寧波市探索構建自然資源和不動產治理體系的思考

□寧波市自然資源和規劃研究中心 鮑維科 薛依欣

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標，并在公報中明確“建立系統完整的生態文明制度體系，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”，推進自然資源資產化、法制化成為全面深化自然資源改革的重要舉措。面對機構重組后“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的新要求，2021 年，寧波市自然資源和規劃局以“治理體系和治理能力建設年”活動為契機，提出構建自然資源和規劃治理工作新格局。其中，自然資源作為全系統工作的核心，如何實現自然資源和不動產相關職能從分散管理到統一治理，構建起方向清晰、任務明確、重點突出的自然資源和不動產治理體系，是推進自然資源領域治理體系和治理能力現代化的重要課題。

一、寧波市自然資源與不動產管理現狀分析

（一）治理主體統一，管理對象權利交叉

寧波市自然資源和規劃局的“三定方案”明確自然資源管理職責涉及調查監測評價、確權登記、價值評估、開發利用監管等多個環節，并由確權登記局具體承擔自然資源和不動產相關制度、標準、規范擬定及確權登記等工作職責，基本實現自然資源領域行政職能的大一統。在管理對象上，包含礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等各類自然資源資產及集體土地所有權，房屋等建（構）筑物所有權、土地承包經營權、宅基地使用權等不動產權。然而不動產和自然資源資產權利在林木所有權、海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權、捕撈權等使用權上存在重疊、交叉，且部分自然資源產權模糊、界定不清。

（二）內部職能龐雜，工作協同有待加強

長期以來，各類自然資源分屬不同行業部門管理，在權屬認定、數據調查、管理方式等方面存在較大差異。機構重組后，自然資源和規劃領域工作面空前擴大，職能龐雜交叉，內部協調需求顯著增加。以調查監測工作為例，寧波市自然資源和規劃局內設調查監測處、地礦處、海域海島管理處、森林資源管理處、測繪地理信息處等多個機構，涉及山水林田湖草海等各類自然資源的調查監測工作，但一定程度上存在機構之間調查標準不一、信息數據不對稱等問題，需進一步厘清職能，統籌協調各條塊工作內容。

（三）制度體系不全，資源保護難度較大

近年來，寧波等地方自然資源產權糾紛多發、開發利用粗放等現象較為突出，究其根本原因，在于自然資源相關制度體系不完善造成的權責模糊和利益沖突。目前，從國家到地方，《礦產資源法》《水法》《森林法》《海域使用管理法》等現行單行法之間法律效力存在不一致現象，關于國土空間開發保護、自然資源產權制度、自然資源監督管理等方面的法律法規和技術標準仍存在空白，自然資源資產核算評價、有償使用、收益分配和市場交易等制度細則尚不健全，亟需建立完善頂層設計和相關制度規范，為地方自然資源工作引路護航。

二、統一構建自然資源和不動產治理體系的關鍵

在傳統物權體系下，自然資源作為不動產中的自然地物，二者都遵循物權法定和統一登記原則，應當視為一個有機整體在同一主體下進行統一治理。針對二者存在的產權模糊、權益沖突、制度不完善等問題，應把握好以下三大關鍵，為統一構建自然資源和不動產治理體系指明方向。

（一）明晰產權主體及權利類型

明晰產權主體及權利類型是推進自然資源資產產權制度改革的首要任務，其核心是處理好不動產權與自然資源資產的權利關系，創新自然資源所有權、經營權、收益權、處置權等不同權利類型，探索如海域使用權等“利用型”物權和采礦權、捕撈權、取水權等“消耗型”權利的實現方式，并明確各權益主體的權利邊界。

▲自然資源和不動產治理體系架構圖

（二）厘清政府與市場的角色問題

如何正確認識政府與市場在自然資源和不動產管理中的地位角色，處理好國家與地方、地方與集體、政府與企業等之間的權責邊界和權益關系，是推動自然資源產權制度改革的重要動力和強力保障。一方面，面向自然資源的生態價值和公共屬性，要規范和提升政府在監測、評估、登記、監管、執法等方面的職能，提高自然資源治理現代化水平；另一方面，面向資產的經濟價值和私有屬性，要發揮市場在經營性資源資產配置過程中的決定性作用，提升自然資源要素市場化配置程度和效率。

（三）科學評估自然資源資產價值

資產價值評估是正確認識和評價自然資源資產價值的基礎性工作，決定因素較為復雜，包括了該資源直接產生的經濟收益，其環境、生態、文化、社會等功能所產生的間接經濟價值，以及從即時供需關系即資產稀缺性反饋的價值水平浮動。其核心是為自然資源資產的保護、保值、增值、補償、考核、追責等提供度量依據。

三、自然資源和不動產治理體系的構建思路與核心內容

隨著自然資源資產產權制度改革全面推開，寧波市自然資源和規劃局在推進治理體系和治理能力現代化建設過程中，既面臨著自然資源和不動產在相關職能整合、工作協同、制度銜接等方面的困境，又亟需在產權權益、政企關系、資產價值等關鍵點尋求突破。為此，筆者探索構建統一的自然資源和不動產治理體系，為理順工作流程、布局業務板塊、提升治理效能提供思路。

