環境公益訴訟中跨行政區劃檢察機關組織體系研究

李海旺 李麗華

一、跨行政區劃司法制度改革的源起及現狀

近些年來，在經濟社會獲得很大發展的同時，我國環境污染和生態破壞等問題日益凸顯，生態環境保護形勢嚴峻。環境問題往往具有地域范圍廣、跨行政區劃等顯著特征，加上環境污染防治面臨著諸如地方主義干擾、需要全流域治理等特殊問題，我國長期實行的與行政區劃一致的司法管轄制度面臨著挑戰。2013年，《民事訴訟法》正式確立了環境公益訴訟制度，并明確賦予檢察機關原告資格。與行政區劃一致的檢察機關是否能適應環境公益訴訟制度和法律監督的特點，也面臨著社會實踐的檢驗。

2013年、2014年，黨的十八屆三中、四中全會先后通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“改革司法管理體制……探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”和“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，提出在北京、上海兩地進行跨行政區劃改革試點。自此，我國與行政區劃適當分離的司法制度改革大幕徐徐拉開。目前，我國環境公益訴訟領域的跨行政區劃司法改革取得了階段性成果，試點區域完成了一些組織建構，法院系統成立了環境資源審判庭、環境資源巡回法庭等，檢察機關系統也有一定的創新，例如成立了北京市人民檢察院第四分院、上海市人民檢察院第三分院等。

二、構建跨行政區劃檢察機關的理論可行性

(一)我國司法管轄區域和行政區劃適當分離的歷史淵源

我國古代的國家機關設置就存在著司法管轄區域和行政區劃適當分離的歷史淵源。以唐、宋、元時期為例，唐朝在安史之亂前實行“道”制作為地方監察區的劃分，每“道”負責若干不同行政區劃的監察事項，如江南道就負責監察常、蘇、湖、杭等數十州府的官員，相當于如今的浙、閩、贛、湘和蘇、皖、川、黔等廣大地域；宋朝實行“路”制，其性質與唐代的“道”制相似；元朝設立御史臺作為其最高監察機構，同時設立兩個行御史臺作為御史臺的派出機構，這兩個行御史臺各領全國一半行政區域，一個是監察東南諸省的江南諸道行御史臺，一個是監察陜、甘、滇、蜀地區的陜西諸道行御史臺。

(二)基于自然地理和生態環境的自然空間與人文空間的結合

我國是世界上自然生態系統和地理分布最具有多樣性的國家之一，有著明顯的地理三級階梯和獨特的氣候格局，各類自然生態星羅棋布。在我國傳統的跨行政區劃機構設置中，通常是以地理概念作為劃分基礎。對于中央之下、省級區劃之上的地理概念，基于相似的語言文化、風土人情等，我國一般分為西北、西南、東北、華北、華中、華南、華東這七大地理區域。與之相適應，生態環境部設立了除華中外的共六個環保區域督察局，包括華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局。但這種劃分方法并未充分綜合考慮自然生態和地貌地物的相對統一性、地域自然環境的差異以及發源、流域、影響等概念和延伸地理區域。

以青藏高原地區為例，因其海拔和地理位置特殊，整個地區的地理、生態和人文都具有顯著的一致性，將其作為獨特完整的地理單元和統一的地理自然生態區域應是毋庸置疑。但如果直接按照傳統七大地理區域的劃分方法，青藏高原地區將會被人為分屬為西南的云貴川藏、西北的甘青等區劃，對自然生態的割裂顯而易見，并不利于該區域生態環境的保護。因此，在確定跨行政區劃檢察機關的時候，不應直接照搬七大地理區域，而應圍繞跨行政區劃檢察機關的設立初衷，基于生態環境的特點，著眼自然生態和地貌地物的相對統一性。有學者認為，自然區域劃分應當結合地域之間自然環境的關聯，特別是可以把水系的格局作為自然區劃的重要因素來考慮，這種思路也可以為我們所借鑒。

