OECD國家構建住房階梯的三種模式和啟示

文/牛三元

住房階梯①指隨著居民住房支付能力逐漸增強，在個人和家庭需求變化驅動下，分步對住房進行改善置換的過程。居民住房升級一般要經過四段階梯，即租賃保障房或接受住房補貼、租賃私有住房、擁有首套小面積住房、擁有多套或大面積住房②。經濟合作與發展組織（OECD）由38個市場經濟國家組成，既包括歐美傳統發達國家，也包括日韓等亞洲新晉發達國家，還有東歐、南美等發展轉型相對滯后的國家，具有一定的國際代表性。通過研究OECD國家住房階梯的做法和政策，可以對我國進一步完善住房供給體系提供良好的啟示和借鑒。

一、 居民隨收入和年齡等因素變化處于住房階梯不同位置

美國經濟學家莫迪利安尼提出的生命周期理論認為，每個家庭的消費和儲蓄決策取決于家庭所處的生命周期階段[1]。中年時期家庭收入增加，但償債和養老壓力大，相比年輕時期，消費占比降低，儲蓄和投資比重增加。不同階梯位置住房的居住條件差異較大，是居民進行住房改善的原因之一。據OECD各國統計數據，戶主收入越高、年齡越大，住房自有率越高、居住條件越好。

（一）不同階梯位置的住房居住條件存在明顯差異

不同階梯位置的住房居住條件存在明顯差異，商品住房條件一般好于保障性住房，自有住房也好于租賃住房，這激勵了居民沿住房階梯不斷進行居住升級。以英國為例，自有住房比租賃住房有更多的大戶型（90平方米以上），私人租賃住房的大戶型也比公共租賃住房更多。50平方米以下小戶型在租賃住房特別是公共租賃住房中更普遍。70-89平方米的中等戶型在不同住房類型中占比基本相同，均在30%左右（見圖1）。美國情況與英國相同，租賃住房以小戶型為主，面積大的戶型自有住房比例更高（見圖2）。

圖1 英國不同類型住房面積分布（2019-2020年）

圖2 美國不同類型住房面積分布（2019年）

（二）收入越高的居民住房自有率越高，居住條件越好

收入的提升是居民進行住房改善升級的根本動力。若按收入將OECD各國居民分為五等（見圖3），可以發現收入越高的居民住房自有率普遍更高，且收入提升帶來的自有率變化在自有率低的國家更顯著。例如，德國雖然整體住房自有率低，但是收入較低的四等位居民相比收入最低的五等位居民，平均住房自有率高18%。在匈牙利、克羅地亞、拉脫維亞等國家，由于上世紀90年代大規模低價出售公房，住房自有率普遍高達80%以上，低收入居民也大多居住在自有住房中，但居住條件較差。墨西哥情況較為特殊，其中等收入居民住房自有率最低，整體呈倒U型分布，主要是因為低收入居民大量居住在貧民窟的自建房。

圖3 OECD國家不同收入階層住房自有率（2019年）

收入水平也決定了租賃群體的住房選擇。由于OECD各國保障政策普遍傾向于低收入群體，租房群體中收入越低的居民得到政府補貼（包括實物公租房和租房補貼）的比例越高（見圖4）。隨著收入提升，部分租戶不符合保障標準，選擇市場化租賃住房。租賃住房不僅是無房家庭解決住房問題的手段，還能夠對全體居民的住房需求起調節作用。中高收入群體存在就業、就學等臨時性需求時，也會求助于市場化租賃住房。以英國為例，其不同收入階層均有約20%的居民租住在私人租賃住房③。

圖4 OECD國家不同收入階層租賃住房受保障比例（2019年）

就業情況和居民收入緊密相關，全職就業居民收入相對更高，預期更穩定，更能夠承擔市場化租金和按揭貸款。以英國為例，處于還款期的自有住房居民全職就業比例顯著高于租賃住房居民，特別是公共租賃住房居民。退休居民普遍已還清貸款，是無抵押貸款自有住房的主力人群，占比達到60.9%，但也有相當一部分退休老人依靠租賃解決居住問題，公共租賃住房居民中退休老人占比達到25.4%（見圖5）。

