財政預算績效管理改革成效的實證研究

翁浩峰

(復旦大學 經濟學院，上海 200433)

1 引言

近些年來，每到年末，財政“突擊花錢”現象就會引起社會廣泛關注。“突擊花錢”現象可以說是中國財政領域長期存在的問題。這不僅體現在媒體的高度關注上，也反映在問題的持續發生上。2007年，全國各級政府12月財政支出占全年支出的比重超過25%。到了2021年，《半月談》2021年第2期再次發文《花錢變成“技術活”？ 年底“突擊花錢”歪風抬頭》，強調注意“突擊花錢”情況。

“突擊花錢”的問題究其性質是政府預算執行進度滯后，與政府預算管理的工作密切相關。由于預算執行過程中前期支出進度滯后，使得財政資金積壓，不得不在年末加大支出，從而導致了“突擊花錢”現象(汪德華等，2018)。要從根本上解決這一問題，就應當從政府預算管理著手做出框架性的調整。

對此，我國開展了政府預算績效管理改革，即通過建立科學、合理的績效評價管理體系，規范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。2006年前后，地方各級財政部門陸續開展預算績效評價試點。2011年，財政部在各地實踐的基礎上頒布多個文件，明確和規范了財政支出績效評價的體系。2018年國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確提出全面預算績效管理的改革框架。

政府預算績效管理改革作為財政預算管理領域的一項重要改革，對其改革成效值得系統分析，從而利于總結改革經驗，推動現代預算制度的建設。而結合財政管理中的頑疾——“突擊花錢”現象，有助于從側面反映改革的具體成效是如何落到實處的。

2 研究設計

2.1 研究假設

預算績效管理改革關注預算的執行情況，預算執行進度、預算實現的成效等都在考察范圍之內，包含事后評估且會關聯到下一年預算。因此地方財政部門會在財政支出過程中與年初預算保持一致。而“突擊花錢”正是預算與執行中不一致的一大后果。

基于上述分析，文章提出如下研究假設：

假設1：預算績效管理改革可以降低政府支出預算和決算之間的偏離度，從而提高資金使用效率。

假設2：預算績效管理改革對降低政府預決算偏離度的作用程度隨時間變化而提高，實施改革的時間越久，資金使用效率越高。

假設3：預算績效管理改革通過改善政府年末“突擊花錢”現象來降低政府支出預決算偏離度，提升政府資金使用效率。

2.2 變量選擇

被解釋變量為支出預決算偏離度exp。

支出預決算偏離度 =(支出決算數-支出預算數)÷ 支出預算數×100%。

該指標用來反映地方政府支出的預算數與決算數之間的差異，以此體現地方政府在制定支出預算，與實際執行過程中的準確性是否存在疏漏。

解釋變量為ref，表示預算績效管理改革是否開始，為虛擬變量表示。

控制變量借鑒于海峰等(2021)的研究，選取了如下變量：GDP表示人均GDP，Indus表示工業化水平，city表示城市化水平，fis表示人均財政支出。

3 實證研究

3.1 數據來源與描述性統計

文章使用30個省市(西藏自治區因數據缺失未采納)2000—2018年的面板數據，共570個樣本。被解釋變量數據財政預決算偏離度來源于《財政統計年鑒》，其他控制變量數據來源于《國家統計年鑒》、財政部國庫處發布的《全國分地區財政一般預算收支累計完成情況表》、上海財經大學發布的《中國財政透明報告》等文件。

變量的描述性統計見表1。

表1 描述性統計

3.2 實驗設計

通過整理各地有關預算績效管理改革的相關文件，文章發現我國預算績效改革的開展是在各省市不同時間分別進行試點，早期也缺少全國性統一的政策文件指導和強制要求，因此形成了一個準自然實驗，可以使用這個構建雙重差分模型，進行因果識別，確定推行改革所帶來的效果。因為外部沖擊不是同時發生，因此使用多期雙重差分模型(多期DID)。表2列示了各省市開始預算績效改革的時間。

表2 各省市預算績效改革的開始時間

文章采用多重差分模型，將經過預算績效改革的省份視為處理組，未經過改革的地區視為控制組，構建了如下模型：

, =+, +, +++,

(1)

, 為被解釋變量，在文章中指省在年的財政支出預決算偏離度。

, 是虛擬變量，表示如果省在年及以前發生改革，則該變量為1；如果省在年及以前未發生改革，則該變量為0。

為重點關注的系數，該系數表示的是預算績效管理改革對地方財政偏離度的因果影響。

, 為省市的相關控制變量。

為控制時間固定效應。

為控制地區個體固定效應。

3.3 多期DID回歸結果

對于預算績效管理改革對地方財政支出預決算偏離度的影響，使用的是多期DID模型進行回歸。回歸結果如表3所示。

表3 基準多期DID回歸結果

控制了時間固定效應和省市固定效應后，發現實行預算績效管理改革能夠顯著降低地方財政支出的偏離度，系數在5%的顯著性水平上顯著為負，表明實行了預算績效管理改革的省市預算支出偏離度將下降1.13個百分點，相較于平均9.95%的預決算偏離度，相當于下降了11.36%。可以認為預算績效管理改革對于控制地方政府支出偏離規劃的行為是有成效的。符合假設1。

對于控制變量而言，人均GDP與地方財政預算偏離度之間呈顯著正相關，這是因為地方經濟發展水平越高，財政支出要覆蓋的項目就越多越復雜，預算中就越難以完全預測到；人均財政支出規模與預決算偏離度之間呈顯著負相關，人均財政支出規模越大，意味著地方政府手中握有的財政資源越多，相對的也就更能夠靈活地應對預算執行中所面臨的種種未預料到的問題。

