地方高校預算績效管理的現狀與對策探討

張 婷

（內蒙古醫科大學財務處，內蒙古自治區 呼和浩特 010110）

地方高校是一個龐大的群體，肩負著培育人才、提高科研水平以及傳承中華文化的重任。近年來，隨著國家綜合治理水平的提升，社會的不斷進步，對地方高校預算績效管理工作也提出了更高的要求，傳統的管理方式已無法滿足學校的資金需求。新《預算法》的頒布，強調各部門的預算編制要以“講求績效”為前提，并對實施過程和方式作出詳細的規定。2018年，國家下發了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，為地方高校預算績效管理的全面開展指明了方向，地方高校作為基層組織，預算績效管理工作勢在必行。但是，地方高校作為公益二類組織，對預算績效評價仍停留在填表、寫報告階段，尤其在預算績效管理工作由財務部門牽頭組織的情況下，在績效目標設定、績效指標衡量，績效評價考核等方面還存在許多不足，特別是績效評價結果在實際中的運用更是十分有限。因此，地方高校需要針對預算績效管理中存在的問題進行研究分析，找到適合自身的解決對策，對全面提升預算績效管理水平具有重要意義。

一、預算績效管理對地方高校的重要性

從教育部發布的中國高等教育質量報告中可以看出，地方高校是我國高等教育的重要組成部分，國家對地方高校的資金扶持也在逐年遞增，如何充分利用績效管理，優化資金配置，解決辦學資金不足是地方高校面臨的重要問題之一。預算績效管理在學校綜合財務管理中起著重要的指導作用，有利于學校掌握資金使用情況，加強在資金活動中的管控。科學有效的預算管理績效評價與獎懲機制，一方面能調動資金使用部門工作的積極性，提高經費使用效益，另一方面有利于促進地方高校財務管理向規范化、科學化邁進，有效防范財務風險，為提高地方高校科研實力和教學質量提供財務保障。預算績效管理的重要作用是加強預算的責任和效率，地方高校應該以改革為契機，改進預算績效管理模式，重視績效反饋與結果運用，緩解收支矛盾。

二、地方高校預算績效管理的現狀和存在的問題

地方高校由于發展的局限性，財政公共預算資金是主要的收入來源，其次為學費收入，預算管理實行全口徑預算，按照零基預算原則，以績效目標為導向編制部門預算。目前，地方高校所有部門預算支出均實行項目化管理，并且財政部門逐年對項目進行整合精簡，調整優化支出結構。經過幾年的探索和實踐，地方高校已經初步樹立資金使用績效的觀念，學校資金使用成效得到一定提升。但是，由于地方高校開展預算績效管理工作的時間不長、可借鑒的經驗較少，因此，當前我國地方高校的預算績效管理仍然處于初級階段，存在的問題也較為突出，主要體現在以下幾方面：

（一）預算績效管理理念薄弱

隨著國家預算績效管理的逐步推進，地方高校也開展了一些工作，但是只是在特定人員和小范圍內產生了預算績效管理的概念，廣泛而統一的預算績效管理理念尚未真正建立。部分地方高校對預算管理無論在政策方面還是理論方面均沒有深刻的認識和理解，長期以來形成的“重籌措、輕管理，重支出、輕績效”的思想還未徹底轉變，過程管控和績效管理有待加強，各部門履行主體責任不夠，職能部門參與不到位、不深入，績效工作的積極性和主動性不高，導致相關工作開展不力，績效評價的導向作用發揮不充分。

（二）預算績效管理體系不完善

我國教育行業的預算績效管理工作尚處于探索階段，未成體系，地方高校在建立預算績效管理體系時，缺少經驗和基礎，自行摸索過程中，預算績效管理體系存在以下方面突出問題：第一，制度體系不健全，尤其是重點環節的制度，缺乏針對性強、可操作性強的實施細則和業務流程，績效評價工作無章可循；第二，預算績效目標報送不全面、不準確，與學校戰略目標聯系不緊密，績效指標設置存在指標分類不正確、不完整未細化，指標量化程度不夠、可衡量性不夠，特別是效益指標欠缺等，不能充分反映地方高校和項目的特點；第三，專業人員配備不足，地方高校嚴重缺乏績效管理方面的人才，預算績效管理工作力量相對薄弱；第四，部門之間信息溝通不暢，缺乏現代化技術手段。