圖5 英國不同就業情況群體住房類型分布（2019-2020年）

（三）住房自有率和居住條件隨年齡明顯提升

由于收入和儲蓄水平通常隨年齡提升，家庭規模也會隨之出現變化，年齡較大的居民一般處于住房階梯的較高位置。以英國為例，戶主年齡越大，則住房自有率越高，抵押貸款越少；年輕人居住在私人租賃住房的比例明顯高于年齡較大的人群；公共租賃住房的住戶年齡分布較為平均，各年齡段占比差異不明顯（見圖6）。美國和德國的情況與英國相同，即年齡越大的群體住房自有率越高，住房面積也越大（見圖7和圖8）。但是，高齡群體的住房自有率更高，也可能因為他們年輕時買房更容易。例如，2003-2004年，英國25-34歲人群住房自有率已達58.6%；到了2013-2014年，該群體年齡為35-44歲，但住房自有率僅微增至58.8%④。

圖6 英國不同類型住房戶主年齡分布（2019-2020年）

圖7 美國不同類型住房戶主年齡分布（2019年）

圖8 德國不同戶主年齡家庭住房類型和面積比例（2018年）

二、 OECD國家住房階梯可以分為三種模式

從微觀的居民個人角度看，從租賃到自有，從保障到市場，是沿住房階梯置換的核心步驟。其在宏觀上表現為一個國家商品、保障、租賃三大住房體系的相對關系。國家對自有住房的支持程度、對無房人群的保障力度，決定了居民是否能夠按預期順暢地完成居住轉換升級。按照住房自有率和補貼覆蓋率，OECD國家住房階梯可以分為三種主要模式。

（一）OECD國家住房自有率一般在60%左右

相比租賃住房，自有住房居民居住安全感更強，住房資產具有財富效應。受歷史因素、社會習慣和金融便利性等影響，OECD國家住房自有率差異明顯。部分中東歐國家住房自有率高達75%以上，最高的匈牙利、斯洛伐克和立陶宛住房自有率均超過90%。這些國家普遍在上世紀90年代對公共住房進行了大規模私有化。墨西哥住房自有率雖然高達68.3%，但大量是城市貧民窟自建房。西歐、北歐和北美國家住房自有率一般在60%左右。住房自有率最低的國家是德國、瑞士和奧地利，租賃住房居民占50%以上。各國自有住房貸款情況也不同。在住房自有率較高的中東歐國家，由于政府低價出售公共住房，居民使用抵押貸款較少。西歐、北歐和北美國家金融市場發達，住房市場化程度高，居民傾向于貸款購房，北歐各國有70%的居民使用貸款購房（見圖9）。

圖9 OECD國家住房自有率情況（2019年）

（二）住房保障按30%的補貼覆蓋率可分為兩種思路

OECD各國對無房人群的補貼覆蓋率⑤不同，可按30%的補貼覆蓋率大致分為“救濟型”和“普惠型”兩種保障思路。例如，瑞士、美國、希臘等國家僅對少數收入最低居民提供住房補貼，而芬蘭、愛爾蘭等國家為超過50%的無房人群提供保障（見圖10）。此外，對比受補貼租賃住房占比和公租房占比可以看出，德國、芬蘭、比利時等國家貨幣化補貼占比較高，法國、美國、冰島等國家則以實物保障為主。低補貼覆蓋率國家也可能通過限制市場租金水平，鼓勵部分低收入居民選擇私人房源。例如，德國有《租金剎車法》，美國的紐約等城市實行租金管控，這些行政措施也是住房保障政策的一部分。

圖10 OECD國家租賃住房及保障情況（2019年）

（三）OECD國家住房階梯可分為三種主要模式

根據住房自有率和受補貼的租賃住房⑥占比這兩個指標，OECD國家住房階梯可以分為三種基本形態。第一類，住房自有率較高（大于60%），保障政策對無房人群覆蓋率較低（小于30%），如美國、英國、西班牙等。第二類，住房自有率較高（大于60%），保障政策對無房人群覆蓋率也較高（大于30%），如斯洛伐克、愛爾蘭等。第三類，住房自有率較低（小于60%），保障政策對無房人群覆蓋率也較低（小于30%），如德國和瑞士（見圖11）。

圖11 OECD國家三種住房階梯形態劃分

三、 各國實施保障、剛需、改善三個層次的住房階梯政策

雖然居民個人住房階梯所處位置與收入、年齡密切相關，但國家政策會影響居民在住房階梯間進行轉換的相對成本。為了使居民能夠沿住房階梯更順暢地實現需求轉換，OECD國家普遍實行了保障、剛需、改善三個層次的住房政策，即保障中低收入人群、支持住房自有化和支持合理改善。

