培育型都市圈空間演變特征
——以汕潮揭都市圈為例

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 寧雪，李海燕

2019年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、開放市場(chǎng)、公服共建共享等六個(gè)方面提出都市圈一體化發(fā)展機(jī)制建設(shè)要求。這份文件充分體現(xiàn)了國(guó)家既要面向發(fā)展又要治理問(wèn)題的決心，意味著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從單一城市競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，進(jìn)入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的新時(shí)代。

一、都市圈的空間模式與特征

都市圈空間模式的核心是都市圈產(chǎn)業(yè)和人口等生產(chǎn)要素在地理空間上通過(guò)何種形式組織，它體現(xiàn)了在都市圈空間范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)、人口等各種生產(chǎn)要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其之間的關(guān)系，演化過(guò)程較為復(fù)雜。由都市圈空間演化的動(dòng)力分析可知，都市圈空間結(jié)構(gòu)的演化其實(shí)質(zhì)是圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和人口組織形式上的變化在地理空間上的體現(xiàn)，具體包括了都市圈空間范圍內(nèi)的諸多生產(chǎn)要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和它們之間的相互關(guān)系等在發(fā)生空間、流向、流量及交流頻率等各個(gè)方面的變化。

（一）空間模式

1.核心放射

城市空間形態(tài)隨著城鎮(zhèn)化過(guò)程不斷變化，都市圈是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的一種跨行政區(qū)域的城市空間形態(tài)。一般情況下，往往是由一個(gè)綜合功能的特大或超大城市輻射帶動(dòng)周邊大中小城市共同形成[1]，總體呈現(xiàn)“核心放射”狀。在發(fā)展過(guò)程中，中心城市建成區(qū)發(fā)展對(duì)周邊城市產(chǎn)生巨大的“虹吸”效應(yīng)，突出表現(xiàn)在高度分離的職住關(guān)系；另外隨著中心城區(qū)人口密度過(guò)大，基礎(chǔ)公服設(shè)施服務(wù)能力不足，空間承載力不斷加大，逐步出現(xiàn)大量非核心功能為尋求更合理的租金成本，逐步向中心城市外圍地區(qū)“外溢”，中心城市與外圍地區(qū)的分工體系逐步形成，整體呈現(xiàn)核心城市的軸向擴(kuò)展。

2.多中心模式

在區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異縮小的過(guò)程中，都市圈內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)的城市間往往會(huì)呈現(xiàn)多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間形態(tài)，在功能上具有完善的職能體系和網(wǎng)絡(luò)整合體系，既包含實(shí)體聯(lián)系（如高速交通通道）和虛擬聯(lián)系（通訊聯(lián)系），是分散化、具有競(jìng)爭(zhēng)力且效益、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管徑可持續(xù)發(fā)展的一種城市形態(tài)和空間組織觀念[2]。而基于政策導(dǎo)向，比如汕潮揭都市圈，利用公權(quán)力將行政區(qū)域鄰近的汕頭、潮州、揭陽(yáng)三個(gè)地級(jí)市組合成新的聯(lián)合體形成的都市圈，其整體也是呈現(xiàn)多中心的，其所謂的多中心則是眾多中小城市的簡(jiǎn)單加和，其都市圈內(nèi)部往往并未形成所謂的同城化，各城市間的產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系、人口聯(lián)系也并不密切，其網(wǎng)絡(luò)化還未完全成熟，總體呈現(xiàn)多中心非均衡模式。

3.核心圈層

對(duì)一些在區(qū)域中有明顯核心地位的大都市，比如首都北京、省會(huì)廣州、武漢等中心城市，其功能除了作為區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)中心和管理決策中心外，還同時(shí)具備商務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、研究創(chuàng)新等區(qū)域總部所在地的功能，城市綜合功能較為突出，中心城市的多重復(fù)合功能基本圍繞城市核心來(lái)組織，沿城市區(qū)域的高級(jí)公路網(wǎng)、軌道交通整體呈現(xiàn)圈層放射狀，從軸向擴(kuò)展為主向圈層擴(kuò)展為主。

