貫徹落實中小學校黨組織領導的校長負責制的思考

■ 司曉宏 魏平西

2022年1月，中共中央辦公廳印發了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），這意味著我國中小學長期實行的校長負責制將被黨組織領導的校長負責制取代。學校領導體制是學校管理體制和治理結構的核心。對基礎教育界而言，這無疑是一場重大的改革與變化。鑒于此，如何精準地理解這一體制的內涵，積極穩妥地推進這一體制的施行，妥善地處理好其在操作層面的各種技術路徑與問題，是當前迫切需要研究的課題。

一、正確認識實行黨組織領導的校長負責制的重要意義

任何一項管理體制改革都有其特定的時代背景和歷史動因。目前之所以在中小學推行黨組織領導的校長負責制，既是深化內部管理體制改革、完善治理結構、提高教育教學質量的需要，更是時代精神的折射和反映。

首先，實行這一體制是新時代全面加強黨對教育工作領導的需要。黨的十八大以來，我國開啟了中國特色社會主義建設的新時代。步入新時代，我們面臨的國際背景和國內矛盾發生了重大而深刻的變化。從國際背景來看，世界正面臨著百年未有之大變局。隨著以我國為代表的發展中國家的迅速崛起，世界力量對比和整體格局正在發生急劇的變化，出現了“東升西降”的態勢。特別是伴隨著我國綜合國力的顯著增強和現代化步伐的明顯加快，以美國為首的西方勢力圍堵和遏制中國成為其主要戰略目標。面對這一國際形勢，我們必須奮起反擊和斗爭。辦好中國的事情關鍵在黨。要成功進行這場事關中華民族復興的偉大斗爭，就必須全面加強黨的領導。只有加強黨的領導，才能高度統一思想、統一意志、統一行動，形成堅不可摧的磅礴力量。加強黨的領導，必須鞏固黨對基層政權和基層組織的領導，否則，“基礎不牢，地動山搖”。中小學實行黨組織領導的校長負責制，正是適應新時代這一偉大斗爭形勢的客觀需要。從國內形勢來看，我們正面臨著中華民族偉大復興的戰略任務。2021年我們如期實現了全面建成小康社會第一個百年奮斗目標，同時開啟了第二個百年奮斗目標——全面建設社會主義現代化國家的新征程。“中華民族偉大復興，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現的。”步入新時代，我們面臨著人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分的社會基本矛盾，面臨著統籌推進“五位一體”整體布局、“四個全面”戰略布局和貫徹新發展理念的艱巨任務，面臨著妥善處理好改革發展穩定各種錯綜復雜矛盾關系等嚴峻挑戰。在這種背景下，只有全面加強黨的領導，才能增強“四個意識”，做到“兩個維護”，堅定“四個自信”，充分認識“兩個確立”的決定性意義，才能取得全面建設社會主義現代化強國的偉大勝利。正所謂“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在中小學校建立黨組織領導的校長負責制正是適應新時代這一歷史背景的客觀需要。

