海南自貿港建設下重點項目推進堵點難點問題分析及對策

朱 瑩

（儋州市項目管理中心，海南 儋州 571700）

0 引言

在經濟下行沖擊壓力下，地區經濟發展面臨前所未有的困難和挑戰。海南省緊緊依托自由貿易港（簡稱“自貿港”）建設的政策賦能，圍繞國家在海南建設全面深化改革開放實驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區的戰略定位，全方位謀劃大發展、大開放的新格局。自貿港建設的關鍵是產業，產業的重要載體是項目，項目建設對投資的拉動作用日益凸顯，特別是投資權重大、影響范圍廣的重點項目，這些項目能否順利落地建設、投產運營極為關鍵，所以對重點項目推進中的堵點難點問題進行分析并探索對策尤為重要。

1 海南自貿港重點項目概述

當前，海南自貿港建設正處于關鍵時期，引資金、抓項目、促投資已成為當前海南激發經濟活力的重要抓手。全省上下牢固樹立“項目為王”的理念，著重圍繞旅游業、現代服務業、高新技術產業、熱帶特色高效農業、制造業（即“3+1+1”產業）、“五網”基礎設施、民生公共服務以及國家資金支持方向謀劃重點項目。聚焦產業投資，精準招商引資，優化營商環境，吸引市場主體紛紛入駐。從全省重點項目的“盤子”來看，海南“非房地產”項目越來越多，“房地產、建筑”類項目占比下降，社會投資參與熱度較高的行業轉為高新技術產業、金融業，文化、體育和旅游業以及現代服務業，產業結構調整取得階段性成效，產業投資對國內生產總值的拉動作用更加凸顯。

2 海南自貿港重點項目推進過程中的堵點難點問題

隨著海南自貿港建設加快，重點項目在多項舉措推進下取得了一定成效，但項目推進過程中的堵點難點問題仍然存在，導致投資高開低走、高質量項目儲備不足等問題出現。從項目建設的階段和行政手段來看，阻礙項目順利推進的堵點難點問題主要表現在以下幾方面。

2.1 項目前期研判不精準

不發達地區的規劃編制往往缺乏前瞻性和系統性，導致謀劃項目時往往是沒有跟著規劃走，而是項目在前，規劃在后。有些項目的生成是由專題會議決定的，事先對項目的用地性質、用地規劃、用地征拆、與周邊協同性等方面沒有進行全面嚴謹的科學論證，導致項目啟動后，邊論證邊調整規劃，推進緩慢，甚至有些工期緊的項目，前期論證工作草率完成，沒有達到一定的深度，導致論證成果與實際不符，甚至推翻重來。可以說，論證工作不扎實、論證成果質量不高往往是造成項目前期工作進度慢、周期長的主要因素。

2.2 項目要素保障不到位

一個項目啟動離不開資金、土地、水電氣等配套設施，而資金與土地往往是制約項目順利推進的主要因素。資金因素主要表現在資金到位慢、資金缺口大，原因在于城市發展需要多點多面地配套建設基礎設施和公共服務設施，這些項目的資金來源幾乎都是政府投資，而政府資金籌措在當下經濟多重壓力下困難重重，特別是減稅降費的實施對財政收入形成嚴峻的挑戰，再加上長年積累的地債壓力，造成大建設與小收益供需不匹配的局面，導致一些項目是邊等資金邊建設。土地因素主要表現在供地難、供地慢，造成“項目等土地”。原因在于財政財力有限，使土地征拆、清表、收儲等工作無法提前謀劃，甚至用地供應“凈”地“不凈”現象時有發生，要么是征地清表工作沒完成，難以形成連貫大面積的施工面；要么是施工進場所需的水、電、氣、路、污水處理等配套條件沒有完全落實；要么是在設計方案論證上往往忽略避讓輸變電站、輸變電線、光纖光纜、交通設施、輸油氣管線等原有構筑物，額外增加原有構筑物遷改方案的論證及實施，造成一些項目中途停工，影響項目建設進度。

