城市空間資源的法律分配
——一個司法裁判的視角

劉俊超，朱兵強

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、問題之緣起

黨的十九大報告指出,社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。充分的通風(fēng)、采光、日照乃至景觀是城市居民日益增長的美好居住需求，而這些居住需求離不開城市空間資源的規(guī)劃分配。隨著城市化進程加快，城市空間資源隨著土地資源的減少而日趨緊張。新建筑物的落成往往會影響甚至克減相鄰建筑物享有的空間利益，進而引發(fā)相鄰關(guān)系糾紛。在當(dāng)前的城市治理中，合理調(diào)節(jié)城市空間資源供給和需求的緊張關(guān)系成為一項重要工作，是有效化解社會矛盾的一項重要舉措。

從《民法典》對相鄰權(quán)利的有關(guān)規(guī)定而言，日照、采光等相鄰權(quán)利是不動產(chǎn)物權(quán)的用益延伸，是實現(xiàn)和提高不動產(chǎn)價值的重要一環(huán)，在私法層面構(gòu)建了相鄰主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[1]。《憲法》第10條明確規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，基于土地劃分而形成的城市空間資源所有權(quán)理應(yīng)系屬國家，城市規(guī)劃部門代表國家依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條以許可的形式進行城市空間資源分配具有合憲性。同時“存量時代”下城市空間資源日趨緊張，由公權(quán)力進行城市空間資源分配也具有現(xiàn)實必要性。由此，我國與德日等國類似，形成了私法相鄰關(guān)系和公法相鄰關(guān)系并存的“二元相鄰關(guān)系制度”[2]。如果說私法相鄰關(guān)系的核心是物權(quán)利用邊界問題，公法相鄰關(guān)系的核心則是城市空間資源的法律分配問題；在邏輯層次上劃定物權(quán)邊界的公法相鄰關(guān)系是“因”，反射至私法層面形成的私法相鄰關(guān)系則是“果”。因此從功能主義的角度出發(fā)，行政訴訟是解決涉及城市空間資源分配的相鄰關(guān)系糾紛的最佳選擇。換言之，通過行政訴訟實質(zhì)化解相鄰關(guān)系糾紛不僅能夠節(jié)約訴訟資源、減輕當(dāng)事人訟累，而且還能保證許可機關(guān)充分參與程序、表達(dá)觀點，避免民事裁判與行政許可針對同一事實的處理矛盾，維護法制釋解的統(tǒng)一性。

2000年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，第13條第1項確定了“具體行政行為涉及其相鄰權(quán)”的主體均享有提起司法救濟的權(quán)利。2004年第11期《最高人民法院公報》刊登了“念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”(以下簡稱“念泗三案”)，其確立的“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”裁判思路，不僅影響著后續(xù)的類案判決，還形塑了規(guī)劃部門對城市空間資源分配的認(rèn)識①。該案中，被告揚州市規(guī)劃局核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》許可第三人建設(shè)住宅樓。原告35名居民認(rèn)為該許可準(zhǔn)許建造的高層住宅樓，與被告另外許可建設(shè)的樓房形成一道長達(dá)170米的建筑屏障，侵犯其日照、通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利，故請求撤銷該《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。二審法院認(rèn)為“此類行政訴訟的審查重點，應(yīng)當(dāng)是被訴具體行政行為許可建設(shè)的建筑項目是否符合有關(guān)建筑管理的技術(shù)規(guī)范，是否侵犯了原告的相鄰權(quán)”①，提出了“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”①的審理思路，延伸出兩個層面的審理環(huán)節(jié)。一是基于“達(dá)標(biāo)即合法”的合法性審查。法院認(rèn)為2003076號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》案涉相鄰住宅的日照間距比符合國家和地方有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時許可建設(shè)的住宅樓并未違背《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的間距設(shè)定要求，因此被告的行政許可行為系屬合法。二是基于“合法即不侵權(quán)”的結(jié)果推論。法院認(rèn)為，由于第三人已依法提交有關(guān)證明文件并經(jīng)被告依法審查，故該許可均符合現(xiàn)行法律規(guī)定，從而不構(gòu)成對相鄰權(quán)的侵犯。綜上，法院認(rèn)為相鄰權(quán)人的權(quán)利是否值得司法救濟，關(guān)鍵在于判斷規(guī)劃許可克減的權(quán)利部分是否處于容忍限度之內(nèi)。換言之，未違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃許可與相鄰權(quán)人權(quán)利受損不存在法律上的因果關(guān)系，故而該受損相鄰權(quán)缺乏救濟必要性。