三、跨行政區劃檢察機關的法律地位

(一)關于跨行政區劃檢察機關法律地位的爭議

跨行政區劃檢察院的法律地位，是指跨行政區劃檢察院在整個檢察機關組織體系中的位置，即與最高人民檢察院和省市縣(區)三級人民檢察院的橫向縱向關系。我國《憲法》自1982年以來就確定了最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察機關體系?！度嗣駲z察院組織法》第十條、第十二條均表述了類似的內容。因此，我國的檢察機關組織體系目前只有最高人民檢察院、地方檢察院和專門檢察院三種基本類型。這導致了跨行政區劃檢察院的法律地位一直存在比較激烈的爭論，主要有如下三種代表性的觀點：第一，認為跨行政區劃檢察院是獨立類型的檢察院。這種觀點認為，跨行政區劃檢察院本來就是為了擺脫地方干擾而提出的，且其管轄的案件具有多樣性，因而既不是地方檢察院也不是專門檢察院。第二，認為跨行政區劃檢察院應當定位為專門檢察院。這種觀點主要從法律修訂的角度出發考慮，認為將跨行政區劃檢察院定位為專門檢察院的修法成本最小。第三，認為跨行政區劃檢察院應當定位為派出檢察院。因為，《人民檢察院組織法》第十六條明確省級和設區的市級檢察院可以設立派出檢察院，目前已設立的北京市人民檢察院第四分院、上海市人民檢察院第三分院即基于這一制度基礎。

(二)跨行政區劃檢察機關法律地位的明確

基于前文的分析，在現行立法框架下，跨行政區劃檢察機關作為新型、獨立的檢察院缺乏制度基礎。同時，基于跨行政區劃的檢察院本身是為了擺脫司法地方化而設，且脫鉤于行政區劃，因而也不應該作為地方檢察院。如此，只剩下專門檢察院和派出檢察院兩種選擇。從我國設立的軍事檢察院、鐵路運輸檢察院、林區檢察院等專門檢察院來看，專門檢察院管轄特定領域或特定主體案件，其司法管轄權的范圍具有較大的局限性、專門性和專屬管轄屬性?；诃h境公益訴訟視角下構建的跨行政區劃檢察組織體系，從構建成本的角度來說，并不意味著其只管轄環境資源類公益訴訟案件，而是以環境資源類案件為主體，包含多種公益訴訟案件類型，其管轄范圍是綜合性、多元性及具有一定彈性的。從這個意義上講，跨行政區劃檢察院并非專門檢察院。

鑒于此，把跨行政區劃檢察機關歸類于派出檢察院，是目前最符合憲法要求、最具實踐價值的選擇，既能確保檢察組織體制和體系基本不變，符合司法區劃和行政區劃適當分離并未完全分離的改革要求，同時又極大地降低了《憲法》和《人民檢察院組織法》的修法成本?？梢钥紤]對《人民檢察院組織法》第十六條的規定加以完善，將可以設立派出檢察院的主體由原有的省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院兩類擴展至三類，即增加最高人民檢察院，并將跨行政區劃檢察院屬于派出檢察院的地位予以明確即可。

四、跨行政區劃檢察機關的層級結構

(一)層級結構設想

跨行政區劃檢察機關組織體系如何設計，其層級結構是首先需要明確的問題?；谇拔膶⒖缧姓^劃檢察院的法律定位歸類于派出檢察院的思路，考慮到派出院的層級分別為最高院、省級院和地市級院三類，現有的研究成果中將跨行政區劃檢察院分為跨省域、跨地市域和跨區縣域三級。具體有三種結構類型：

第一，“一元”結構類型。即在跨區縣域檢察院、跨地市域檢察院或跨省域檢察院中選擇一種設置。若只設置跨區縣域檢察院，考慮到區縣層級較低，熟人社會的羈絆和地方主義干擾依然存在，難以達到設立跨行政區劃檢察院的初衷；若只設置跨地市域檢察院，從北京人民檢察院第四分院、上海人民檢察院第三分院的試點改革情況來看，盡管辦理各類公益訴訟案件的機制越來越成熟，但其無法處理跨省域案件的弊端十分明顯；若只設置跨省域檢察院，則所產生的所有上訴、抗訴案件將全部由最高人民檢察院辦理，這無疑增加了最高檢的辦案壓力，也影響其宏觀職能的發揮。

