中小學校黨組織領導的校長負責制探析

■ 鮑傳友

中小學領導體制是貫徹落實黨的教育方針和立德樹人根本任務的重要保障。加強黨的領導，推動中小學領導體制改革是堅持為黨育人、為國育才，回答好“培養什么人、如何培養人、為誰培養人”的必然要求。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于深化教育體制機制改革的意見》，指出：“要全面加強黨對教育工作的領導，堅持黨管辦學方向、黨管改革，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責的教育領導體制?！?022年1月，中共中央辦公廳印發了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，明確提出：“建立中小學校黨組織領導的校長負責制是辦好教育的根本保證?！?/p>

一、中小學校黨組織領導的校長負責制的實施背景

中華人民共和國成立以來，黨和政府高度重視教育發展，并把推進中小學領導體制改革作為發展教育的重要舉措。改革開放之初，中小學實行的是黨支部領導下的校長分工負責制，“學校的一切重大問題，必須經過黨支部討論決定”。基于當時對黨支部和校長的分工不明確，存在著黨政不分、權責不清等問題，1985年5月中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》中明確指出：“學校逐步實行校長負責制?！?993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》中再一次強調：“中等和中等以下學校實行校長負責制。”由此校長負責制被正式確定為我國中小學領導體制的主要模式，并被寫入了1995年通過的《中華人民共和國教育法》：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責?！庇纱?，校長負責制有了法律依據和保障。

校長負責制賦予了校長更大的辦學自主權，在很大程度上改進了學校的決策模式，提高了學校的執行效率，同時也極大地促進了校長自身的成長。但是校長負責制也面臨一些問題：一是校長權責邊界不清，既導致校長權力無限擴展，也使校長承擔了無限責任，從而使校長陷于事務堆中疲于奔命。很多校長既不愿意冒更多的風險去創新辦學，也沒有時間和精力去深入思考辦學和教育發展中的問題。二是權力監督缺位，校長負責制實際上變成了“校長一言堂”，滋生了學校管理中的官僚文化，校長個人喜好在很大程度上左右了學校的辦學方向和特色，使得學校發展依賴于校長的個人素質、能力和愛好，而不是建立在制度基礎上。這從根本上來說是一種人治思維，使得學校決策代價和決策風險都非常高，很難保證學校健康、穩定和持續發展。三是民主參與不足，不僅使師生權利難以真正得到有效保障，也導致學校內部辦學活力不足、創新不夠，辦學質量受到很大制約。四是黨組織功能弱化，影響了學校的辦學方向和科學決策。在中小學實施校長負責制的過程中，學校黨組織在學校治理中的功能和責任不明確，甚至被邊緣化，導致學校干部隊伍建設、思想與組織建設、團隊建設和科學決策機制建設都存在不少問題，學校在貫徹落實黨的教育方針政策、建立健全“三重一大”決策機制上有不少需要進一步改進的空間。

二、中小學校黨組織領導的校長負責制的基本內涵

準確理解中小學校黨組織領導的校長負責制是推進中小學領導體制改革的重要前提。中小學校黨組織領導的校長負責制確立黨組織在中小學校的領導核心地位，在這個前提下充分發揮校長在學校行政工作中的關鍵作用。它至少包括以下三個方面的內涵。

一是一種新的政治領導模式?！包h對教育事業的領導首先是思想政治的領導”，要通過確立黨組織在學校中的核心地位，實現黨對學校工作的全面領導，特別是對學校辦學思想和方向的領導，從而真正保證學校能夠全面貫徹落實黨的各項教育政策，真正落實立德樹人根本任務。

二是一種新的集體決策模式。黨組織領導的校長負責制實質上是一種集體決策模式，是黨的民主集中制原則在中小學管理中的一種實踐形態。盡管在實行中小學校長負責制時也有校務委員會作為學校的決策機構，但是校長作為學校法人在諸多學校管理事務中擁有最終決定權，加之校長的權責規定不清晰、不具體，學校內缺乏有效的監督機制，實際上許多重大決策都是校長一人說了算，決策的風險非常高，決策的嚴肅性和科學性不夠，這一直是制約學校發展的關鍵問題。黨組織領導的校長負責制所確立的集體決策模式可以很好地解決學校管理的規范性問題，提高決策的科學性和正當性。