當(dāng)前我國有關(guān)相鄰關(guān)系的實體規(guī)范尚不完善，程序設(shè)計也付之闕如，經(jīng)由法律文本直接推定規(guī)劃許可與相鄰權(quán)受損之間的法律因果關(guān)系尚屬困難[3-4]。《民法典》第293條在繼受《物權(quán)法》第89條“不得違反國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”時，將相鄰權(quán)保護范疇擴張至“不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照”，說明當(dāng)前城市空間資源的分配不再局限于滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這就需要司法機關(guān)在審理思路中結(jié)合法秩序整體進行裁量。“念泗三案”的審理思路能否回應(yīng)城市居民對城市空間資源日益增長的需求，能否實現(xiàn)城市空間資源的正當(dāng)分配，需要基于該思路重新梳理和審視規(guī)劃許可與城市空間資源分配的關(guān)系。

二、“念泗三案”審理思路檢視

評價“念泗三案”的審理思路，應(yīng)當(dāng)考察規(guī)劃許可形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，分析相鄰權(quán)利的公法權(quán)利性質(zhì)。除此之外，筆者將“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路置于當(dāng)前法律規(guī)范體系中重新審視，突破以往相鄰規(guī)范較粗糙與利益難平衡的障礙，以回應(yīng)城市空間資源分配的時代新要求。

(一)應(yīng)予公法保護的相鄰權(quán)

隨著耶利內(nèi)克以來“公權(quán)理論”的體系性發(fā)展，公民與國家不再是簡單的“命令—服從”關(guān)系，申言之，個人不僅享有免于國家違法干預(yù)的被動地位，同時還享有要求國家為一定行為的公法權(quán)利。而公法權(quán)利又產(chǎn)生了“行政法上的請求權(quán)”，即公民為了貫徹其公權(quán)利，而向行政機關(guān)直接或通過法院間接提出的作為或不作為請求權(quán)[5]。因此針對相鄰權(quán)人是否享有對規(guī)劃部門的公法請求權(quán)問題，雖然最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條第1項明確規(guī)定受影響的相鄰權(quán)主體“有權(quán)提起訴訟”，但原告資格獲得認(rèn)可并不代表其享有“勝訴利益”，其訴請仍可能“因不屬于行政實體法保護的權(quán)益”，而不會獲得實體裁判支持②。故而考察規(guī)劃許可形成的與相鄰權(quán)人間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)鍵是判斷相鄰權(quán)人是否享有公法權(quán)利，即行政機關(guān)在對客觀法秩序的遵守之外，還應(yīng)對權(quán)利人承擔(dān)具體的、個別的行政義務(wù)。但行政的目的是保護公益，因此規(guī)劃許可中是否要顧及私益，以及在復(fù)雜交錯的私益糾葛中，何種私益更值得保護，其本質(zhì)屬于高度價值性的判斷，是行政義務(wù)存在與否的前置條件[6]。恰如最高人民法院在“劉廣明案”中指出的，“對行政實體法某一法條或者數(shù)個法條保護的權(quán)益范圍的界定，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限……，而應(yīng)堅持從整體進行判斷”②，因此對于相鄰權(quán)利是否落入規(guī)劃許可應(yīng)予考量的范圍，筆者將涉及規(guī)劃許可的規(guī)范條文整理如表1。

表1 規(guī)劃許可的規(guī)范條文

綜合上述規(guī)范目的可知，規(guī)劃許可的實質(zhì)是通過合理分配提高空間資源的合理利用效率，是縱向的公權(quán)力在平等的橫向相鄰關(guān)系中進行資源分配，因此規(guī)劃許可不僅應(yīng)當(dāng)考量被許可人的合法利益，同時還應(yīng)當(dāng)負(fù)有對相鄰權(quán)人合理分配資源、保障人居環(huán)境以及不得侵犯其信賴?yán)娴牧x務(wù)。換言之，通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利是規(guī)劃許可在城市空間資源分配過程中應(yīng)當(dāng)予以考量的權(quán)利，因此其是落于行政法層面的保護范疇之內(nèi)，系屬公法上的主觀權(quán)利，故而司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保護。如此，不僅梳理了規(guī)劃許可與相鄰權(quán)人之間的法律關(guān)系，同時也進一步深化了最高法行政審判庭在司法解釋中所意圖說明的“相鄰權(quán)在特定執(zhí)法活動中受到行政法保護”[7]。因此，針對相鄰權(quán)人對規(guī)劃部門享有的公法請求權(quán)，司法機關(guān)構(gòu)建的審理思路不僅應(yīng)審查其所負(fù)的消極行政義務(wù)，還應(yīng)對其權(quán)利訴求判斷救濟必要性，并基于權(quán)利保護邏輯予以處理。

