城市建設用地非理性擴張：經濟動因、社會影響及應對策略

文/禹四明

土地是人類賴以生存與發展的稀缺資源，是經濟社會發展最重要的生產要素。建設用地是土地利用的一種具體方式，是人類非農經濟活動的重要載體。經濟社會快速發展、城鎮化進程持續推進、非農產業迅速起是建設用地需求顯著增長的重要驅動力。盡管我國實施了世界上最嚴格的耕地保護制度，但受多方面因素影響，建設用地供求矛盾與非理性擴張問題仍然比較突出。因此，只有嚴格控制建設用地的非理性擴張，積極化解建設用地非理性擴張的社會影響，才能為中國城鎮化進程的順利推進、經濟社會的持續發展奠定良好的基礎。

一、城市建設用地非理性擴張的經濟動因

城鎮化是人類社會發展的必然趨勢，也是經濟增長的重要引擎。城鎮化在推動國民經濟與社會發展的同時，也會造成建設用地需求規模的增長。在城鎮化進程中，建設用地規模的擴張是經濟、社會、人口、政策制度、自然環境等多方面因素共同作用的結果。經濟因素是其中最關鍵的驅動力。

（一）基于建設用地需求視角的分析

經濟驅動是建設用地擴張最根本、最直接的動力，其中尤以國民經濟增長、產業結構調整、固定資產投資等經濟變量對建設用地需求增長的驅動最為突出。一是國民經濟增長的影響。理論界的研究表明，經濟增長與城鎮化水平、建設用地規模存在正向關聯性。相關統計數據顯示，我國GDP從2008年的31.9萬億元增長到2018年的91.9萬億元，增幅為188.1%；城鎮化率從2008年底的45.68%增長到2018年底的59.58%，增幅為30.4%。經濟增長與城鎮化進程加快是建設用地需求增長的基礎。[1]二是產業結構調整的影響。技術進步與比較優勢變化推動著產業結構從農業向非農產業轉型。非農產業是建設用地的重要需求主體，但不同行業對建設用地的需求不同。一般情況下，相較于重工業、商貿業等傳統產業，信息業等現代產業對建設用地的需求相對較小。相關數據顯示，非農產業在我國GDP中占比已從2000年的84.96%提高至2020年的92.29%，產業結構向信息化、數字化等高新方向發展，對建設用地依賴程度相對較低。三是固定資產投資的影響。土地雖然是最重要的生產要素之一，但通常需與其他要素組合才能形成現實生產力。固定資產投資的過程同時也是實現土地、資金、技術、勞動力等要素組合的過程，其必然涉及基礎設施建設等占地行為。我國固定資產投資規模從2010年的27.8萬億元增長到2020年的51.9萬億元，增幅為86.7%。因此，固定資產投資增長是我國近10年建設用地需求增長的重要驅動力。

（二）基于建設用地供給視角的分析

城市建設用地的供給主要包括“存量供給”和“增量供給”兩種模式。“存量供給”主要通過舊城改造、“開發商主導”模式實現，即政府劃定改造區域，將區域內土地使用權以優惠價格出讓給開發商，由開發商承擔拆遷安置費用，負責基礎建設，并享受開發收益。舊城改造可能面臨產權界定、拆遷安置等復雜問題，資金投入大，面臨風險高，因此，若非開發商資金實力雄厚、舊城開發潛力大，實施難度較大。這也是“存量供給”難以滿足建設用地快速增長需要的重要原因。“增量供給”通過政府征用土地的方式實現，屬于政府強制性行為。與“存量供給”模式相比，建設用地的“增量供給”成本與風險更低、收益更高，地方政府更容易通過征地獲得巨額資金收益，從而彌補財政資金的不足。因此，如果缺乏約束機制，“增量供給”容易造成建設用地非理性擴張。[2]

（三）基于土地財政視角的博分析

在過去相當長時期內，GDP增速、招商引資、就業水平等經濟指標是政績考核的重要依據，政績考核結果較大程度上直接影響地方政府官員的去留與升遷。在此背景下，地方政府官員不僅需要在經濟上為GDP增長、利稅創收、招商引資而競爭，還需要在官場上為職務晉升而競爭。在我國現行的法律框架內，無論是農村集體土地的流轉，還是農業用地轉為非農用地，都必須以土地所有權變更為前提。作為土地一級市場的壟斷者，地方政府在土地變更中不僅擁有絕對的決定權，還能在土地變更過程中獲取絕大部分經濟收益，增加地方財政收入。與此同時，具有生產性的基礎設施建設不僅能通過“投資乘數”而在短期內取得立竿見影的經濟效果，還能迅速改善地方就業現狀，提升民生水平。因而，在多方綜合博的情況下，容易催生土地資源配置的“政府失靈”與建設用地的“非理性擴張”。