其次，實行這一體制是新發展階段切實加強中小學黨建工作的需要。1949年以來，我國中小學領導體制曾歷經多次變革。中小學現行的領導體制——校長負責制是從1985年開始實施的。1985年黨中央召開了第一次全國教育工作會議，出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，提出“學校逐步實行校長負責制”。1993年中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，進一步指出“中等及中等以下各類學校實行校長負責制”，并取消了《中共中央關于教育體制改革的決定》中使用的“逐步”兩字。至此，中小學校長負責制在全國被較為穩定地確定下來。客觀地講，中小學校長負責制的施行，順應了當時教育改革與發展的需要，產生了積極的效應，特別是促進了學校工作轉移到以教育教學為中心的正確軌道，尊重了教育規律，規范了教學秩序，推動了教育質量提高。但是毋庸諱言，這一體制在長期執行中也衍生出了一些問題和弊端，其中突出的一點就是中小學的黨建工作遭到了削弱、出現了式微。在校長負責制下，中小學黨組織的基本職責被定為“加強黨的建設和加強思想政治工作，大力支持校長履行職權，保證和監督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現”。這在客觀上導致人們通常把以校長為首的行政系統看作學校管理的主體和權力中心，而對黨組織的作用重視和發揮得不夠，甚至出現了支部書記、副書記以及支部委員很少或很難介入學校教育教學和行政管理工作的現象，學校中的重要事項主要由校長決定。這種狀況還導致一種單純的業務主義思潮在學校滋長，智育至上和工具理性主義蔓延，學生的德育工作、教職工的思想政治工作遭到了不同程度的遮蔽和削弱。也正是鑒于這種情形，2018年7月，習近平總書記在全國組織工作會議上指出：“當前黨的領導落實到基層還有不少‘中梗阻’……在中小學、醫院、科研院所，黨組織領導的校長（院長、所長）負責制還沒有建立起來。”

最后，實行這一體制是糾正現階段中小學工作存在種種偏差和問題的需要。當前，我國中小學各項工作的整體發展狀況是好的，但也存在著諸多令人民群眾不夠滿意的地方。譬如，素質教育推進緩慢，“應試教育”得不到有效矯正和根治；大班額、擇校熱等現象屢禁不止，減負工作收效甚微，家長和學生教育焦慮情緒蔓延；智育至上、成績為王現象嚴重存在，德育為先的地位并未真正得到有效落實，體育、美育和勞動教育遭到不同程度的忽視和削弱；教職工的思想政治教育失之于松、失之于寬，備受社會詬病的師德師風問題時有發生；學校管理中官僚主義、形式主義依然存在，家長制、一言堂等不民主現象難以杜絕，不少中小學校的教職工大會（教職工代表大會）形同虛設；等等。誠然，上述問題出現有著廣泛而深刻的社會機理和綜合性因素，但毋庸置疑，其與中小學校黨的領導和黨建工作的削弱不無關系。

二、精準理解黨組織領導的校長負責制的基本內涵

認識是行動的先導。目前要使中小學校黨組織領導的校長負責制在實踐中得到積極的推進、有效的執行、正確的貫徹，首先須深入地理解和準確地領悟這一體制的基本精神與內涵。

首先，中小學黨組織是學校各項工作的領導核心。這是此體制的靈魂或關鍵所在。在校長負責制下，校長是學校各項工作的領導核心，而在實行了黨組織領導的校長負責制后，黨組織則成為學校各項工作的領導核心，這是兩種體制的根本區別點所在。換言之，在校長負責制下，校長是學校的最高領導機構（校長不僅是一個崗位，也是一個機構）和最高領導者；而在實行黨組織領導的校長負責制下，學校中的黨委、黨總支或黨支部則成為最高領導機構，主持黨組織工作的書記成為最高領導者，并與校長一起共同構成了學校管理工作中的關鍵人物。《意見》指出：“中小學黨組織全面領導學校工作，履行把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領導職責。”這就明確指出，在實行新體制后，學校的最高權力機構和決策中心發生了轉移，即由校長過渡到了學校黨組織，學校工作中重大問題的決策，包括事關學校改革發展穩定的工作、事關教育教學和行政管理中的“三重一大”問題，事關學校章程等基本管理制度的制定出臺，事關干部的教育、培訓、選拔、考核和監督，事關教師等人才的培養、招聘、使用、管理、服務以及職稱評審和獎懲等，均應由黨組織決定。這與以往在實行校長負責制體制下形成的校長對學校工作擁有決策權、指揮權、人事權、財政權等傳統觀念有著本質的區別。

