支持內蒙古實現高質量發展的財稅制度研究

郭曉玲 湯 磊

黨的十八大以來，習近平總書記先后兩次到內蒙古調研并提出殷切囑托，希望內蒙古大力弘揚“蒙古馬”精神，走出一條“立足優勢、挖掘潛力、揚長補短”和“生態優先、綠色發展”的高質量發展新路子，為內蒙古的發展指明了方向。2021年9月出臺《東北全面振興“十四五”實施方案》為內蒙古東部帶來重要發展契機。從橫向來看，該方案與西部大開發戰略、黃河生態流域保護與經濟高質量發展戰略形成政策互補和良性互動。在這一背景下，精準有效的財稅體系支撐變得尤為重要。內蒙古需著力破除阻礙區域經濟發展的制度藩籬，強化財稅制度安排，為高質量發展提供強力支撐。

一、內蒙古經濟和稅收發展現狀

（一）經濟發展成效顯著，多項指標實現突破

“十三五”時期，內蒙古自治區地區生產總值年均增長4.3%，人均地區生產總值突破1萬美元，常住人口城鎮化率達到64.1%。能源和戰略資源基地得到提升，煤炭產能、外運量、發電量和外送電量均居全國首位，可再生能源裝機占比達到36.1%，稀土原材料就地轉化率達到75%，稀土功能材料及終端應用產品占比達到53.6%。農畜產品生產基地更加鞏固，糧食和畜牧生產連豐連穩，農畜產品加工轉化率達到65%，形成2個千億級、9個百億級農牧業主導產業①數據來源：《內蒙古自治區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。進入“十四五”開局的2021年，內蒙古自治區全年地區生產總值完成20514.2億元，按可比價計算，比上年增長6.3%。在以“生態優先、綠色發展”為導向的“十四五”規劃②《內蒙古自治區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）《綱要》部署下，產業結構正在逐步優化。

（二）人均生產總值較高，區域稅收極化明顯

2021年內蒙古自治區人均GDP為8.54萬元，較上年增長6.6%。在全國排名第10位，其中鄂爾多斯市人均GDP高達21.8萬元。但區內各盟市兩極分化較為嚴重，排名第一的鄂爾多斯市GDP達到4715.7萬元，而排名最后的阿拉善盟僅363.6萬元，相差十倍以上。2021年內蒙古自治區稅務系統組織各項稅費收入達4896.4億元，其中：稅務部門組織稅收收入2929.5億元、社會保險費收入1095.4億元、非稅收入776.0億元、其他收入95.5億元。分盟市看，鄂爾多斯占比37.7%，呼和浩特占比17.5%，包頭占比9.6%，呼包鄂地區占比超過全區稅收總收入的60%，聚集效應明顯，與其他盟市稅收相比極化差異更加顯著。

（三）資源產業依賴較重，財稅增長壓力較大

目前，全區煤炭累計勘查估算資源總量8518.80億噸，其中查明的資源儲量為4220.80億噸，占全國總量的26.24%，居全國第一位。全區重點行業主要集中在能源、鋼鐵、化工、房地產等行業，“羊煤土氣”的依賴未得到根本性改變，經濟的轉型發展任重道遠。從外部環境看，煤炭領域專項整治、減稅降費的翹尾效應對稅收增長造成一定影響，全區財政困難逐漸凸顯，經濟下行壓力加大，一些地方在守住“三保”底線、化解債務風險、打贏三大攻堅戰等方面仍面臨諸多不確定性因素。①數據來源：《關于內蒙古自治區2020年預算執行情況和2021年預算草案的報告》縱觀我國幾大經濟發達區域，城市圈能夠有效匯集各類資源和要素，在推動創新、吸納資本、帶動就業等方面發揮著重要的作用，與之相比，內蒙古主要經濟圈的增長極作用還不夠凸顯。