三是一種新的民主共治模式。學校是一個利益共同體，學校發展需要兼顧和平衡各方利益主體的需求，學校辦學活力也取決于各個主體的動力和智慧，只有調動所有主體積極參與學校治理，才能集思廣益，創新辦學。黨組織領導的校長負責制能夠充分調動校長、管理干部、教師黨員和群眾參與到學校治理實踐中，從而構建一種多主體參與的民主共治模式。

把握黨組織領導的校長負責制的內涵還需要正確理解“領導”和“負責”的內涵及其關系。黨組織“領導”并不是事無巨細、面面俱到，其核心要義是政治領導和思想領導，并負責學校的重大決策。而校長“負責”是全面落實和忠實執行由黨組織所確定的學校辦學方向和思想，以及由其作出的重大決策。也就是說，校長“負責”是在黨組織領導下的負責，對黨組織的決策和決定“負責”。

中小學校實行黨組織領導的校長負責制既是基于我國公立學校的基本性質的一種判斷和制度安排，也是對當前我國日益復雜的教育環境和充滿挑戰的國際政治環境的一種回應，其主要目標在于：第一，加強黨對教育工作的全面領導，確保社會主義辦學方向；第二，進一步明確校長的職責，提高校長辦學積極性；第三，調動多主體參與學校治理，激發學校辦學活力，提高教育質量，最終實現“辦人民滿意的教育”的目標。

三、中小學校黨組織領導的校長負責制的現實困境

從嚴格意義上來說，中小學校黨組織領導的校長負責制不是一個全新的提法，因為早在1978年《中小學暫行工作條例》（試行草案）就提出了實行黨支部領導下的校長分工負責制。但是，今天的黨組織領導的校長負責制卻有新的內涵和使命。

黨組織領導的校長負責制是一種新的治理模式，它意味著學校內部治理結構和權力關系的變化。以黨組織為代表的政治權力、以校長為代表的行政權力、以教師為代表的專業權力，以及以家長為代表的社會權力，將面臨新的調整。由于人們對不同類型權力性質及其關系的認識不到位，尤其是長期實行校長負責制所形成的思維慣性，各地各校管理情境存在的差異，使得黨組織領導的校長負責制在實踐中仍然面臨著不少困境。

一是認識困境。實行黨組織領導的校長負責制是不是意味著黨組織“包辦一切”“管理一切”？學校黨支部或者黨委書記與校長，誰在前，誰在后？誰的權力大，誰說了算？這些都是人們比較關心的問題。畢竟在學校管理過程中，遇到有爭議的事情總要有人最終拍板，而且書記和校長也有可能都想拍板，那樣是不是會引起校長和書記的沖突和矛盾？

二是制度困境。在實行校長負責制時，對校長的權責界定一直存在比較大的困難，因而在實踐過程中出現了一邊倒的現象，就是校長權力過大、責任無限的現象比較普遍，如今增加“黨組織領導”，那么黨組織的權責有沒有邊界，書記與校長的權責如何進行區分，界定的法律依據和制度依據是什么，等等，目前還沒有得到清晰的回答，在一定程度上影響了黨組織領導的校長負責制的推進。

三是關系困境。長期以來，校長、黨支部、教代會一直被視為我國中小學管理中的“三駕馬車”。其中，校長是學校管理的核心，負責主持學校全面工作，擁有最高決策、指揮和執行權；黨支部主要負責監督校長權力的行使；教代會民主參與學校管理，并負責討論與教職工利益密切相關的重大問題。三者各有定位和功能，相互合作和制約，共同推動學校發展。而在黨組織領導的校長負責制的設計中，黨組織已經不再是僅僅發揮履行監督的職責了，而是要發揮全面領導的作用，因此，原來的“三駕馬車”的平衡結構被打破了，變得更加多元和復雜，出現了黨組織與教代會和校務委員會的關系，校長與黨組織、教代會和校務委員會的關系，而且隨著教育的發展，家校關系也變得尤為重要。如何認識這些主體和組織的性質，以及其在學校治理中的角色與功能，如何處理好這些主體和組織間的關系，將直接影響這一體制的運行。