(二)囿于合法性審查的局限性

正如德沃金指出的，沒有一個人能夠無度獲得公共資源的特權(quán)，分配者必須通過某種手段克服簡單資源分配的任意性和可能的不平等性，實現(xiàn)自由與平等的協(xié)調(diào)[8]。正如前文所言，規(guī)劃許可是在平等的相鄰主體間進行空間資源分配調(diào)整的規(guī)制工具，從而形成符合城市“社會生態(tài)和諧”的相鄰關(guān)系[9]。而在規(guī)劃許可行為的審查過程中，“念泗三案”審查思路則圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了規(guī)劃許可行為的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)言之，“念泗三案”審理思路模糊了規(guī)劃許可行為中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與合法性標(biāo)準(zhǔn)的邏輯關(guān)系，拘泥于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行合法性審查，過度強化了相鄰權(quán)人的容忍義務(wù)，滯礙了“自由與平等的協(xié)調(diào)”。

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的說明，所謂標(biāo)準(zhǔn)，是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，形式上技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不構(gòu)成行政法律規(guī)范的當(dāng)然組成部分，不能直接產(chǎn)生對行政責(zé)任的形成效果。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條和第40條之規(guī)定可知，作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃具體實施環(huán)節(jié)的規(guī)劃許可，其作出必須遵守建設(shè)規(guī)劃及“國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，這說明立法機關(guān)通過“國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”這一不確定法律概念賦予了行政機關(guān)解釋和具體化實體規(guī)范中行政職責(zé)內(nèi)容的權(quán)力，其制定的國家標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)內(nèi)容因而產(chǎn)生了行政法上的形成效力。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(GB50180—2018)》在總則部分明確指出“為確保居住環(huán)境宜居適度，科學(xué)合理、經(jīng)濟有效地利用土地和空間……制定本標(biāo)準(zhǔn)”，因而其有關(guān)日照等相鄰權(quán)建筑標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置目的是確保符合基本生存環(huán)境，從而實現(xiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“改善人居環(huán)境”之功能。概而言之，規(guī)劃許可滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，僅能說明行政機關(guān)履行了保障相鄰權(quán)人基本生存環(huán)境的行政責(zé)任，而不能免除規(guī)劃部門對相鄰權(quán)人負(fù)有的資源合理分配義務(wù)或?qū)ζ湫刨嚴(yán)娴难a償責(zé)任。因此，所謂規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)“遵守國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)當(dāng)反向解釋為“不得違反國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。由此可見，當(dāng)許可機關(guān)做出規(guī)劃許可僅滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而違背了應(yīng)遵守的誠信原則時，難以得出符合合法性標(biāo)準(zhǔn)之結(jié)果。

而在圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的合法性判斷之外，“念泗三案”在說理中還遺漏了合理性審查。按照《行政訴訟法》第70條規(guī)定，行政行為在違反法律規(guī)定和明顯不當(dāng)時，法院有權(quán)作出撤銷判決。“法治行政表面上是指讓行政活動服從于法律，但其終極目的卻在于保護國民的利益，以使個人利益不會因行政恣意而遭到不當(dāng)侵害，而司法審查必須作為為此目的服務(wù)的手段來發(fā)揮合適的功能”[10]。在科層制組織結(jié)構(gòu)下行政機關(guān)也是追求自身組織利益的理性經(jīng)濟人，當(dāng)前土地財政是地方政府財政的重要來源，追求土地出讓金的規(guī)劃主管部門與追求擴大容積率的開發(fā)商在攫取城市空間資源上形成“利益共同體”，許可機關(guān)更傾向于將采光、通風(fēng)等規(guī)劃涉及壓縮至最低標(biāo)準(zhǔn)。因此在規(guī)劃許可程序闕如的現(xiàn)狀下，若過度強調(diào)相鄰權(quán)人的服從而不適當(dāng)限制行政裁量權(quán)，很大程度上會放任許可機關(guān)做出“合法而不合理”的規(guī)劃許可。故而，如果按照“念泗三案”的審理思路，實質(zhì)上是放任和鼓勵由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行城市空間資源的配置，而非鼓勵許可機關(guān)在綜合考量具體事實基礎(chǔ)上進行合理分配，最終弱化規(guī)劃許可的資源分配功能。