（四）貫徹新發展理念，發揮財稅制度作用

財稅工具是我國宏觀調控的重要手段，良好的財稅制度更是推動經濟高質量發展的有力保障。在鼓勵創新方面，財稅支持力度很大，特別是研發費用的加計扣除，極大地激發了企業創新活力。2021年9月國家稅務總局發布《國家稅務總局關于進一步落實研發費用加計扣除政策有關問題的公告》（國家稅務總局公告2021年第28號），進一步加大了支持力度，充分凸顯了政府鼓勵創新的決心。在力促協調方面，通過稅收的價格調節作用、個人所得稅的收入調節作用和轉移支付制度，合理調節城鄉、區域及個體間的不平衡。在綠色發展方面，通過建立環保稅、消費稅、耕地占用稅、車船使用稅等綠色稅收體系，解決我國生態環境帶來的負外部性問題。在加大開放方面，通過完善各類出口退稅制度、打造自貿區和出口加工區，推動貿易自由便利。在共建共享方面，通過個人所得稅專項附加扣除、加大公共財政支出保障教育醫療均等化、財稅支持脫貧攻堅和鄉村振興等起到較好作用。

二、制約內蒙古實現高質量發展的現行財稅制度分析

財政是國家治理的基礎和重要支柱，要推動內蒙古自治區實現“十四五”規劃中的各項戰略目標任務，更加離不開精準有效的財稅政策支持。但從總體上看，當前內蒙古財稅方面存在一些制度性、機制性問題，已成為阻礙各項政策落實的不利因素。

（一）地方稅優勢不凸顯

內蒙古橫跨我國東西部，煤炭、天然氣等資源豐富，資源稅應該作為地方稅的主要稅種。但是目前，資源稅征收范圍窄，對非礦藏品尚未征稅；煤炭、天然氣、稀土等資源稅稅率偏低，在生產環節單純從價征收易產生偷漏稅行為。地方各級政府承擔著繁重的經濟社會發展任務，特別是統籌疫情防控和經濟社會發展需要巨大的財力。與北上廣等發達地區相比，內蒙古組織稅收收入能力和財政自給率明顯偏低。

（二）現行分稅體制對內蒙古發展不利

增值稅增量留底退稅制度對于煤機、設備、車輛等大額采購省份負擔過多，甚至出現“不發達地區補貼發達地區”的現象；中石油、中石化、國家能源集團等央企所得稅全部上繳中央，陜蒙蘇里格氣田稅收管轄等問題爭議加劇了稅收流失。

（三）營商環境亟待提升

北京大學光華管理學院發布的《中國31省份營商環境研究報告2020》顯示，內蒙古在31個省份中排名第25位，排名相對靠后。一是減稅降費政策落實不到位。當前的減稅降費具有普惠性與結構性雙重特點，規模較大，對稅收收入造成一定的影響。現有的稅收優惠政策對于內蒙古的資源開采、運輸、鋼鐵等傳統工業升級缺少足夠的行業支持和政策導向，影響新舊動能轉換。二是有效的政策供給不到位。隨著供給側結構性改革和碳達峰碳中和政策的推進，煤炭開采業等產能進一步受到限制，而碳稅、環境保護稅、生態補償等制度性安排缺失或不健全，對于資源輸出型省份不友好，影響內蒙古稅收收入的增長。

三、支持內蒙古高質量發展的財稅制度改革建議

實現內蒙古高質量發展，需要進一步完善財稅制度，特別是要提高財稅制度與各項改革的適配性，即與政治、經濟、社會、文化、生態文明的整體改革相適應，進一步強化財稅頂層設計，發揮市場配置資源的決定性作用，并且更好地發揮政府作用，促進各項生產要素向內蒙古集聚，著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

（一）將融入構建新發展格局作為財稅工作的重要目標

大力支持實施“科技興蒙”行動。進一步強化預算管理和財政重點傾斜，建立科學、穩定的投入機制，落實科研資金自主管理要求，推動產學研有機融合。加強公共創新平臺建設使用和基礎設施建設投入，建立公路、鐵路、航空的立體交通網絡和更加完備的物流輔助體系。建立健全人才引進和人才培養機制，通過落實稅收優惠和資金獎勵，吸引全國各類人才入蒙工作。加強“草原英才”培養，在資金獎勵、購房、子女教育、醫療等方面給予更大支持。深入推進生態環境保護，堅決打贏藍天、碧水、凈土保衛戰。實施國家生態紅線、國家森林公園、重要生態保護區劃定工作，大力推廣庫布齊沙漠治理經驗，做好山水林田湖草沙冰系統治理和系統修復。積極參與黃河流域生態保護和高質量發展基金股權投資，建立黃河全流域橫向生態補償機制，為構建新發展格局打下更加堅實的基礎。

