談如何強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理

李秀芹

（臨沭縣工業(yè)和信息化局，山東 臨沂 276700）

預(yù)算績效管理是將預(yù)算管理與績效管理進(jìn)行結(jié)合，旨在通過規(guī)范化、科學(xué)化管理，最大限度提升預(yù)算管理的效能化水平，進(jìn)而使資金的利用率更高，同時也要在防范風(fēng)險方面發(fā)揮更加積極的作用。當(dāng)前，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位將預(yù)算管理納入績效管理工作當(dāng)中，能夠發(fā)揮積極作用，但個別行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的重要性和積極作用認(rèn)識不到位，在組織實施的過程中不注重預(yù)算績效管理的科學(xué)化和規(guī)范化問題，直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理的整體水平相對不高，特別是預(yù)算執(zhí)行乏力的現(xiàn)象普遍存在。對此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)深入研究預(yù)算績效管理工作，特別是要對現(xiàn)有工作開展情況進(jìn)行分析，找出存在的問題，并運用創(chuàng)新思維，積極探索預(yù)算績效管理的實現(xiàn)路徑，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位整體預(yù)算工作質(zhì)量，為行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展以及更有效發(fā)揮職能作用提供保障。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性

絕大多數(shù)行政事業(yè)單位都屬于財政補(bǔ)助收入單位，個別的會有財務(wù)補(bǔ)助收入之外的收入。新政府會計制度對預(yù)算管理更加嚴(yán)格，要求行政事業(yè)單位必須重視預(yù)算管理工作，合理編制單位預(yù)算，使其更加科學(xué)；嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，使其得到有效控制。將預(yù)算管理納入行政事業(yè)單位績效管理工作當(dāng)中，促進(jìn)二者的有效結(jié)合，不僅能夠使預(yù)算管理工作得到有效落實，而且也能夠優(yōu)化和完善行政事業(yè)單位整體績效管理體系。因而，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)深刻理解和認(rèn)識強(qiáng)化預(yù)算績效管理的重要性，在此基礎(chǔ)上采取有效措施進(jìn)行優(yōu)化，努力使預(yù)算績效管理實現(xiàn)突破。

（一）有利于完善預(yù)算體制

眾所周知，預(yù)算管理工作涉及方方面面，不只是財務(wù)部門的工作，而是預(yù)算績效管理的整體工作，這主要是由于預(yù)算管理工作包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、落實等諸多環(huán)節(jié)，與行政事業(yè)單位的所有工作都息息相關(guān)。因而，將預(yù)算管理與績效管理進(jìn)行有效結(jié)合，大力推動行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理向縱深發(fā)展，對于進(jìn)一步優(yōu)化和完善預(yù)算管理體制具有很強(qiáng)的支撐作用。更為重要的是，由于行政事業(yè)單位的特殊性，不允許編制赤字預(yù)算，這就更需要加強(qiáng)預(yù)算管理績效，進(jìn)而才能構(gòu)建科學(xué)的資源配置機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理的科學(xué)性，同時也有利于提高資金合作效率，如有的事業(yè)單位更加重視預(yù)算管理體制創(chuàng)新，從自身實際情況入手，結(jié)合新會計制度的要求，將預(yù)算績效管理納入到整體工作當(dāng)中，并不斷進(jìn)行豐富、優(yōu)化和完善，預(yù)算績效管理的功能發(fā)揮有效，形成了預(yù)算管理合力。

（二）有利于提升績效意識

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算管理時，需要根據(jù)行政事業(yè)單位年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)組織實施，而且也需要對結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用資金管理、支出管理、收入管理、負(fù)債管理等作出具體的規(guī)定，明確相關(guān)管理制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行，確保預(yù)算管理科學(xué)有效、執(zhí)行到位。因而，從這個意義上來說，預(yù)算管理工作涉及行政事業(yè)單位各個部門和廣大職工，而且也與他們的切身利益息息相關(guān)。行政事業(yè)單位通過大力加強(qiáng)、改進(jìn)、提升預(yù)算績效管理工作，能夠在內(nèi)部形成良好的績效意識，進(jìn)而使人人參與預(yù)算管理、人人推動預(yù)算管理、人人落實預(yù)算目標(biāo)，形成良性運行機(jī)制，這對于推動行政事業(yè)單位預(yù)算管理改革、創(chuàng)新、發(fā)展具有十分重要的價值，更能夠在行政事業(yè)單位內(nèi)部形成良好的預(yù)算文化。