（三）預算績效結果反饋與應用工作貫徹不到位

地方高校各類項目支出雖然也按照上級部門的要求編制了績效目標，但在實際操作和落實的過程中，績效跟蹤與應用仍停留在表面，績效評價工作往往敷衍了事，評價過程簡單，評價人員缺乏專業性，評價報告不能全面、深入的反映項目資金使用的效果，信息公開、績效問責等工作開展不力，評價結果也未能真正落到實處，資金利用到位，產出高的部門沒有得到相應的獎勵，資金利用率低，效果差的部門也沒有受到相應的處罰，績效評價無法激勵部門工作的積極性，也得不到各部門的重視，更無法提升項目實施單位在資金使用方面的責任感和使命感。

三、完善地方高校預算績效管理的對策建議

（一）加大宣傳力度強化績效理念

績效管理是預算管理的靈魂，近年來，國家加大了對地方高校資金使用情況的重視程度，幾乎每年都要對地方高校納入預算管理的財政項目進行績效考核，并對預算績效評價工作進展差的單位予以通報。因此，地方高校應自上而下加強重視、統一思想、樹立“目標=預算=績效=責任”創新理念。具體可以從以下幾個方面著手：一是充分利用校內宣傳媒體發布預算績效管理有關內容，不斷在全校范圍內強化預算績效管理意識；二是可以印制績效管理相關的手冊發放到各部門、單位教職工手中，并適時對內容進行講解；三是通過組織相關講座、培訓、討論等形式，在全校教職工范圍內進行宣傳，增加教職工的參與度。良好的文化底蘊是增強教職工凝聚力的重要源泉，培育“各級領導重視績效、各個部門追求績效、全校師生監督績效”的績效文化，營造良好的思想引領和輿論環境。把預算績效工作變成所有領導的事、所有部門的事、所有教職工的事，充分調動師生的主觀能動性，為加快學校教育事業的科學發展而奮斗。

（二）加強預算績效管理制度建設

為保證預算績效評價體系能充分發揮導向作用，地方高校在構建預算績效評價體系之前，要加強準備工作的關注和完善。首先，要細化績效管理工作流程，明確思路，通過精準調研、撰寫方案和具體規則、宣傳和反饋等各項環節層層推動；其次，要對相關制度進行自上而下的梳理，把以往停留在口頭的規定落到實處，形成具有約束效率的制度規范，做好每一環節的細化工作，務必要依法合規、切實可行，在學校內部形成規范化標準保障，引導績效管理制度的順利實施；再次，將校內外的專家有機結合起來，建立專家庫，合理引入第三方評價機構參與進來，并對績效管理工作進行指導；最后，要重視項目實施單位對新制度推行的意見反饋，采納可行性意見，進行適時修改，保障各項管理工作合理、扎實、有序開展。

（三）構建全面預算績效管理體系

全面預算績效管理體系的關鍵在于“全面”。地方高校應建立以實現績效目標為指引，以績效評價為手段，以結果應用為基礎，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有地方高校特色的預算績效管理體系，并要求績效指標細化到數量、質量、時效、成本、效益等方面。

1.完善組織架構

地方高校預算績效評價工作的順利開展需要領導層面以及各部門的通力配合。管理層人員的重視是關鍵前提，學校可以成立預算績效管理委員會，對績效管理工作的推行給予支持，并對其中產生的分歧、矛盾或問題進行協調、調解和仲裁。為了進一步協調預算績效管理工作，預算管理委員會可以下設辦公室，辦公室設在財務部門或負責預算績效管理的部門，負責制定學校預算績效管理的有關制度和辦法，對工作過程中出現的問題及時提出解決對策。有條件的情況下可以成立預算績效評價專家小組，由不同學科、不同層次的專家和人員參加，具體負責績效目標的評價、檢查等工作。

2.科學設置績效指標體系

科學、系統的預算績效評價指標體系是開展預算績效管理工作的指引。但是，目前教育行業尚未形成統一的評價指標體系，地方高校缺乏借鑒的標準。因此，建議地方高校吸取其他科研和教育領域在預算績效管理中的工作成果基礎上，結合自身實際情況進行設置，同時要適當提高重點指標的權重。

指標體系的構建要特別注意以下幾點：第一，融合性，指標體系要與學校的戰略目標制定、財務業務流程相結合；第二，全面性，指標體系要覆蓋財務指標和非財務指標的各個方面；第三，客觀性，指標選取上要特別注意用數字說話，少選定性指標，實在無法用定量指標衡量的，可以采用優良中差等分級形式表述。第四，實用性，考核指標要具有可操作性，結合地方高校的實際情況，考慮所選指標的數據收集要真實可靠，數據要容易獲取；第五，重要性，指標權重的設定要有代表性、針對性，根據不同項目側重點的不同，適時調整重點指標的權重。