（二）培育型多中心非均衡模式都市圈總體特征

在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化背景下，都市圈在我國(guó)全尺度空間組合鏈條中起到承上啟下的關(guān)鍵作用。但是針對(duì)不同階段的都市圈，其空間形態(tài)、發(fā)展深度也存在較大差異，《2020中國(guó)都市圈擴(kuò)張潛力報(bào)告》以國(guó)內(nèi)30個(gè)都市圈為研究對(duì)象，根據(jù)都市圈的不同發(fā)展階段，將其分為成熟型、擴(kuò)張型、潛力型和培育型，其中培育型都市圈數(shù)量占比約30%，包括沈陽(yáng)、石家莊、長(zhǎng)春等城市為中心的都市圈。其中廣東省發(fā)展戰(zhàn)略中提出的汕潮揭都市圈也屬于培育型都市圈之列，培育型都市圈的中心城市及其周邊區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)，且未形成緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，另外像汕頭、揭陽(yáng)、潮州三市還面臨著人口流出和人口老齡化問(wèn)題。但是從區(qū)域來(lái)講，為形成全國(guó)尺度均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，培育型都市圈的發(fā)展是不可,或缺的。在空間模式研究方面，目前學(xué)術(shù)界主要圍繞成熟型、擴(kuò)張型都市圈的空間發(fā)展模式的研究[3-7]，對(duì)于培育型都市圈的研究還相對(duì)較少。

二、汕潮揭的空間演變特征

（一）汕潮揭都市圈發(fā)展歷程

1991年汕潮揭地區(qū)經(jīng)歷“一分為三”的行政區(qū)劃調(diào)整后，地區(qū)內(nèi)城市競(jìng)爭(zhēng)加大、協(xié)調(diào)減弱，汕頭雖仍為區(qū)域的首位城市，但資源的整合能力下降。城鎮(zhèn)體系在缺乏強(qiáng)中心的組織作用與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響下，各市在發(fā)展定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資源配置等方面均存在雷同或競(jìng)爭(zhēng)，三市同質(zhì)化趨勢(shì)相對(duì)較重。但是汕潮揭三市歷史發(fā)展淵源相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近、潮汕文化同根同源，擁有港口、交通和商埠三大優(yōu)勢(shì)，尤其汕頭享有“嶺東門戶，華南要沖”的重要地位；三市地緣相近、人緣相親、文脈相連、唇齒相依，在社會(huì)民間層面已經(jīng)形成了同城化發(fā)展的基礎(chǔ)[8]。

（二）演變趨勢(shì)特征

1.人口空間分布：初步呈現(xiàn)一定規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)

近20年來(lái)，汕潮揭都市圈人口規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)未發(fā)生明顯變化，整體呈現(xiàn)平穩(wěn)集聚后趨于穩(wěn)定，2000-2010年平均增長(zhǎng)率為1.2%，2010-2020年 為 0.3%， 增長(zhǎng)變緩，人口密度均出現(xiàn)了變小趨勢(shì)，減少10%-15%。核心圈層和緊密圈層相對(duì)穩(wěn)定，核心圈層和緊密圈層內(nèi)逐步形成多核心的連綿地帶。外圍圈層以城區(qū)為單極中心平緩集聚，有部分區(qū)域根據(jù)政策發(fā)展導(dǎo)向呈現(xiàn)平穩(wěn)集聚，如惠來(lái)和澄海。除汕頭外，沿海地區(qū)規(guī)模等級(jí)無(wú)明顯變化，揭陽(yáng)濱海新區(qū)和潮州新區(qū)等政策發(fā)展導(dǎo)向的作用尚未顯現(xiàn)。緊密圈層內(nèi)的多核心間呈現(xiàn)弱聯(lián)系，跨界地區(qū)未出現(xiàn)明顯的人口集聚。

2.交通通達(dá)性：協(xié)同圈層已形成1小時(shí)交通圈

從都市圈內(nèi)部跨區(qū)縣交通分析，協(xié)同圈層已形成1小時(shí)交通圈，除揭西、惠來(lái)、南澳等區(qū)域，都市圈內(nèi)基本可形成1.5小時(shí)交通圈。跨縣聯(lián)系改善最多的是揭陽(yáng)平均時(shí)距從64分鐘縮短至54分鐘。汕頭跨縣平均時(shí)距穩(wěn)定在1小時(shí)內(nèi)。原因是揭陽(yáng)高速路網(wǎng)和國(guó)省道密度增加較大，揭陽(yáng)高速里程366km、汕頭197km、潮州203km，且揭陽(yáng)整體路網(wǎng)密度增幅最大。

針對(duì)三市各自內(nèi)部的交通聯(lián)系分析來(lái)看，揭陽(yáng)市域內(nèi)交通可達(dá)性改善最顯著，市內(nèi)平均時(shí)距從39分鐘縮短半小時(shí)。2014-2020年汕頭內(nèi)部交通平均時(shí)距縮短5%，揭陽(yáng)縮短22%，潮州縮短15%，汕頭市內(nèi)平均時(shí)距穩(wěn)定在半小時(shí)內(nèi)（見(jiàn)圖1）。但是三市交通改善是不均衡的，改善程度最多的區(qū)域依然集中在揭陽(yáng)中心城區(qū)、潮安區(qū)、普寧市中心城區(qū)。原本內(nèi)部可達(dá)性不高的地區(qū)提升不大，如揭西普寧山區(qū)等，主要原因是高速雖然增加但受高速口限制且國(guó)省道的輻射范圍為到山區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：協(xié)同動(dòng)力不足