（二）堅持用好稅收自主權，完善地方稅體系

內蒙古作為少數民族自治區，在稅收政策方面有著一些獨立的自主決定權，這是內蒙古的顯著優勢，必須充分運用好這些自主權，發揮出政策的最大效能。企業所得稅方面，民族自治地方的自治機關對本民族自治地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征。對設在西部地區的鼓勵類產業企業，可按減15%的稅率征收企業所得稅。增值稅方面，農牧產品免征增值稅的普惠性政策對于自治區畜牧業健康發展具有極大的促進作用。資源稅方面，要充分發揮從價征收率制定的自主權，依據礦產資源價格和供需關系定期予以調整資源稅稅率，發揮稅收對礦產品價格的調節作用，促進資源更有效的配置。在契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅的稅率、稅額調整中，要建立科學完善的定期調整制度，依據房地產等行業的發展行情，各級政府及時依法依規予以調整。在稅收優惠方面，要更加突出本地特色和行業特點，一方面要嚴把稅收優惠關，在高新技術企業認定、西部大開發企業認定等門檻上嚴格履行標準和要求，堅決打擊偷逃抗騙行為；另一方面要確保應享盡享，充分運用金稅三期工程和大數據優勢，主動作為，落實內蒙古“六稅兩費”稅收優惠政策，扶持小微企業發展。

（三）充分借鑒發達地區一體化發展稅收經驗

除了充分享受東北全面振興、西部大開發等現有優惠政策外，還要主動作為，充分借鑒大灣區、長三角等發達地區先進經驗，爭取中央政府更多支持。一是完善政策的“組合拳”。財稅政策涉及脫貧攻堅、文化教育、社會保障、高質量發展、生態保護等多個領域，更是這些“一攬子”政策的結合點和交匯點，要充分通過發揮稅收在各個行業的乘數效應和杠桿效應，對就業潛力進行綜合性的撬動和挖掘，為“一攬子”就業政策提供“動力”。二是突出重點。一方面要向呼包鄂主要經濟圈、經濟開發區、自貿區、示范區、貧困旗縣等地政策傾斜，加大支持力度；另一方面要調整稅制結構，有減有增，在某些領域如高耗能、高污染、高消費領域進行稅收抑制。三是強化地區協同。要破除利益和制度的藩籬，借鑒東部沿海地區一體化經濟增長模式，建立定期的聯席會議機制，同謀劃、同部署、同推動、同監督，促進戶籍、市場主體登記、異地繳稅、系統打擊虛開增值稅專用發票等方面加強省際協同。

（四）持續優化稅收營商環境

區域競爭的本質是營商環境的競爭。今年內蒙古將優化營商環境擺在了更加突出的位置，凸顯了自治區黨委、政府對優化營商環境工作的高度重視。稅收工作是政府工作的重要組成部分，也是優化營商環境工作的重要組成部分。因此，必須著力優化稅收營商環境。一是依法依規征稅，堅決按照民法典、稅收征管法、行政處罰法等相關法律法規進行稅收征管，嚴格履行稅收稽查程序，做好行政復議、行政訴訟相關工作，堅決打擊偷逃抗騙等各類稅收違法行為，維護稅收公平。二是降低制度性交易成本。各級稅務機關要進一步做好“放管服”改革，深入開展“便民辦稅春風行動”，降低納稅人、繳費人享受國家稅收紅利的制度性交易成本，按照“法無授權不可為”“無風險不打擾”的原則，持續優化服務。三是加強監督。各級政府要進一步加大對持續優化營商環境的監督力度，著力營造公平、透明、可預期的市場環境。