4 穩健性檢驗

4.1 平行趨勢檢驗

要應用多期DID模型，最重要的是能夠通過平行趨勢檢驗。通過將實施改革帶來的總效應分解，衡量了改革前4年(pre1-4)和改革后10年(post1-10)的政策效果。可以發現，在改革實施以前，改革實施省市與改革未實施省市的預決算偏離度不存在顯著的趨勢差異。但改革實施之后，預決算偏離度迅速下降，顯著為負，說明改革前處理組和對照組的趨勢一致，是改革造成了顯著差異，證明符合平行趨勢假設。且該效應在之后的10年內都在不斷加強，說明隨著改革的深入推進，對于預算約束的效果越來越好，符合假設2。

4.2 安慰劑檢驗

為了檢驗地方支出預決算偏離度的下降確實是由改革引起的，而不是由其他不可觀察的原因帶來的，因此要進行安慰劑檢驗。對文章涉及的30個省市開展預算績效管理改革的起始時間隨機調整，重復使用數據對基準模型(1)進行回歸500次，可以發現估計值的結果集中于零點附近，因此可以認為前文所得到的, 系數在安慰劑檢驗中是異常值。通過安慰劑檢驗說明了預算績效管理改革的實際效果是真實的。

4.3 區域異質性分析

不同省市地方政府對于財政預算管理重視程度不同、管理能力上有差異，預算績效管理改革的實際執行效果也可能產生差異。文章選擇了上海財大發布的《中國財政透明度報告》，使用省級財政透明度指數作為地方財政管理能力的代理變量。其可在一定程度上反映出地方政府財政管理的能力和重視程度。但該指標自2009年發布，因此這部分分析選擇2009—2018年的省級面板數據，將財政透明度指標作為控制變量，增加到原本的多期DID模型當中，結果見表4。

表4 增加財政透明度指標進行異質性分析

表4列(1)是2009—2018年基準的多期DID回歸結果，共300個樣本。列(2)是增加了財政透明度指數后的回歸結果。兩個多期DID回歸的結果均在1%的顯著性水平上顯著為負，且數值相近，與上文結論保持一致。這說明不同地方政府財政管理能力的差異并不會影響到預算績效管理改革的實施效果。

5 機制研究

5.1 影響機制分析

文章發現當一個省市實施了預算績效管理改革后，其財政預算與決算的偏離度會有所下降，下面將進一步討論這一現象背后的作用機制。

在已有的研究中，不少學者注意到了省級政府“突擊花錢”的現象。李燕(2012)認為財政預算管理體制中存在的問題是“突擊花錢”現象的成因。康鋒莉(2020)使用中國30個省市2005—2018年數據，在DEA-Totbit框架下測算了中國省級政府的財政支出效率，發現“突擊花錢”現象一定程度上降低了財政支出效率。由此可見，“突擊花錢”現象源自我國財政管理體制存在的不足之處，并將影響我國財政支出的效率。

在此基礎上，文章進行合理推測：抑制“突擊花錢”現象，使預算績效管理改革發揮效力，是降低預決算偏離度的重要機制：

預算績效管理改革→“突擊花錢”現象緩解→地方支出預決算偏離度下降。

5.2 實證檢驗

基于此，文章選取了30個省市2000—2018年的月度財政支出決算數據，構建了“地方財政預算執行進度”這一科學反映“突擊花錢”現象的嚴重程度的指標，以此作為中介變量進行回歸，深入研究預算績效管理改革影響預決算偏離度的作用機制。地方財政預算執行進度的構建根據汪德華和李瓊(2018)的方法，以12月財政支出占全年財政支出的比重作為描述“突擊花錢”現象的指標。該比重越大，全年財政支出越集中在年末，突擊花錢的現象越嚴重。

根據溫忠麟和葉寶娟(2014)提出的檢驗程序，運用Bootstrap檢驗中介效應的大小。由于中介效應的檢驗模型中要求中介變量、被解釋變量、解釋變量均為連續變量，使用前述的虛擬變量, 在此處并不合適。因此，將解釋變量改為1, ，表示在年時，省市已經推行預算績效管理改革的年數。控制變量同基準回歸一致。

Bootstrap法檢驗結果見表5。

表5 檢驗中介效應

由表5模型(1)結果可知，中介效應顯著存在，且占比較高。Bootstrap法檢驗下，間接效應系數在1%的顯著性水平上顯著為負，且置信區間不包含0，說明中介效應存在，中介效應占比達33%以上。

模型(2)將中介變量改為每年第四季度財政支出占全年決算支出的比重，檢驗結果依然顯著，中介效應和直接效應均顯著降低了地方政府財政支出預決算偏離度。且中介效應占比超過30%，證明預算績效管理改革影響支出預決算偏離度的主要途徑之一就是緩解“突擊花錢”情況，保證預算執行進度按期完成。符合假設3。

6 結論

文章用30個省市2000—2018年的財政支出預決算數據，根據各地實施預算績效管理改革這一外生沖擊構造了多期DID模型，定量研究了預算績效管理改革對地方政府預決算偏離度的影響。

從實證結果來看，定量地證明了地方政府實施預算績效管理改革能顯著降低當地預決算偏離度的結論。在這個基礎上，文章還特別研究了改革的傳導機制。實施預算績效管理改革能夠緩解“突擊花錢”現象，使得地方政府的預決算更加合理，預決算偏離度下降，財政支出效率提升。

文章的研究結果表明，預算績效管理改革是減少政府支出無謂損失、提高資金使用效率的有效途徑。將當前的改革長期持續推進下去，將為推進國家治理體系和治理能力現代化起到重要作用。