根據(jù)2017年廣東省企業(yè)總部分支聯(lián)系分析，汕潮揭主要的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系依然是珠三角，三市首位聯(lián)系城市均為廣州，從聯(lián)系總量上看汕頭優(yōu)勢(shì)非常明顯，揭陽(yáng)近年與省內(nèi)其他城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度提升最大，聯(lián)系城市從6個(gè)變?yōu)?0個(gè)。具體看三市與全省的企業(yè)聯(lián)系類型變化，近6年汕潮揭與珠三角的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系顯著增加（主要是金融），其中潮州與珠三角的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系增加225家，增量最多，揭陽(yáng)、汕頭與珠三角的其他服務(wù)業(yè)聯(lián)系增加最多，主要是房地產(chǎn)。

從三市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上看，汕揭聯(lián)系最強(qiáng)，其次是汕潮，最弱是潮揭（見(jiàn)圖2）。汕揭兩市聯(lián)系總量在200家以上，其次是汕潮聯(lián)系（176家），揭潮聯(lián)系最弱（76家）。且汕頭整體網(wǎng)絡(luò)密度差異最小，也進(jìn)一步反映出其網(wǎng)絡(luò)發(fā)育相對(duì)成熟。總體而言，三市均呈現(xiàn)縱向聯(lián)系大于橫向聯(lián)系，汕頭尤為突出，縱向聯(lián)系是橫向的6倍。其三市中心放射特征突出，市轄區(qū)與其他縣（市）聯(lián)系較強(qiáng)，各縣（市）聯(lián)系較弱。從類型上看，三市除其他服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系大幅增加外，其他類型的聯(lián)系均減少，三市之間經(jīng)濟(jì)壁壘仍然存在，尚未形成同城化合力。

圖2 2017年汕潮揭企業(yè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系圖

4.總體特征：多中心非均衡發(fā)展，空間協(xié)同性較差

綜合以上趨勢(shì)分析，汕潮揭都市圈尚處于培育期，汕頭是中心城市，但汕頭在開發(fā)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面，比潮州和揭陽(yáng)兩個(gè)地市有較大優(yōu)勢(shì)，但交通聯(lián)系度和人口集聚性等方面優(yōu)勢(shì)不突出，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力不足，暫未形成其穩(wěn)固的“區(qū)域核心”地位，和規(guī)劃“一心兩級(jí)、三環(huán)五射”的結(jié)構(gòu)之間仍有差距，難以發(fā)揮優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)要素配置的作用。目前汕頭與普寧和潮州之間的連綿趨勢(shì)相對(duì)明顯，但揭陽(yáng)中心城區(qū)與汕頭和潮州之間的聯(lián)系相對(duì)弱，整體呈扇面形式。另外三市對(duì)向心和向海的格局安排均有出入，難以統(tǒng)一。

三、協(xié)同發(fā)展舉措

（1）優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。汕頭作為省域副中心城市，承擔(dān)都市圈的中心城市功能，與揭陽(yáng)和潮州協(xié)同錯(cuò)位發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)化汕頭的重要發(fā)展極引領(lǐng)作用，利用自身的特區(qū)政策，強(qiáng)化比較優(yōu)勢(shì)，以建設(shè)區(qū)域性教育高地、醫(yī)療高地、文化高地和商貿(mào)高地為抓手，全面提升城市功能。

（2）優(yōu)化交通設(shè)施布局。以建設(shè)區(qū)域性綜合交通樞紐門戶為目標(biāo)，增強(qiáng)高速鐵路、高速公路等通道的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，完善高鐵站、港口、機(jī)場(chǎng)等樞紐布局，著力提升快速運(yùn)輸通達(dá)能力，構(gòu)建“一橫、四縱、三環(huán)、多樞紐”的多層次、多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化綜合交通格局，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，構(gòu)筑都市圈一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（3）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。構(gòu)建協(xié)作互補(bǔ)的現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)體系，以功能集聚、梯度拓展、分工協(xié)作為原則，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)共建謀劃都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間拓展方向，依托區(qū)域重大交通通道優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮機(jī)場(chǎng)、高鐵站、城際軌道站等區(qū)域性交通樞紐對(duì)人流、物流的集聚效應(yīng)，強(qiáng)化高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和高端裝備制造業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)核心，打造沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金海岸帶。