(三)權(quán)利保護邏輯的忽視

綜上可知，“念泗三案”的審理思路是以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為核心構(gòu)建的合法性審查，僅對涉案許可行為進行了客觀合法性監(jiān)督。撤銷訴訟是原告提出權(quán)利訴求，由法院直接以判決除去行政行為效力的部分或全部，以維護當(dāng)事人權(quán)益的主觀訴訟、抗告訴訟[11]。既然“念泗三案”是解決規(guī)劃許可糾紛的撤銷訴訟，其目的固然旨在救濟公民權(quán)利，應(yīng)使圍繞公法權(quán)利的保護邏輯貫穿于審理全過程。雖然前文已證相鄰權(quán)利的性質(zhì)是公法權(quán)利，但具體到個案中，并非所有相鄰權(quán)利均有救濟必要性。因此，評價“念泗三案”審理思路在何種程度上忽略了權(quán)利保護邏輯，客觀上是否實現(xiàn)了權(quán)利保護目的，需要結(jié)合相鄰權(quán)利的救濟必要性予以判斷。

從合憲性的角度出發(fā)，《憲法》第9條、第10條能夠說明規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)城市空間資源合理分配，因此相鄰權(quán)利所受的克減效果并非一定不當(dāng)，可能因符合《憲法》所蘊含的社會正義價值而具有合憲性與正當(dāng)性。因此規(guī)劃許可對相鄰權(quán)利的克減效果應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。德國聯(lián)邦憲法法院在多個判決中建立了權(quán)利克減效果的“二分法”分離方案，概言之，財產(chǎn)權(quán)的克減效果可分為“限制的效果”與“征收的效果”，前者指向“不予補償?shù)膯渭兩鐣s束”，后者則是“應(yīng)當(dāng)補償?shù)恼魇铡盵12]666-678。之所以存在對財產(chǎn)權(quán)“不予補償?shù)膯渭兩鐣s束”，是因為隨著社會的發(fā)展，“財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)而開始承擔(dān)社會利益再分配的功能”[12]678，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榈聡痉ㄖ吧鐣瓌t”所確認(rèn)，而我國則集中于《憲法》的“社會主義原則”之中[13]。既然相鄰權(quán)利作為“不動產(chǎn)物權(quán)的用益延伸”，也應(yīng)對其克減效果進行二分適用。對于相鄰權(quán)利如何二分“征收效果”和“限制效果”，可以同樣參照“特別犧牲理論”建立劃分標(biāo)準(zhǔn)。就應(yīng)予補償?shù)摹罢魇招Ч倍裕淅碚摶A(chǔ)是對相鄰主體權(quán)利的特殊影響和不公平對待，通過提供補償能夠?qū)崿F(xiàn)“均衡正義”，進行利益間的平等負(fù)擔(dān)；而就不予補償?shù)摹跋拗菩Ч倍裕浠A(chǔ)源于一般規(guī)范的普遍限制，因此其克減效果是源于立法層面而非行政權(quán)的裁量結(jié)果，因而也無需進行補償。在城市空間資源的分配領(lǐng)域中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是對相鄰關(guān)系的一般性限定，相鄰主體為滿足鄰人采光、日照等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而受到的權(quán)利克減因而產(chǎn)生不予補償?shù)摹跋拗菩Ч保此^“標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)容忍義務(wù)；相應(yīng)的，“標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利”則產(chǎn)生應(yīng)予補償?shù)摹罢魇招Ч薄?/p>

綜上所述，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對相鄰權(quán)利予以二分，規(guī)劃部門對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利負(fù)有保護義務(wù)或補償、賠償責(zé)任。將上述邏輯延伸至司法領(lǐng)域，則司法機關(guān)對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)基于權(quán)利保護的邏輯予以處理；而對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，僅對相應(yīng)許可行為予以合法性監(jiān)督，排除許可機關(guān)的違法處分。因此“念泗三案”以客觀訴訟的行為監(jiān)督邏輯替代主觀訴訟的權(quán)利保護，并未觸及主觀訴訟對該權(quán)利的應(yīng)有保護功能，不當(dāng)擴張了相鄰權(quán)人的容忍義務(wù)，進而造成類案審理思路忽略了撤銷訴訟的權(quán)利保護邏輯，故而無法實現(xiàn)“化解行政爭議”的最終目的。