3.預算績效評價手段多樣化

預算績效評價是績效管理的關鍵，是決定結果最終應用程度的重要基礎，績效評價方法也比較多，地方高校可以采用內外結合評價、定量定性結合評價法等，充分利用高校自身優勢，聘請各類專家對項目進行逐一評價，建立績效評價專家庫，還可以利用第三方機構的專業優勢進行指導。

4.績效考核要體現項目執行差異

預算分配完成之后有必要建立考核機制，以此來體現不同部門在資金產出效果方面的差異，提高資金使用單位的主觀能動性。首先，邀請績效考核研究領域的專家、項目負責人、財務專業人員等憑借績效考核經驗以及對教育行業的了解，選取財務指標、服務對象指標、完成質量、內控管理、成長學習五個維度作為考核標準。為了更科學的設置各維度所占權重，可以運用層次分析法進行計算，建立判斷矩陣，并按照T.L.Saaty提出的“1-9”標度法進行打分，求得要素i比要素j的量化值。通過兩兩比較建立判斷矩陣后帶入相應公式，計算各要素的權重，根據公式便可得各要素的權重集Wi，運用層次法進行測算，得出各項目的評價指標權重，對照各項目的評價指標權重，結合地方高校項目執行的實際情況進行評分，計分規則采用百分制，由學校管理人員組織項目歸口部門、財務部門等臨時組成考核小組對項目各項指標的完成率進行評定。績效考核可以更加直觀的了解項目資金的使用情況，為后續工作的開展奠定基礎。

5.加強業務培訓

預算績效管理專業性較強，開展起來不僅要收集大量的基礎數據，還要進行調查研究及測算、分析，工作人員需要掌握經濟、管理、統計等各有關領域的專業知識。地方高校可以聘請預算績效管理方面的專業講師定期進行授課及實操，提升預算績效管理人員整體的技能水平。培訓結束后，對培訓效果進行考核，提高培訓的效果，將培訓的意義落到實處。同時，組織開展調研交流活動或增加相關人員外出學習的機會，拓展眼界，借鑒發達地區教育領域預算績效管理方面的先進做法和成功經驗。

6.加強績效內控一體化并推動信息化建設

地方高校要通過正規渠道選擇具有資質的軟件開發公司，依托大數據和新信息技術，引入與地方高校預算管理系統、會計核算管理系統、財政一體化系統、資產管理系統等有效融合的績效管理信息系統，充分利用現代化手段對各種數據進行智能分析，實現績效管理的流程化、精細化，完善績效評價信息化建設，提高績效管理的效率與水平。通過信息化手段，以績效管理為導向、以科學預算為核心、以項目管理為抓手，建設貫穿項目績效目標申報、績效跟蹤、績效評價和監督、結果應用等各環節的績效預算管理信息系統，為更好地開展項目管理、決策支持提供服務。

（三）強化績效反饋與結果運用

有效的績效評價可以為預算績效管理提供決策依據，從而改善組織的反饋機能，提高各執行單位的工作積極性。項目的預算績效評價的結果是預算合理分配的重要依據，評價結束后，要及時在全校范圍內將預算績效評價與預決算草案同步公開，并將結果與預算安排緊密結合起來。地方高校應將支持重點放在資金使用成效顯著的項目上，引導并敦促實施緩慢、進展一般的項目，對交叉重復、碎片化的項目予以調整，對于多次整改后仍無效的項目要終止或削減分配資金。

強化預算績效約束，明確主體責任，落實“誰使用，誰負責”的管理要求，確保權責統一，硬化預算和績效“雙約束”，把預算績效管理納入部門的考核范圍，并與部門預算資金安排、工作目標考核等掛鉤，把評價結果作為申請預算的必備條件和重要的參考依據，進一步提高各部門的資金使用效果和加強績效管理工作的自覺性。

四、結束語

全面預算績效管理對高校，尤其是對財政性資金依存度較高的地方高校有著非常重要的意義。地方高校應以制度改革為契機，以科學預算為核心、以預算績效為抓手，凝聚共識，建立一套涵蓋事前評估審核、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和評價結果應用的由上及下、由始及終的全方位、全過程績效管理體系，提高資金的使用效果，加快推進“省部共建”“雙一流”建設步伐，提升學校綜合實力。