2.3 項目審批合力不強

自貿港建設下，打造一流營商環境已成為全社會的共識，推行一系列精簡審批程序、縮短審批時限的措施，有路線圖、有時間表，基本形成標準化審批流程，但堵點往往體現在項目的差異化上。項目審批涉及的部門多、事項多、周期長，職能部門間沒有形成系統合力，只管自己的“一畝三分地”，重監管、輕服務。解決差異化問題離不開職能部門的務實作風、業務指導和協同溝通，但部門間的合力往往不夠，其只站在自己職能部門上講問題，片面地提出可行或不可行意見，沒有給出解決問題的指導意見。原因要么是公職人員業務不熟、政策不清，沒有能力指導解決；要么是業務熟，但不敢擔當作為，工作上玩太極，辦事推諉；要么是思想陳舊，沒有大局和服務意識，看著不辦，催了再辦。在項目審批程序上，只靠領導重視、制度完善還不夠，因為人人都是營商環境，執行力需要上下聯動、左右協同。

2.4 政策環境變化或者企業自身因素影響

大企業進駐、大項目帶動，產業集聚往往可以快速拉動固定資產投資，產生高額稅收，但制約社會投資項目順利推進的因素凸顯多樣化，除了行政干涉，社會投資放緩的主要因素還包括國家和地區政策方針的調整、市場環境變化、企業發展戰略調整、企業資金鏈條及內部經營管理等。尤其是一些投資主體受市場因素影響，對預期持觀望態度，投資意愿不強，推進項目建設不積極，導致整體投資預期降低。

2.5 項目業主單位的專業人才欠缺

工程項目涉及主體多，而項目業主單位作為責任主體，對項目推進效益起到橋梁作用。項目前期報批涉及事項多，溝通的部門多，業主單位的核心主體責任需要專業隊伍支撐，向上需對接政府各個職能審批部門，向下需對接咨詢、勘察設計、施工、監理等密切關聯的單位，項目全過程管理一環扣一環，有些審批環節或工作事項可以提前謀劃或者并行推進，但往往一些政府投資項目的業主單位缺乏項目管理的專業人員，他們對于項目全過程管理摸不透、理不清，業務不熟、環節不清、協調不暢，導致項目推進緩慢。

2.6 項目督導措施單一，問責力度不嚴

項目推進的理念、制度、舉措再好，沒有看得見的監督考核機制壓實責任，實際效益就會大打折扣。政府往往會將重點項目或者固投項目列入項目跟蹤服務的“盤子”里，雖然明確了責任領導和責任單位，但責任領導和責任單位僅僅是通過親臨項目現場或召開專題會議研究解決堵點難點問題，督導措施單一，而且一般都是會上部署，導致會后堵點問題被解決的時效性不高。沒有專班隊伍去研究這些堵點難點問題解決的時效性，問責機制也不夠完善，無法第一時間發現問題、解決問題、追究責任，嚴肅問責難以有效銜接，制度上沒有形成督導問責獎懲的閉合機制。

從全省重點項目推進過程中來看，項目堵點難點問題不同程度上存在共性問題和個性問題。社會投資項目問題主要集中在供地手續辦理滯后、供地“不凈”現象、企業自身因市場因素投資意愿不強等方面；政府投資項目問題主要集中在用地征拆、資金要素保障不到位等方面。

3 解決海南自貿港重點項目堵點難點問題的建議

3.1 規劃引領項目先行

項目建設既是城市規劃成果的展示，也是經濟發展的動力，反之，具有前瞻性、系統性的規劃可以引領更多高質量的好項目、大項目生成，項目的合規性也能促進項目早日落地建設。當下是海南自貿港建設大好時機，規劃是龍頭，科學的規劃可以有效地指導藍圖變成現實，所以說海南省要堅持規劃先行，適度超前，通盤考慮地區總體布局、產業定位、道路路網、公共服務設施等。規劃引領項目先行，規劃引領招商引資有效銜接，促進高質量的大項目順利落地建設。