二、城市建設用地非理性擴張的社會影響

隨著國民經濟持續增長、產業結構不斷調整、固定資產投資不斷加大，建設用地需求增長與規模擴張是正常現象與必然趨勢。然而，建設用地的非理性擴張可能產生深遠且不可逆轉的社會影響。

（一）可能造成失地農民的數量增加

建設用地主要來源于“增量供給”，這不可避免地需要占用耕地資源。盡管在征地過程中，失地農民可以獲得一定的經濟補償，但這種補償是在政府強制下按“計劃經濟”模式、參考土地的既往收益確定的，農民失地后則需要按“市場經濟”模式，在未來市場購買生產資料與生活資料，這難稱公平交易。此外，農民一旦失去祖祖輩輩賴以生存的土地，其生產生活方式將面臨諸多挑戰。首先是面臨失業壓力。土地是農民從事農業耕作的基本生產資料，農民失去土地等于失去了最基本的就業崗位。受文化知識與技能素質的限制，無地可種的農民再就業難度頗大。其次是面臨更大的生活壓力。農民失地后，日常生活開支必然增加，在醫療、教育、失業等保障體系不健全的情況下，失地農民可能面臨更大的生活壓力。再次是面臨生活習慣改變的壓力。農民長期生活在農村，在思想觀念、生活習慣尚未做好充分準備的情況下，突然因失地而進入城市生活狀態，可能面臨諸多不適。因此，如果不能妥善解決好建設用地非理性擴張所造成的失地農民數量增加問題，可能引發貧富差距加大、失業人數增加、不穩定因素增加等社會問題。[3]

（二）可能造成城市郊區化與空心化

城市郊區化、空心化是城市中心地帶因經濟承載量過大、生產生活成本過高而造成城市人口、就業崗位、配套產業由城內向城外、由中心向邊緣轉移的過程。城市郊區化、空心化是城市現代化發展的重要趨勢，也是一種正常的社會現象。然而，我國的城市郊區化、空心化是在特殊社會背景下被動產生的，這很大程度上是地方政府追逐政績的結果。建設用地非理性擴張，必然伴隨著新增建設用地的低效利用。一方面，建設用地的非理性擴張主要存在于城市邊緣地區，被征地農民隨同被征用土地同時非農化。在城區面積擴大的同時，城市人口數量雖然快速增加，但城鎮化質量并不高。另一方面，因非理性擴張而形成的新增建設用地價格相對比較低廉、市場誘惑力較大，土地出讓后容易成為低密度建設用地，集約化利用水平較低。因此，建設用地的非理性擴張是城市郊區化、空心化問題的癥結所在。

（三）可能引發國家的糧食安全問題

糧食安全問題事關經濟發展、社會穩定與國家自立，保持一定數量的耕地面積是確保國家糧食安全的重要基礎。為此，世界上許多國家都制定了耕地保護政策。我國是一個人多地少、人均耕地面積相當有限的發展中國家，確保耕地面積不減少、質量不下降有著更重要的戰略意義。然而，隨著我國工業化、城鎮化進程的持續推進，建設用地需求不斷增長，甚至出現非理性擴張。一方面，這造成了耕地面積的持續減少。有關數據顯示，自20世紀90年代至今，我國耕地面積一直在減少，已由2000年的19.3億畝減至2020年18.65億畝，年均減少300萬-400萬畝；另一方面，這也造成了耕地質量的下降。建設用地擴張主要發生在城市邊緣與人口密集地帶，所占用的往往是基礎設施較好、配套建設較完善的肥沃耕地。因此，建設用地的非理性擴張是加劇我國耕地供需矛盾與糧食安全威脅的重要因素。[4]

三、應對建設用地非理性擴張影響的策略

建設用地的非理性擴張既是經濟現象，也是社會問題。只有健全土地利用規劃管理機制、加強建設用地擴張與征用管理、強化失地農民社會保障與就業安置，才能有效減弱建設用地非理性擴張的社會影響。

