行政區域的橫向補償機制，設立了每年1500萬元的跨行政區域生態保護補償金，主要用于鎮（街道）所涉區域生態環境保護，支持壯大村級集體經濟。2020年，與余杭區建立了浙江省首個一般污泥處置跨界生態補償。

（三）德清縣生態保護補償實踐成效

德清縣生態保護補償制度，已逐步建立起涵蓋水源地保護、生態公益林、污泥處置等領域的縱向生態補償和跨行政區流域橫向的生態保護補償體系。至2021年底，已累計投入生態保護補償資金約6億元。在補償資金支持下，西部地區進行了工業企業外遷，停止西部地區工業土地審批，搬遷企業在稅收歸屬上仍然從屬于搬遷前的所在地的西部鄉鎮。開展了筍廠、竹拉絲廠整治工作，關閉了筍廠85家，竹拉絲廠44家，消除了對河口水庫飲用水水源地周邊的污染隱患。通過項目補助，西部地區農村生活污水因地制宜建立起污水處理設施，垃圾實行一體化收集處理。西部地區還實施了農村環境連片綜合整治，同時結合“五水共治”“和美家園”等建設，高標準建設新時代美麗鄉村。整治后，對河口水庫水質常年穩定保持II類水質標準。

下渚湖濕地風景核心區和東苕溪乾元南段飲用水源保護區被納入補償范圍之后，德清縣開展了下渚湖街道和乾元鎮的整治工作，關停了1062家豬場、削減生豬總存欄27.3萬頭，累計拆除了53個涉礦碼頭和14個非涉礦碼頭，完成了龜鱉清零工作，實施了漁業養殖尾水治理，生態安全得到有效保障。近年來，下渚湖水質穩定保持在III類。

生態保護補償機制，有效地協調了各方的利益，提升了全縣生態文明建設水平。

2014年，德清縣被命名為國家生態縣，2019年德清縣被評為第三批國家生態文明建設示范縣。生態保護補償，對生態產業的發展引導推動了新業態的快速發展，得到良好保護的莫干山與下渚湖成為美麗經濟發展的基礎優勢。2007年，隨著德清縣首家“洋家樂”——“裸心鄉”落戶莫干山鎮，莫干山鎮優質的生態產品成為核心競爭力，逐步形成了以“洋家樂”為品牌的高端民宿產業，發展出國際化高端生態休閑度假新業態。莫干山鎮利用生態優勢發展生態產業的探索成效，也成為“綠水青山就是金山銀山”轉化的經典案例。莫干山入列《紐約時報》評選的全球最值得一去的、一生一定要去的45個旅行目的地之一，德清縣入選“世界十大鄉村度假勝地”。2021年，德清縣鄉村旅游接待游客達到1032.5萬人次，實現營收39.4億元。

三、德清縣生態保護補償的經驗啟示

（一）生態保護補償制度必須持續探索完善補償標準與補償方式

德清縣生態保護補償制度體系歷經多輪調整，其背后在于政策施行中對所遇問題的反饋優化。以生態公益林為例，2005年，德清縣即對沒有上級補助的實行4元/畝的一般生態公益林補償，至2009年，全縣重點生態公益林和一般生態公益林補償標準分別為17元/畝、4元/畝。林農實際每年能夠拿到的公益林補償資金僅有幾十元至幾百元，保護積極性不高，甚至因為種植高山茶效益更好，出現毀林種茶現象。經2015年和2021年調整后，依據生態區位，將標準提高至40-180元的多檔標準，其中水源地一級保護區內公益林執行180元/畝/年補助標準，二級保護區、準保護區及其他區域等相應遞減。德清生態保護補償機制的完善，一方面在竭力避免“一刀切”“低補償”現象，積極考慮受償方的保護需求成本，不斷提高補償標準。另一方面逐步明確補償重點，建立與生態保護補償機制相協調的考核制度，加強受償地區生態環境保護。

（二）生態保護補償制度必須激發受償地區綠色發展的內生動力

德清縣生態保護補償機制，通過取消受償地區的工業考核、支持發展生態經濟的項目補助、引入GEP考核等方式，從前期守護水源地水質的“輸血式”補償逐步演變到后期打通綠色轉化通道的“造血式”補償，推動了受償區從單純、一味地追求GDP的藩籬中跳離出來，進而轉向人與自然和諧的綜合性發展軌道上來，積極打通“綠水青山”轉化為“金山銀山”的有效路徑。2020年，莫干山鎮農村居民人均可支配收入提高至3.9萬元，與全縣農村居民人均可支配收入3.8萬元持平。“生態經濟化”的補償路徑，促進形成了“經濟-社會-生態”協調發展圈的良性循環，提升了受償地區居民收入，縮小了與東部地區的差距。

（三）生態保護補償制度必須與時俱進地加強科技支撐提高科學性

生態產品作為公共產品，難以通過市場機制反映內在價值，潔凈水源、清新空氣等生態產品所提供的物質產品和生態服務，往往缺乏價值核算體系，大多憑借經驗、類比等制定補償標準與分配原則，導致出現補償資金過高或過低現象。德清縣在結合生態產品價值實現和數字化改革實踐中，基于對全縣域網格化的GEP核算，逐步建立全縣域生態價值的評估、監測與管理體系。通過對受償區域年度GEP核算值、生態保護紅線區GEP貢獻占比等相應生態績效指標的計算，從而實現更加科學合理的分配補償資金。當前，生態產品價值實現機制與數字化改革縱深推進，生態保護補償制度的實踐，需要不斷吸收改革創新成果，建立更為完善、更加科學的制度體系。

四、結語

德清縣建立的生態保護補償制度，對改善生態重要區的生態環境質量、引導地區的綠色發展起到了重要作用，其多年的探索完善也為全國縣級層面的生態補償實踐積累了經驗。未來隨著生態保護補償頂層設計體系的健全和科技創新的不斷進步，在高質量發展建設共同富裕示范區的目標引領與生態產品價值實現機制實踐帶動下，德清縣的生態保護補償機制實踐也將持續完善，趨向構建人與自然協調發展、生態保護與綠色發展互促共進的綜合補償體系。