（三）有利于促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行

盡管影響預(yù)算管理工作的因素很多，但最突出的就是預(yù)算執(zhí)行不到位。經(jīng)營性行政事業(yè)單位投資項目相對較多，資金的流動性大，做好預(yù)算管理工作更為重要，而將預(yù)算管理與項目績效進(jìn)行結(jié)合，能夠使項目預(yù)算執(zhí)行到位。隨著政府對投資績效管理越來越嚴(yán)格，行政事業(yè)單位需要明確投資管理目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，只有開展卓有成效的預(yù)算績效管理工作，才能使投資目標(biāo)得到落實。如行政事業(yè)單位需要對投資活動進(jìn)行全面部署，并做好各個環(huán)節(jié)的預(yù)算編制與執(zhí)行工作，將“降本增效”作為投資管理目標(biāo)，圍繞“降本增效”開展預(yù)算監(jiān)督與控制工作，最大限度降低成本并保證預(yù)算執(zhí)行到位，不僅能夠滿足社會事業(yè)發(fā)展需要，而且還能夠最大限度提高經(jīng)濟(jì)效益。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

當(dāng)中，行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理重視不斷提高，使預(yù)算績效管理的開展與過去相比已經(jīng)有了相當(dāng)大的進(jìn)步，但仍然有個別預(yù)算績效管理對此缺乏深入的研究、科學(xué)的設(shè)計以及系統(tǒng)的安排，特別是從提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理的規(guī)范化、效能化等諸多方面來看，個別行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理方面仍然存在一些問題和不足，需要引起重視并認(rèn)真改進(jìn)。深入分析行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題，主要有四個方面。

（一）預(yù)算績效管理目標(biāo)不夠明確

對于開展預(yù)算績效管理工作來說，需要明確預(yù)算績效管理目標(biāo)，只有這樣，才能使預(yù)算績效管理取得更好的成效，但一些行政事業(yè)單位在這方面還比較欠缺，由于預(yù)算績效管理目標(biāo)不夠明確，直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理比較混亂，甚至存在一定的形式主義現(xiàn)象，還沒有將提高預(yù)算執(zhí)行能力、有效防范預(yù)算風(fēng)險、提高資金使用效率作為重要的目標(biāo)。如行政事業(yè)單位預(yù)算管理還沒有走出傳統(tǒng)預(yù)算管理的老路，全面預(yù)算管理的應(yīng)用沒有得到重視，資金使用效率不高，審核工作不科學(xué)；有的行政事業(yè)單位則沒有正確處理好收入與支出的關(guān)系，上繳上級支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、經(jīng)營支出、事業(yè)支出管理工作缺乏分層和分類，甚至存在混亂的現(xiàn)象，暴露出一定的法律風(fēng)險。由于個別行政事業(yè)單位沒有確立科學(xué)的預(yù)算績效管理目標(biāo)，在很大程度上制約了預(yù)算績效管理的有效開展，同時也會制約整個財務(wù)管理工作乃至行政事業(yè)單位整體工作的健康發(fā)展。

（二）預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位預(yù)算與自身的職能、業(yè)務(wù)、工作等具有緊密的聯(lián)系，只有科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)，才能使預(yù)算績效管理工作更加規(guī)范有序，但有的行政事業(yè)單位在這方面還沒有進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計缺乏科學(xué)性，在很大程度上制約了預(yù)算績效管理效果。例如：有的行政事業(yè)單位不注重將“價值鏈”融入預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)當(dāng)中，工作目標(biāo)與績效指標(biāo)的結(jié)合不夠緊密，直接導(dǎo)致預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)在推動工作方面的作用發(fā)揮有限。有的行政事業(yè)單位不注重根據(jù)自身業(yè)務(wù)變化科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)，當(dāng)年預(yù)算績效指標(biāo)基本上都是套用上一年度的預(yù)算績效指標(biāo)，盡管這種方法并沒有錯，但卻沒有按照“發(fā)展的眼光”開展預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化和完善預(yù)算績效體系的“長效機(jī)制”尚未形成。行政事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，也包括有的行政事業(yè)單位不注重根據(jù)財務(wù)部門預(yù)算編制、業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行、投資項目預(yù)算審計等科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)，針對性仍然有待于加強(qiáng)。