四是行動困境。在黨組織領導的校長負責制的管理結構中，黨政關系是首要的，其直接表現就是書記和校長的角色與關系，兩者如何分工、如何合作，責、權、利如何界定，目前尚處于探索階段。有的地方由書記統管學校，負責學校的日常事務管理，結果導致校長處在一個很尷尬的位置，難以體現作為學校法人的權責；有的地方采取書記和校長崗位平行設置，各有分工，但是由于法律層面對該制度的具體實施缺乏具體闡釋，中小學黨組織書記和校長在法律體系下的責、權、利比較模糊。

四、中小學校黨組織領導的校長負責制的運行機制

中小學校長負責制長期實行，不僅在思想上已經形成了共識，而且在制度建設上也日漸系統化，要突破這些固有思維和制度慣性需要厘清學校內部多種權力主體的關系，需要明確各自的職責分工，構建以黨組織為決策核心、校長全面負責執行、教師和家長共同參與的治理格局和運行機制。

一是決策機制?！肮芾砭褪菦Q策”，決策機制建設是中小學落實黨組織領導的校長負責制必須解決的首要問題。毫無疑問，黨組織是學校的決策中心，涉及學校發展的所有重大問題，比如辦學方向與辦學特色確定、重要崗位設置和人事任免、重大項目實施等都需要由黨組織集體、民主討論，最終由學校黨支部書記或者黨委書記拍板定奪，并向學校黨組織負責。校長負責落實和執行黨組織決策，在具體實施過程中，如遇到有爭議的問題，由校長召集校務委員會進行民主決策，最后由校長拍板定奪，校長對決策的執行負責。

二是參與機制。如前所述，黨組織領導的校長負責制實際上是一種集體決策和民主共治模式。因此，如何保證學校的各方利益主體都能夠參與到學校治理中來，充分體現現代教育治理的基本精神，對于這一體制的順利運行也是非常關鍵的?！包h組織領導”和“校長負責”都需要教職工乃至家長的廣泛參與，否則“領導”和“負責”就會失去依據和目標。但是對于任何一個主體來說參與都不是無限制的，必須依據其性質、利益相關程度和專業性等進行機制的科學設計，從而保證各個主體規范、有序參與，提高參與的效率和效果。比如，涉及教職工利益的事情必須要廣泛征求全體教師的意見，通過教代會來討論決定，而不能僅僅由幾個領導和幾個部門來定奪。

三是溝通協商機制。黨組織領導的校長負責制意味著學校領導權力的轉移和決策機制的變化，由此導致學校內部各主體及其組織結構關系的調整，建立正式的、順暢的溝通協商機制尤為必要。在集體決策的背景下，有可能會遇到很多難以決斷（或者不能立即決斷）的事情，或者各方意見不一致的情況，需要相關部門和負責人事前事后作好充分的溝通和協商。

四是監督機制。不管什么樣的權力都需要監督，否則都有可能造成權力的濫用和無限擴張。一個組織要順利運行，必須使各種權力在一個確定的范圍內行使，并相互合作和制約。在中小學實行校長負責制時期，黨組織主要負責監督校長的權力行使，而當前推行的黨組織領導的校長負責制則把黨組織上升到學校決策的核心，那么，誰來監督黨組織和校長，以及其他職能部門的權力行使，就是一個新問題，需要建立一種新的機制。雖然教育行政部門設置有專門的紀檢部門來行使這一職能，但是學校內部的常態化監督機制仍然不可缺少。因此，建立黨組織內部監督機制，完善教職工代表大會和社會對學校工作的監督機制，才能保證各種權力主體、各個職能部門規范履行各自的職責，從而保證黨的教育方針政策、學校黨組織的決策得到更好的執行，才能真正體現以人民為中心的思想，辦好人民滿意的教育。