三、資源分配類案的裁判路徑優(yōu)化

誠如前文所述，“念泗三案”中的“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路，過度強調(diào)許可機關(guān)的“高權(quán)”地位和相鄰權(quán)人的服從容忍義務(wù)，造成相鄰關(guān)系間利益失衡。從“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從審理方式、審查重點、裁判結(jié)果三個方面對類案裁判全流程予以完善。

(一)區(qū)分審查路徑以實現(xiàn)利益衡平

相鄰權(quán)人訴請保護的相鄰權(quán)利可以進行二元劃分，產(chǎn)生不同克減效果的相鄰權(quán)利承擔(dān)了相異的公法義務(wù)，與規(guī)劃部門形成的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系因而也有所差異。因此，實現(xiàn)對相鄰權(quán)利的應(yīng)有保護功能，司法機關(guān)應(yīng)針對兩種內(nèi)容迥異的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)采取差異化的審查路徑。

對于標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，應(yīng)以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主進行合法性審查。人作為公民享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，在各種不同場合發(fā)揮社會成員的作用，因此應(yīng)當(dāng)保證公民能夠享有作為一個社會成員的必要條件、發(fā)揮應(yīng)有作用[14]。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為照顧公民生活最低需求的基線，是城市資源分配過程中的最低利益平衡點，是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條實施規(guī)劃許可的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此在相鄰法律關(guān)系中，無論不同主體間的空間資源如何分配，均應(yīng)享有充足的宜居環(huán)境。故而規(guī)劃許可產(chǎn)生對相鄰權(quán)利的克減效果時，也應(yīng)保障相鄰權(quán)人同樣享有基本的宜居環(huán)境。針對標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，應(yīng)主要借助技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行合法性審查，確保相鄰權(quán)人享有的相鄰權(quán)利符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，以保障公民居住環(huán)境滿足基本需求。

對于標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)結(jié)合進行合法性審查與合理性審查。規(guī)劃許可具有較強的社會關(guān)聯(lián)性，許可機關(guān)勢必要結(jié)合城市規(guī)劃以及自然生態(tài)、城市風(fēng)貌、防災(zāi)減災(zāi)等具體需要做出規(guī)劃許可。公共福祉是指公共利益和特殊私益匯集形成的共同利益，是比公共利益更高階的存在，是城市空間資源分配所應(yīng)實現(xiàn)的最終目標(biāo)[15]144-145。因此，將規(guī)劃許可對相鄰權(quán)人的影響局限在其容忍義務(wù)之內(nèi)既不科學(xué)也不現(xiàn)實，關(guān)鍵在于要使公共利益與私人利益達(dá)到結(jié)構(gòu)性均衡，這是許可機關(guān)進行處分的正當(dāng)性所在。一方面，規(guī)劃許可克減標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)符合比例原則。因此，審理思路必須根據(jù)“明顯不當(dāng)”這一標(biāo)準(zhǔn)進行審查，實體上主要通過“類案對比”“利益均衡”等裁判技術(shù)進行判定，程序上應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政許可法》有關(guān)規(guī)定以及程序正當(dāng)原則審查程序裁量是否有瑕疵。另一方面，規(guī)劃許可克減標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。“無補償則無征收”是行政法一項基本原則，是憲法財產(chǎn)保障權(quán)在行政法領(lǐng)域的延伸，形成的“財產(chǎn)價值之保障”要求行政機關(guān)不可任意處分公民的財產(chǎn)權(quán)利[16]。給予適當(dāng)補償是對相鄰權(quán)人財產(chǎn)性權(quán)利進行處分的適法性要件所在，因此司法機關(guān)必須通過審查補償是否足額充分以判斷規(guī)劃許可的合法性。