（三）預(yù)算績效考核機(jī)制不夠完善

由于重視不足，個別行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的性、全面性、綜合性相對比較薄弱，在很大程度上制約了預(yù)算績效管理作用的持續(xù)、有效發(fā)揮。例如：有的行政事業(yè)單位則不注重構(gòu)建預(yù)算績效考核工作“閉環(huán)”系統(tǒng)，還沒有將全生命周期理論應(yīng)用于預(yù)算績效考核工作當(dāng)中，認(rèn)為預(yù)算績效考核就是針對“人”，還沒有將“人”與“事”進(jìn)行有效結(jié)合。行政事業(yè)單位預(yù)算績效考核機(jī)制不夠完善，也包括在制度建設(shè)方面相對比較薄弱，預(yù)算績效考核制度普遍存在缺失，這就直接導(dǎo)致預(yù)算績效考核的規(guī)范化水平相對較低，而且一些行政事業(yè)單位在落實預(yù)算績效考核制度方面也缺乏執(zhí)行力。預(yù)算績效考核機(jī)制不夠完善，也包括有的事業(yè)單位盡管重視制度建設(shè)，但不注重對制度進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，而且在實踐中總結(jié)好的做法并融入到預(yù)算績效管理制度當(dāng)中仍然沒有引起重視，導(dǎo)致在優(yōu)化和完善預(yù)算績效管理方面沒有形成“長效機(jī)制”。

（四）預(yù)算績效管理模式缺乏創(chuàng)新

創(chuàng)新是進(jìn)步的靈魂。行政事業(yè)單位要想更有效的開展預(yù)算績效管理工作，還要在創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式方面加大力度，但部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作始終按部就班，不注重將其與新發(fā)展、新業(yè)務(wù)、新載體進(jìn)行有效結(jié)合，在很大程度上制約了預(yù)算績效管理效率。例如：有的行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理方面不注重將其與整個績效管理工作進(jìn)行有效結(jié)合，預(yù)算績效管理盡管應(yīng)當(dāng)具有一定的獨立性，但卻不能脫離行政事業(yè)單位整體績效管理工作。有的行政事業(yè)單位則不注重將激勵機(jī)制與預(yù)算績效管理進(jìn)行有效結(jié)合，不注重采取綜合性獎勵措施，而是一味的將物質(zhì)資源作為重點，精神獎勵相對較少，如評比表彰等工作存在弱化的現(xiàn)象等等。此外，有的行政事業(yè)單位則不注重運用大信息技術(shù)開展預(yù)算績效管理工作，如運用大數(shù)據(jù)收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)、及時調(diào)整預(yù)算績效指標(biāo)以及落實措施等相對較少。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

（一）明確預(yù)算績效管理目標(biāo)

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理方面，要想使其更具有針對性和實效性，首先要明確預(yù)算績效管理目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上采取有效措施認(rèn)真加以優(yōu)化和完善，只有這樣，才能使預(yù)算績效管理實現(xiàn)更大突破。對此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)整體發(fā)展和戰(zhàn)略發(fā)展的角度入手，將預(yù)算績效管理的目標(biāo)確定為“提高預(yù)算執(zhí)行能力、有效防范預(yù)算風(fēng)險、提高資金使用效率”。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位需要對預(yù)算績效管理進(jìn)行科學(xué)設(shè)計和系統(tǒng)安排，充分發(fā)揮財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的協(xié)同作用，切實加強(qiáng)調(diào)查研究，深入了解各個部門的工作職能、業(yè)務(wù)情況以及人員構(gòu)成情況，在此基礎(chǔ)上制定有針對性的預(yù)算績效管理政策。要將“促發(fā)展”與“防風(fēng)險”進(jìn)行有效結(jié)合，把預(yù)算管理工作的各個環(huán)節(jié)、各項內(nèi)容全部納入預(yù)算績效管理工作當(dāng)中，同時還要建立相應(yīng)的“預(yù)算績效管理協(xié)調(diào)機(jī)制”，強(qiáng)化各個部門的綜合作用，構(gòu)建預(yù)算績效管理合力。

（二）科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)