其次，校長依然擔負著領導學校教育教學和行政管理工作的重要責任。《意見》指出：“校長在學校黨組織領導下，依法依規行使職權，按照學校黨組織有關決議，全面負責學校的教育教學和行政管理等工作。”同時指出：“實行中小學校黨組織領導的校長負責制，必須發揮黨組織領導作用，保障校長依法依規行使職權，建立健全黨組織統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。”這就清楚地表明，在新體制下校長依然是學校管理工作中的關鍵人物，承擔著全面負責學校教育教學和行政管理工作的職責。校長的職責具體為：研究擬訂和執行學校發展規劃、基本管理制度、內部教育教學管理組織機構設置方案；組織開展教學活動和教育教學研究，加強教育教學管理，深化教育教學改革，負責招生、就業和學生學籍管理等工作；加強學生德育、體育、美育、勞動教育，提高思政課質量；研究擬訂和執行學校重大建設項目、重要資產處置、重要辦學資源配置方案；研究擬訂和執行學校年度預算、大額度支出，加強財務管理和審計監督；加強教師等各類人才日常教育管理服務工作，依據有關規定與教師以及內部其他工作人員訂立、解除或終止聘用合同；組織開展學校對外交流與合作，加強學校與社會、家庭的聯系，形成育人合力；向學校黨組織報告重大決議執行情況，向教職工大會（教職工代表大會）報告工作，支持群團組織開展工作，依法保障師生員工合法權益。校長過去既是決策方案的提出者、擬訂者，也是決策方案最終決定者、仲裁者，還是決策方案實施的組織者、指揮者，而在新體制下，校長更多的是提出或擬訂決策方案、參與決策的討論和確定、組織決策方案的實施與執行。

最后，實行集體領導和個人分工負責相結合是這一體制的重要特色。《意見》指出，“學校黨組織實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”，“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定。黨組織班子成員根據集體的決定和分工，切實履行職責” 。這就清晰地表明，在實行黨組織領導的校長負責制后，學校領導體制的類型由過去的“一長制”（亦稱行政首腦負責制）轉變為“合議制”（亦稱委員會制）。所謂“合議制”，即組織中最高的領導機構不能只由一名成員來擔任，而必須由若干人組成的一個委員會來充當，并且重大問題的決策須經由委員會成員集體討論作出，通常堅持少數服從多數的原則。黨的領導體制堅持黨的委員會的集體領導，并且貫徹民主集中制的組織原則。現代管理理論認為，任何一種類型的領導體制都是長短相伴、利弊并存的。在學校管理中實行合議制，最大的好處是可以發揚民主，廣開言路，有益于集思廣益、群策群力作出科學決策。但它也潛存不足和弊端，就是容易造成權力界限不明、責任邊界不清，即誰都理事誰又都不管事、人人都有責任但人人又都不全擔責任。為此，《意見》明確規定“實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”，意即把學校黨組織集體領導與校長個人負責有機結合起來，同時還要對黨組織成員均做到明確分工，讓大家各在其位、各司其職、各謀其政、各行其權、各負其責。這樣就把合議制和一長制的長處有效結合起來了，有利于提高學校管理效能。古人云：“議事當廣其謀，處事宜專其職”，講的正是這一道理。

三、貫徹落實黨組織領導的校長負責制要注意的幾個問題

自《意見》印發以后，中小學校黨組織領導的校長負責制正在全國積極穩妥地推進，不少地方已出臺了有關實施細則和操作性文件。在如何推進這一體制的過程中，備受大家關注的一個問題是“如何正確協調處理好中小學內部的黨政分工和黨政關系”。從歷史的經驗和教訓來看，這一問題如果處理不好，將可能導致學校管理矛盾重重、內耗叢生，從而使這一體制的實施效果大打折扣。

下面，就如何貫徹落實這一體制，我們提出一些思考與建議。

首先，根據《意見》規定，各地在推進這一體制時，對于那些教職工和學生人數較少、學校規模較小并且黨組織設置為黨支部的中小學，一般實行書記、校長“一肩挑”，這樣既可以精簡機構、精悍管理隊伍、提高管理效能，還可以最大限度地避免黨政之間產生矛盾。而對于那些師生人數較多、辦學規模較大、管理任務較重，并設立基層黨委或黨總支的學校，則應該實行書記、校長分設，同時校長為黨員的應當兼任黨組織的副書記。