(二)重點審查聽證筆錄以衡量優(yōu)位利益

盡管公行政是公益重要的承擔(dān)主體，但公行政并未享有詮釋與履行公益的獨占地位[15]143-144。因此，在衡量相鄰權(quán)利的克減效果與公共利益之間是否合乎比例時，司法機關(guān)雖應(yīng)尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)和裁量權(quán)，但并不代表行政機關(guān)享有較于私人的“公法優(yōu)位”。行政法的基本前提就是由利益主體自己決定其利益何在，通過合適的聽證程序可以使利益主體意識到他的利益并予以表達(dá)，從而理順行政法律關(guān)系中的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)[15]140。同時在開放參與、多元決策的許可聽證程序，行政機關(guān)不僅扮演中立角色，而且還能與相對人與相鄰權(quán)人之間展開平等對話，使許可機關(guān)被迫在多元利益間權(quán)衡協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)權(quán)力的自我規(guī)制。換言之，聽證程序是主觀利益固定化的過程，包含規(guī)劃部門和相鄰權(quán)人在內(nèi)的多元主體若通過聽證依法表達(dá)了利益訴求，則說明主觀權(quán)利已消解于許可結(jié)果之中，從而產(chǎn)生規(guī)劃許可對受限相鄰權(quán)的優(yōu)位地位。

根據(jù)《行政許可法》第47、48條規(guī)定，如果規(guī)劃部門依法根據(jù)相鄰權(quán)利人的申請組織聽證，并依據(jù)聽證結(jié)果作出規(guī)劃許可，則說明相應(yīng)的許可結(jié)果已經(jīng)固定了多元利益中的相鄰權(quán)人位階，法官在審理過程中著重考察聽證筆錄即可。一方面，法官通過聽證筆錄可知相鄰權(quán)人是否及時向許可機關(guān)和相對人提出權(quán)利訴求，若相鄰權(quán)人未及時提出訴求又無正當(dāng)理由，對自身權(quán)利受損存在過錯，從而產(chǎn)生失權(quán)效果；另一方面，法院通過聽證筆錄可知許可機關(guān)是否將相鄰權(quán)人的權(quán)利訴求納入考量，如果許可機關(guān)忽略其合法權(quán)利又無正當(dāng)理由，法院可根據(jù)《行政許可法》第48條認(rèn)定許可行為存在合法性疑問。法官著重審查聽證筆錄，不僅尊重了行政機關(guān)在資源分配中的專業(yè)優(yōu)勢，避免法院與行政機關(guān)在各方利益訴求方面存在觀點矛盾，實現(xiàn)司法裁判與行政分配在資源調(diào)控、利益協(xié)調(diào)上的功能耦合；同時也反向鼓勵相鄰權(quán)人積極申請聽證、參與聽證并表達(dá)利益訴求，從而從源頭上化解行政爭議產(chǎn)生的可能，有效提高行政效率、節(jié)約司法資源。

(三)合理確定判決結(jié)果以實現(xiàn)社會正義

撤銷訴訟是主觀訴訟，應(yīng)當(dāng)將原告的訴訟請求作為審查中心，并且將權(quán)利保護作為解釋法律時優(yōu)先考量的價值判斷，使處于弱勢地位的相鄰權(quán)人能夠享受實質(zhì)平等，這是突破原有審理思路的關(guān)鍵所在[17]。正如哈耶克所言，力圖使人們狀況更加平等化的欲望，不能視作為國家更大且有偏見的強制行為的合法性依據(jù)[18]。因此，規(guī)劃部門負(fù)有分配空間資源之職責(zé)，不代表其能夠任意分配空間資源、任意處分相鄰權(quán)人合法權(quán)益，相反應(yīng)當(dāng)圍繞職責(zé)的授予目的進行空間資源的合理分配。結(jié)合《憲法》第9條、第10條與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條，規(guī)劃許可職能之授予目的在于實現(xiàn)“資源的合理利用”并“改善人居環(huán)境”，而非對市場分配方式的替代。因此法院在確定規(guī)劃許可合法與否的同時，同樣應(yīng)當(dāng)本著規(guī)劃許可應(yīng)有功能和相鄰關(guān)系間的利益衡平目的，針對原告訴請作出相應(yīng)的判決結(jié)果。