（一）健全土地利用規劃管理機制

做好土地利用規劃是保護耕地、提高建設用地效率、減弱建設用地非理性擴張社會影響的基礎。一是要做好土地利用的總體規劃。首先要提升土地利用規劃的科學性，以科學發展觀為統領，以保護土地資源、保護生態環境、促進經濟社會發展為中心，制定土地利用規劃方案。同時，要加強“建設規劃”與“土地管理”等部門之間的協調，做到規劃與征地、開發與建設、管理與監督的無縫對接。其次要增強土地利用規劃的法律效力。土地利用規劃一旦制定，就應該具備法律效力，需要在廣泛宣傳的同時嚴格遵循。任何建設用地的取得與使用都應該符合規劃要求，任何個人、企事業單位、政府部門都不能擅改土地利用規劃。二是強化土地規劃的公眾參與。首先要培養公眾的參與意識，既要讓公眾意識到參與決策是自身的權益與社會責任，也要讓決策者接受公眾參與并釋放權力，這是公眾參與機制發揮效能的關鍵。其次要提升公眾的參與能力。土地利用規劃不僅是社會性較復雜的工作，更是專業性較強的工作。只有加強對公眾的規劃知識教育，提升公眾參與規劃的能力，才能保證公眾參與的效果。[5]再次要優化公眾參與機制，主要是構建多元化參與渠道，并將公眾參與制度化、程序化，既要制定相應的規章制度，也要設置相應的組織機構，從而保障公眾參與的權利，將公眾參與的土地利用規劃落實到位、長期堅持。

（二）加強建設用地擴張與征用管理

在滿足經濟社會發展對建設用地合理需求的基礎上，嚴格控制建設用地的非理性擴張，加強土地征用管理監督。這是減弱建設用地非理性擴張社會影響的關鍵。一是完善建設用地擴張監控機制。首先是完善政府監測機制，主要由各級土地行政主管部門牽頭設立監測機構，對建設用地的擴張進行實時、動態的監測管理，保障建設用地擴張合法合規。其次是完善政府調控機制，主要是運用經濟、法律、行政等手段對建設用地的違規擴張進行糾正處理。再次是完善社會監督機制，主要是建立健全激勵機制與約束機制，暢通社會監督信息反饋渠道，群策群力解決建設用地違法違規擴張的隱蔽性、廣域性、分散性導致的“監管難”問題。二是健全土地征用管理監督機制。首先要充分發揮法制監督作用，主要是以法律形式明確土地征用目的與使用范圍，避免濫用“公共利益”侵占農民土地。這既是維護農民權益的基礎，也是控制建設用地非理性擴張的根本。其次要充分發揮社會監督作用，主要是規范公示制度，將征地審批、補償標準、安置方案等及時公之于眾，廣泛聽取社會意見，特別是要認真聽取失地農民的意見，切實滿足失地農民的合理訴求。再次要充分發揮基層組織的監督作用，確保征地補償方案合理合法，補償資金及時足額兌付，使失地農民比失地前生活質量更優、幸福指數更高。

（三）強化失地農民社會保障與就業安置

土地承載著財產與社會保障功能，建設用地的非理性擴張導致農民失去土地，無法享有土地的財產與保障功能。因此，在給予失地農民經濟補償的同時，應加強對失地農民社會保障制度建設，做好失地農民的就業安置工作。一是健全失地農民的社會保障制度。首先要強化失地農民社會保障法制建設。農民失地是時代發展的內在需要，是建設用地需求增長的必然結果，也是農民對工業化、城鎮化建設作出的貢獻。因此，應該將建立健全失地農民社會保障制度納入法制化軌道。其次要強化失地農民社會保障體系建設，向失地農民提供包括住房、養老、醫療、教育、失業在內的全面保障，并根據城市生活需要，提高保障標準與水平，切實解除失地農民的后顧之憂，緩和因建設用地擴張造成失地農民增加的社會影響。二是做好失地農民就業安置工作。首先要鼓勵創辦鄉鎮企業，持續壯大集體經濟，這主要是利用農村豐富的勞動力資源，發展特色手工業、農副產品加工業等勞動密集型產業，幫助農民實現就地就業。其次要加強就業培訓，主要是結合失地農民再就業方向與個人的興趣愛好開展專業技能培訓與職業資格培訓，提升其再就業能力與崗位競爭力。再次是完善就業服務措施，既要營造有利于失地農民再就業的政策環境、法律體系與體制機制，也要加強就業信息網、就業服務中心、創業服務中心等設施建設，為失地農民的就業創業提供全方位、多領域、高效率的服務。此外，還要為失地農民再就業提供必要的法律援助，并為其創業提供必要的財稅支持與金融支持。