只有制定科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)，才能確保預(yù)算績效管理取得實效。因而，從這個意義上來說，科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)對于促進(jìn)預(yù)算績效管理工作向縱深開展具有十分重要的基礎(chǔ)性作用。要正確處理好“量”與“質(zhì)”的關(guān)系，堅持定量與定性相結(jié)合、整體推進(jìn)與分類指導(dǎo)相結(jié)合，建立各個部門“預(yù)算績效檔案”，并通過數(shù)字化處理，將其上傳統(tǒng)到相應(yīng)的管理平臺，不僅單位可以掌握職工績效完成情況，而且各個部門也可以查閱，并根據(jù)實際情況對各項工作作出調(diào)整，確保預(yù)算執(zhí)行到位。在設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)的過程中，還要將預(yù)算績效指標(biāo)與教育培訓(xùn)指標(biāo)、工作考核指標(biāo)、崗位能力指標(biāo)、崗位職責(zé)指標(biāo)、工作創(chuàng)新指標(biāo)等進(jìn)行結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效指標(biāo)的融合性，確保各項工作能夠穩(wěn)步推進(jìn)，同時還能夠在加強(qiáng)績效管理方面取得更好的成效。

（三）完善預(yù)算績效考核機(jī)制

科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效考核方案，特別是通過采取科學(xué)的方法和措施認(rèn)真加以推進(jìn)和落實，能夠使預(yù)算績效管理實現(xiàn)更大突破。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效考核工作的客觀性、公正性、公開性，將“全生命周期理論”應(yīng)用于預(yù)算績效考核當(dāng)中，對于行政事業(yè)單位中的重大項目、重大支出、重大預(yù)算，都應(yīng)當(dāng)建立從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的“全過程”績效考核機(jī)制，綜合考慮重大項目、重大支出、重大預(yù)算的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)發(fā)展、預(yù)算執(zhí)行、成本管理、風(fēng)險控制等諸多方面工作，開展全過程審計。在完善預(yù)算績效考核機(jī)制方面，還要將考核與整改進(jìn)行有效結(jié)合，實施月度、季度、年度考核，對于發(fā)現(xiàn)的問題和不足，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行糾正，確保行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作更加科學(xué)有效。

（四）創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式

創(chuàng)新是進(jìn)步的靈魂。行政事業(yè)單位要積極創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式，最大限度提高效率。工作中至關(guān)重要的就是要強(qiáng)化預(yù)算績效管理的持續(xù)性、全面性、綜合性。在具體的實施過程中，應(yīng)當(dāng)將激勵機(jī)制建設(shè)與預(yù)算績效管理進(jìn)行有效結(jié)合，建立科學(xué)和完善的獎懲政策，對于那些無法設(shè)計定量指標(biāo)的業(yè)務(wù)或者項目，需要從定性方面進(jìn)行優(yōu)化和完善，將定性作為重點、定量作為補(bǔ)充，以此引領(lǐng)廣大職工積極推動創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式也需要更加高度重視信息技術(shù)的應(yīng)用，推動“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)算績效管理”模式，提高工作效率。如將數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)應(yīng)用于預(yù)算績效管理工作當(dāng)中，加強(qiáng)對與預(yù)算績效管理相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的收集，并進(jìn)行科學(xué)的分析，如在出具預(yù)算分析報告方面可以融入大量的數(shù)據(jù)分析，能夠使預(yù)算分析報告更具有精準(zhǔn)性。

要想使預(yù)算管理工作實現(xiàn)更大突破，需要將其融入績效管理工作當(dāng)中，大力加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算績效管理，努力使其發(fā)揮綜合效應(yīng)。當(dāng)前，行政事業(yè)單位盡管已經(jīng)對預(yù)算績效管理有了一定的認(rèn)識，但在組織實施方面仍然存在諸多問題，需要行政事業(yè)單位采取有效措施加以優(yōu)化。在具體的實施過程中，需要深刻認(rèn)識到預(yù)算績效管理的積極作用，同時也要對現(xiàn)有的預(yù)算績效管理制度進(jìn)行優(yōu)化和完善，并切實發(fā)揮財務(wù)部門的協(xié)調(diào)作用，推動預(yù)算績效管理深入開展。對于其他相關(guān)部門來說，應(yīng)當(dāng)樹立責(zé)任意識，著眼于提升預(yù)算執(zhí)行能力，最大限度降低成本，積極參與到預(yù)算績效管理工作中，立足部門實際和崗位實際，既要多提出合理化建議，也要認(rèn)真完善預(yù)算績效指標(biāo)。