其次，各個中小學應當根據《意見》和地方黨委、政府下達的實施細則，明確厘定出學校黨組織會議和校長辦公會議的基本職責與權限。眾多案例表明，黨政分歧或黨政不合現象的產生，往往是由于職責界線不清、權力邊界不明所致。雖然《意見》對中小學校黨組織和校長的基本職責、對學校黨組織會議和校長辦公會議的議題范圍和決定權限等作了比較明確具體的規定，但由于《意見》是指導全國的宏觀性文獻，畢竟帶有一定的概括性和原則性，這就需要各地中小學根據自身的管理實際把黨組織會議和校長辦公會議的議事規則以文件的形式確定下來。如《意見》規定，涉及學校的“三重一大”事項必須提交黨組織會議討論確定，但在不同規模和層次的學校“三重一大”的具體內涵是不同的。拿“大額資金使用”來說，在辦學規模和財務總量不同的學校差異很大，對一些大型學校10萬元以上的支出可能才算大額資金使用，而對一些小型學校1萬元甚至5000元都屬于大額資金支出。因此，多大范圍資金的支出應由校長辦公會議研究決定，多大范圍資金的支出應上黨組織會議研究決定，應該有明確的界定和規范。實踐證明，學校黨組織會議和校長辦公會議的職責權限和決策程序厘定得越清晰，黨政之間的矛盾和推諉現象就越少。

再次，應建立書記和校長的定期溝通交流制度。維護好學校黨政團結和整體穩定關鍵在于要協調好書記與校長之間的關系。盡管我們強調要廓清黨政職責，明確議事規則，努力做到以制度管事管物管人，但就學校管理的實際而言，許多事項很難做到完全分清職責，有些事可以“鐵路警察，各管一段”，有些事則必須“老王打狗，一起上手”，何況任何制度的執行都存在著管理主體的自由裁量權問題。在這種狀況下，維護黨政協調和班子團結，就迫切需要建立書記和校長的定期溝通、交流制度。譬如，召開黨組織會議或校長辦公會議，書記和校長應事先就重要議題進行溝通，彼此傾聽對方意見，意見不一致時應當暫緩上會討論或決定。又譬如，學校每年都要定期召開民主生活會，會前書記和校長應進行充分的思想交流和談話談心，以達到認識統一。又譬如，在日常的管理工作中書記、校長應該就一些具體事項隨時交換意見、相互碰頭通氣。團結既要靠制度約束，還要靠提高黨性覺悟和個人修養涵養來鞏固。在這一點上，書記、校長應該保持清醒自覺，要像愛護眼睛一樣愛護團結。眾多經驗表明：“相互補臺，好戲連臺；互相拆臺，一起垮臺。”

最后，上級黨委和教育行政部門應加強對中小學領導班子建設的監管和指導。我國現行的中小學管理體制實施是“以縣為主”。由于我國人口眾多、縣域面積較大，因此普遍存在的一個問題是縣區一級教育行政部門面臨的管理跨度過大、管理任務過重。這種狀況導致上級黨委和教育行政部門對中小學班子建設的監督、管理、評價、指導不夠，客觀上存在著管不過來或管得不深、不細、不實等現象。在推進中小學校黨組織領導的校長負責制過程中，這種狀況必須予以重視和糾正。管理學原理揭示，組織中平行的兩個部門或領導如果產生了矛盾，既要靠他們自身進行協調和平息，還要靠上級部門出面干預和調和。因此，上級黨委和教育行政部門應加強對所轄地區中小學黨政班子運行運轉情況的監管和指導，應當建立健全定期考核、民主測評、巡察監督、民主生活會等制度，應完善中小學領導班子定期向上級報告和重要事項請示等制度。