3.2 項目要素超前謀劃，撬動更多的社會投資

海南自貿港建設需要引進更多的產業項目，這些重點項目要想精準落地，項目要素保障到位是前提條件。要素保障部門要靠前服務、提前指導及高效審查，做實項目用地、用海、用林、環評、征拆或遷建等要素的保障，特別是土地和資金要素，這兩大要素對于項目高效運行起到關鍵性作用。土地上要深挖存量建設用地，盤活閑置、低效用地，集中規劃，連片開發，同時要提前謀劃部署征地工作，確保重點項目與供地匹配平衡。資金上拓寬投融資渠道，繼續盤活優質存量資產，爭取更多專項債，繼續擴大基礎設施REITs 產品發行，大力推廣運用PPP 建設模式，將其用于基礎設施及公共服務領域，甚至可以探索創新“PPP+REITs”模式，吸引社會資本積極地參與全省經濟社會建設，有助于盤活存量資本，形成多元化、可持續使用的公共服務資金投入渠道，緩解地方債務壓力，為項目如期落地建設提供強有力的保障。

3.3 優化營商環境，加快服務投資審批速度

營商環境就是競爭力，服務投資審批就是生產力，干部作風就是生命力。各職能部門要樹立人人都是營商環境的觀念，少些原則性，多些容缺機制和承諾即入制，工改系統標準化建設與體外循環靈活性相結合。深入推進“放管服”改革，全力推進“零跑動”“一網通辦”“極簡審批”“一枚印章管審批”實施，大力推廣“三統一、三同步”編評報批模式，實現整體研究、集中遴選、并聯推進成效。工作作風上每個人要發揚“店小二”“保姆”“紅娘”精神，以服務促投資，依托高質量的服務迎來實力市場主體，贏得有效投資。

3.4 精準招商，引產業進園區

海南市場主體小、散、總量不足、稅源基數比較小，促投資、穩增長的最有力措施離不開招商引資，招商引資已成為產業集聚發展的重要抓手。緊緊圍繞重點區域、重點產業謀劃項目，精準招商，依托自貿港建設政策紅利，園區特殊政策賦能，讓產業項目在園區里生根發芽，園區內產業集聚效應更加凸顯。建立健全招商引資工作機制，成立招商專業隊伍，精準解讀自貿港政策，領導職能部門要準確識商、精準招商，嚴把準入關、質量關。精準識別企業的自身實力，精準研判項目落地情況，多簽投資協議，做實每一個項目，爭取更多的有效投資，為海南自貿港建設提供強有力的市場和項目支撐。

3.5 注重選用項目管理專業人才

工程項目實行項目法人制、招標投標制、合同管理制、工程監理制四大基本機制。項目法人是項目建設的責任主體，負責項目全過程管理。具體包括項目的籌劃、建設目標和方案、建設規模和內容、建設資金籌集、建設條件落實，選擇各階段建設需要的勘測、設計、建立、施工單位以及各項技術服務咨詢等。一個項目推進的質量和效益和項目法人專業水平息息相關，但往往一些業主單位比較欠缺項目管理專業的人才，單位可以精準選用工程專業或者具有工程相關職稱的人員到相應部門，充實項目管理專業隊伍，補齊短板，加強項目全過程管理，有效助推項目前期報批高效運行，落地建設有序開展，竣工投產早日見效。

3.6 成立項目督導專班，緊盯堵點問題

結合一流營商環境的建設和“查堵點、破難題、促發展”專項活動的開展情況，成立項目督導專班，授予專班問責權力。緊盯重點項目建設存在的堵點難點問題，明確解決問題的責任單位、責任人、時間表，對解決問題不力、敷衍應付、不擔當、不作為的單位和個人，進行約談單位主要領導，并通報批評或媒體曝光，強化以督促改，倒逼領導職能部門轉變作風，創新思維，提高解決問題的能力。

4 結語

隨著海南自由貿易港建設蓬勃開展，自貿港政策紅利逐步釋放，人流、物流、資金流將更加暢通，經濟體量更加膨脹，營商環境更加優化，產業項目運行更加高效，但距離一流的營商環境還有一定的差距，產業集聚效應還有很大的潛力。投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，始終是當前海南自由貿易港關鍵階段的主要抓手，項目建設作為產業發展的載體仍然是重要的一環，解決項目建設的堵點難點問題就是擴大有效投資的重要舉措。本文從項目建設階段和行政手段角度分析了項目堵點難點問題，并提出解決問題的建議，為推進重點項目高效運行，優化投資結構和質量提供參考。