對公共利益目的范疇之內(nèi)權(quán)利受損的救濟請求，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)作出補償判決。對于產(chǎn)生不予補償“限制效果”的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)肯定其所承擔(dān)的容忍義務(wù)。是故針對法院對于訴請中“標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)予以駁回或者于補償義務(wù)的考量中將其剔除。而對于“標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利”，根據(jù)《行政許可法》第8條第2款之規(guī)定和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條之精神，其克減效果系基于公共利益需要而產(chǎn)生時，應(yīng)當(dāng)將其作為“征收效果”依法給予補償。雖然補償標(biāo)準(zhǔn)在《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都未具體規(guī)定，但可以參照結(jié)合其他法律法規(guī)進行考量。《集成電路布圖設(shè)計保護條例》第25條與《植物新品種保護條例》第11條規(guī)定了強制許可制度，同樣作為一種典型的以公共性為媒介的利害分配制度，兩者都采取了“平等主體協(xié)商、行政機關(guān)裁決”的補償模式[19]。因此，法院首先應(yīng)根據(jù)上述二分法對受克減權(quán)利作出補償義務(wù)判決，同時判決由許可機關(guān)、相對人和相鄰權(quán)人之間對補償數(shù)額進行協(xié)商確定更為合適。

對超越公共利益目的范疇受損的權(quán)利救濟請求，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出撤銷判決或者賠償判決。《民法典》第293條明確保護公民的通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利，因此公共利益范疇之外的相鄰權(quán)利當(dāng)然系屬公民有權(quán)自由處分的財產(chǎn)性權(quán)利。《國家賠償法》第4條明確規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時違法征收、征用財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)對受損財產(chǎn)權(quán)予以賠償。當(dāng)許可過度克減相鄰權(quán)人權(quán)利時，應(yīng)根據(jù)其訴請作出判決。如果相鄰權(quán)人僅請求撤銷，法院根據(jù)《行政訴訟法》第70條作出撤銷判決，或者根據(jù)《行政訴訟法》第74條、《國家賠償法》第4條作出確認(rèn)判決并賠償。若相鄰權(quán)人根據(jù)《行政訴訟法》第61條請求一并解決相鄰關(guān)系民事爭議的，法院還應(yīng)根據(jù)權(quán)利受損情況徑行判決相對人對相鄰權(quán)人的賠償或者補償責(zé)任。

四、結(jié)語

隨著行政任務(wù)的擴張和復(fù)雜化，司法實踐早已超越了執(zhí)法監(jiān)督者的角色，轉(zhuǎn)而向社會治理者的角色轉(zhuǎn)變。這就要求司法機關(guān)在面對多元利益沖突時，不再拘泥于矯正正義這一傳統(tǒng)司法功能，而應(yīng)兼顧更為積極的分配正義功能。“念泗三案”形成的“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路固守合法性審查的傳統(tǒng)司法觀，忽略了對相鄰人權(quán)利的保護和公私利益間的平衡。當(dāng)然，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還有優(yōu)化城市布局的法律目的，如果放任相鄰權(quán)人利用法律地位攫取更多私益，極易影響整個城市發(fā)展的公共利益，進而產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性濫權(quán)”的問題。因此，筆者不完全認(rèn)可學(xué)者提出將“達(dá)成補償協(xié)議”作為規(guī)劃許可的前置條件[20]，還應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化審理思路、協(xié)調(diào)各方利益，發(fā)揮司法的主觀權(quán)利保護和行為合法性監(jiān)督雙重優(yōu)勢，進而反向形塑規(guī)劃許可的利益協(xié)調(diào)和權(quán)利保護功能。

注釋：

①據(jù)檢索，2019年與2020年審結(jié)的類案中就有(2020)粵71行終1761號行政判決書、(2020)渝03行終167號行政判決書、(2020)津01行終215號行政判決書、(2020)粵02行終83號行政判決書、(2020)皖01行終355號行政判決書、(2019)湘05行終347號行政判決書、(2019)蘇06行終615號行政判決書等數(shù)十個裁判文書中沿襲了與“念泗三案”相同的裁判思路，即基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定規(guī)劃許可行為合法性，并依此駁回當(dāng)事人權(quán)利救濟請求的判斷邏輯。同時，關(guān)于“念泗三案”對類案判決具有重要形塑作用的觀點在多位學(xué)者的研究中也得到體現(xiàn)或闡明，參見陳越峰《公報案例對下級法院同類案件判決的客觀影響——以規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)爭議案件為考察對象》，載《中國法學(xué)》2011年第5期，第176-191頁；陳越峰《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期，第42頁；羅佳《公法相鄰關(guān)系中的權(quán)利主體》，載《人民司法》2019年第7期，第85頁；賈茵《保護規(guī)范理論在公法相鄰權(quán)行政案件中的域外案例與適用指引》，載《法律適用》2020年第8期，第69-70頁.

②(2017)最高法行申169號行政裁定書。