（一）住房保障政策主要支持中低收入人群

OECD國家住房保障政策主要針對中低收入的無房家庭。從住房保障政策覆蓋率看，愛爾蘭、芬蘭、法國等國家最低收入人群（收入最低的20%）保障政策覆蓋率較高；愛爾蘭、冰島等國家中低收入人群（收入最低的60%）保障政策覆蓋率較高；盧森堡、塞浦路斯等國家對不同收入階層人群的補貼較為均衡；葡萄牙最低收入家庭保障政策覆蓋率甚至低于中低收入家庭；荷蘭、德國等國家住房保障政策僅限于最低收入人群，對中等收入人群支持較少（見圖12）。

圖12 部分OECD國家接受住房補貼的家庭占比（2019年）

（二）通過購房補貼和稅收減免支持住房自有化

當前，許多OECD國家為購房者提供支持，主要有購房補貼和稅收減免兩種形式。其中，芬蘭、智利、哥斯達黎加等國家以向居民提供購房補貼為主，英國、荷蘭、挪威等國家以向居民提供稅收減免為主。總量上，英國、荷蘭、對購房者的相關支持力度最大，均超過GDP的1%以上（見圖13和圖14）。從具體措施看，購房補貼有一次性購房補貼、購地補貼、為租房者購買租住房屋提供價格優惠、按揭貸款首付補貼、按揭貸款利率補貼、購買空置房屋補貼等形式；稅收減免有購房專項存款稅收減免、購房交易稅費減免、按揭貸款利息抵扣個人所得稅、按揭貸款利率優惠、房產稅減免等形式。從政策對象看，各國相關優惠政策普遍傾向于支持首次購房者、年輕人和低收入家庭，且對住房的總價和面積有不同程度的限制。

圖13 部分OECD國家購房相關補貼占GDP比重（2020年）

圖14 部分OECD國家購房稅收減免占GDP比重（2020年）

（三）支持置換和生育帶來的改善性住房需求

OECD國家購房政策還支持居民改善性住房需求。一是支持唯一住房家庭進行置換。例如，加拿大和法國對出售唯一住房的家庭免征資本利得稅，美國則對出售唯一住房的家庭給予25萬美元的免稅額度。二是支持有兒童家庭進行住房改善。例如，德國、匈牙利的住房補貼可隨家庭兒童數量增加而增加，奧地利、匈牙利、拉脫維亞給予多孩家庭更高的貸款額度或利率優惠，拉脫維亞對多孩家庭減免房屋交易注冊費用，希臘還對父母捐贈給子女用于購房的費用給予15萬歐元的免稅額度。

四、 借鑒和啟示

截至2019年，我國城鎮居民住房自有率約為96%[2]，保障性住房覆蓋率超過20%。OECD國家構建住房階梯的做法表明，住房體系并沒有“最優解”，即使德國、瑞士等低住房自有率國家也通過租賃市場較好滿足了居民住房需求，但是應當高度重視居民沿住房階梯進行轉換的需求。

住房規劃應更具前瞻性。居民年齡、家庭、收入改變，對住房面積和類型的需求也會變化。住房供給應根據對人口這一關鍵變量的合理預期進行適時調整。例如，在人口凈流入的大城市，既要通過盤活存量積極增加小戶型租賃住房供給，也要增加小戶型、低總價商品房供給，使新市民、年輕人能夠在租房一段時間后購買自有住房。

支持用置換方式進行改善的購房行為。通過“賣一買一”方式進行住房改善的行為，不帶來住房整體供需變化，還能夠增加小戶型、低總價住房供給，政策上應按照首套房標準對待。還應結合三孩政策，通過稅收減免、利率優惠、補貼等方式支持有生育多胎意愿的家庭進行住房改善。

打通保障、租賃、商品房體系，住房供給應更具彈性。受建設周期和區位限制，住房供給彈性較差，特別是在市場以存量房交易為主的大城市，很難通過新建住房的方式響應居民需求變化。因此，需要適時打通保障、租賃和商品房體系。住房保障形式應以貨幣化補貼為主，鼓勵中低收入家庭充分利用私人租賃市場。

注釋

①住房階梯的英文表達為housing ladder或property ladder。

②不同階梯問界限并不嚴格，例如也有受補貼購房的情況。居民住房升級也不完全依照該順序，例如公租房租戶可以按優惠價格直接購買當前住房。美國房地產經紀人協會將住房階梯歸納為三種情形：（1）中低收入租戶搬往更舒適的住宅；（2）租戶購買首套住房；（3）自有住房家庭置換更大和更好的住房。

③數據來源：English Housing Survey (2019-2020): Headline Report, Department of Housing, Local and Community, UK。

④數據來源：English Housing Survey。

⑤受補貼的租賃住房包括公共租賃住房和受政府補貼的私人租賃住房。

⑥受補貼的租賃住房包括公共租賃住房和受政府補貼的私人租賃住房。