（一）整體思路與技術路線

根據自然資源和不動產在權利類型、確權登記、權益交易等方面的關聯性，以及二者在發展程度、治理重點上的差異性，筆者提出構建“1+2”自然資源和不動產治理體系的思路構架。“1”是以統一構建自然資源資產和不動產權利體系為基礎；“2”是以自然資源確權登記與評估監管工作體系、不動產調查登記與交易管理工作體系兩條主線并行推進。其中，自然資源確權登記與評估監管工作體系主要基于相關文件要求和地方工作重點，以體系構建和制度創新為導向，從調查監測、確權登記、價值核算與評價監管三個方面系統搭建工作框架；不動產調查登記與交易管理工作體系基于當前相對成熟的不動產制度，結合歷史遺留問題和不動產改革任務，以不動產數字化改革為導向，從調查登記、管理服務和產權交易三個方面推動不動產確權登記規范化、標準化、信息化。

（二）核心內容與工作要點

1.統一構建自然資源與不動產權體系

一是設定有限的權利范圍。針對采礦權、采伐權、捕撈權、取水權等以消耗資源為主的“獲取性”權利，需要通過限制自然資源開發利用的方式、強度、數量等禁止性規定以及對權利人承擔相應生態修復義務的強制規定，給予更嚴格的環境公權力制約。二是積極探索分層設權。在土地方面加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，清晰界定同一客體上的權利劃分；在海洋方面探索海域使用權立體分層設權，如根據不同海域資源種類界定為水面使用權、水體使用權、海床使用權及海底使用權，涉及兩種及以上海域資源的，設立綜合使用權。三是大力推動權能改革。適度擴大土地、海域等使用權的出讓（轉讓）、抵押（擔保）、出租、托管、存儲、作價出資（入股）等權能，探索經營權入股、抵押，豐富自然資源擔保物權等權益類型。四是促進權利有效銜接。加快解決歷史遺留問題，理順自然資源資產與不動產權利之間的關系，研究制定國有土地使用權與海域使用權、探礦權、采礦權等既有權利之間的有效銜接機制。

2.系統開展自然資源確權登記與評估監管工作

一是統籌推進自然資源調查監測業務整合、數據統一。協同開展基礎調查信息集成和專項調查深化遞進工作，統一集成各類自然資源基礎數據成果，統籌部署自然資源的專業性調查，并同步建立調查監測數據反饋調整和動態更新機制。二是系統開展自然資源確權登記和信息關聯工作。根據《自然資源確權登記操作指南（試行）》規定，加快建立完善地方自然資源確權登記辦法和規則，統一建立市級自然資源確權登記電子數據庫，并將登記信息納入不動產登記信息管理基礎平臺，并加強自然然資源與不動產登記簿已有信息、與自然資源用益物權以及權屬邊界等公共管制信息的銜接和關聯。三是系統研究自然資源價值核算與評價監管規則。按照生態產品價值貢獻和服務增值，探索建立生態產品價格形成機制和價值“補償”評價機制，持續開展《寧波市生態系統生產總值（GEP）核算》等前瞻性研究課題，不斷深化完善核算體系、指標和公式等內容，探索建立陸海統籌的寧波市生態系統價值核算技術規范，并加強其在生態產品價值實現、生態保護成效評估、資產管理績效考核和責任追究等方面的實踐應用。

3.高效提升不動產調查登記與交易管理工作

一是統一開展權籍調查，完善全類型不動產登記入庫。深入推進自然資源和不動產調查監測“一張底圖、一個平臺、一張清單、一套體系”的“四個一”任務建設，重點推進農房一體化權籍調查，海域與海上建（構）筑物一體調查、林權類不動產權籍規范化調查等工作；完善全類型不動產權和自然資源權調查登記數據統一標準、同步開展、整合入庫。二是推進不動產“整體智治”改革，提升服務管理效率。一方面，要提高服務效率，全面提升“互聯網+不動產登記”服務水平，集成建立統一的網上“一窗受理”平臺，拓展線上服務功能。另一方面，要提高管理效率，應用不動產單元代碼（地籍碼）對自然資源內部測繪、規劃、審批、供地、登記等全流程全業務數據進行關聯管理，對外探索推進與稅務、銀保監、司法等跨部門“碼上合作”信息共享。三是優化交易流程，規范開發利用行為。加快土地二級市場“線上+線下”交易平臺建設，研究出臺加快國有建設用地使用權轉讓、出租和抵押二級市場建設的相關政策，加快培育海域、無居民海島等自然資源使用權二級市場，審慎穩妥推進農村集體經營性建設用地入市試點工作及政策研究，進一步規范自然資源和不動產開發利用行為。

四、相關思考與建議

（一）加強重大問題攻關，提升理論支撐能力

當前，自然資源資產產權制度改革雖已啟動，但仍任重道遠。從權利體系角度，如何解決權利缺失和交叉問題、如何認定和界定權利主體、如何完善和有效實現權能等問題是一直困擾自然資源管理的“根源性”問題。尤其在自然資源價值評估和價值實現層面，應針對國家與地方、集體和個人等之間的自然資源資產收益分配，生態產品保護和開發成本的價值評估標準等重大問題開展研究攻關，為后期實踐提供理論支撐。

（二）積極開展試點探索，強化法治保障能力

制度的生命力在于執行，加快完善自然資源和不動產產權制度體系，可以通過部分地區先行開展試點探索，并及時總結實踐經驗，逐步形成可復制可推廣的制度成果。結合寧波實際情況，可以圍繞資源集約利用、生態修復補償、市場化交易、資產監管等方面，開展礦產、海域海島、林地等自然資源資產收儲，生態產品價值評估與資產審核，生態保護修復產權激勵和補償，自然資源特許經營權退出等試點實踐工作。

（三）高效整合信息資源，增強業務協同能力

加速推進政府數字化轉型，提升寧波市自然資源系統相關業務工作協同能力。整合信息平臺，統一自然資源和不動產確權登記和交易平臺，將自然資源相關數據進行綜合集成，統一納入同一平臺進行動態更新和數據管理。