第二，“二元”結構類型。即在跨省域、跨地市域、跨區縣域檢察院中間選擇兩種組合設置，具體有三種排列組合方式：跨省域加上跨地市域檢察院、跨省域加跨區縣域檢察院或者跨地市域加跨區縣域檢察院，這樣的組合要么需要增加大量國家機構和公務員編制，與中央精簡控編的精神不符，要么是無法解決跨省域的案件處理。

第三，“三元”結構類型。即建立跨省市縣三層級的跨行政區劃檢察組織體系。也就是跨省域檢察院分別管轄幾個省級行政區，跨地市域檢察院分別管轄省域內幾個地市級行政區，跨區縣域檢察院分別管轄省域內幾個縣區級行政區，這樣的層級結構看起來有上有下、比較完整，但同樣存在前文論證中提及的機構編制精簡、市域內省域內地方干擾難以避免等問題，而且存在在現有檢察系統體制外再重新建立一個龐大的跨行政區劃檢察組織體系的疑慮。

(二)以鐵路運輸檢察機關為依托

考慮到我國審判領域兩審終審制的審級制度，三個層級的跨行政區劃檢察機關組織體系應是必要，這樣便于環境資源等公益訴訟案件從一審到二審，全程都在跨行政區劃檢察體系中流轉、辦理，同時也可以做到跨行政區劃檢察院管轄全覆蓋、案件不能回流地方。鑒于跨區縣域檢察院層級較低，無法完成制度的設計初衷，可以考慮設置全國性的跨行政區劃檢察院，形成全國性的跨行政區劃檢察院、跨省域檢察院和跨地市域檢察院三層級體系。

從人員、編制、機構等改革成本考慮出發，立足現有條件，改造現存的專業檢察院最為合理。鐵路運輸檢察院具有先天的跨行政區劃優勢，每個鐵檢分院和鐵檢基層院的管轄范圍都涉及多省或者多個地市。因此，可以依托現有的鐵路運輸檢察機關體系，將其改造為跨行政區劃檢察院，具有很強的操作性和可行性?？梢钥紤]將鐵路運輸檢察分院改為跨省域檢察院，鐵路運輸基層院改為跨地市域檢察院，全國性的跨行政區劃檢察院再另行設立。除了鐵路運輸檢察院，現在各省市還有部分監所、農場、林區等檢察院，在鐵路運輸檢察院不夠的情況下，也可以考慮對其進行改造。

五、跨行政區劃檢察機關與其他相關機關的制度銜接

(一)與現行檢察機關管理體制的銜接

根據《憲法》《人民檢察院組織法》，最高人民檢察院領導地方檢察院和專門檢察院，上級檢察院對下級檢察院是領導與被領導的關系。全國性的跨行政區劃檢察院應當是跨行政區劃檢察機關的最高管理機關，領導跨省域、跨地市域檢察院，跨省域檢察院領導跨地市域檢察院。同時，由于上述三級院都是作為派出機構，則全國性的跨行政區劃檢察院和跨省域檢察院是最高人民檢察院的派出院，直接接受最高人民檢察院管理和領導?？绲厥杏驒z察院由省級人民檢察院派出，實行雙重領導體制，接受省級人民檢察院和所在省的跨省域檢察院領導。

(二)與其他相關機關的協調銜接

我國的檢察機關直接由人大產生，同屬“一府兩院一委”中的國家機關，因而在構建三層級的跨行政區劃檢察機關組織體系時，必然要考慮檢察機關與其他司法機關、行政機關的關系問題，特別是在辦理環境公益訴訟時的工作銜接問題。

一是與公安機關的協調銜接。公安機關絕大多數都是按行政區劃設置，傳統的對接方式是同級對接、同級移送。跨行政區劃環境公益訴訟案件可能會涉及少則數家、多則數十個跨區劃的縣、市公安機關，辦案中涉及相當多的實際問題。新建立的跨行政區劃檢察機關缺乏可以對應的公安機關，可以考慮增加鐵路公安局管轄的案件范圍，將跨行政區劃刑事案件納入其中，從而探索與跨行政區劃檢察機關的銜接關系。

二是與跨行政區劃法院的協調銜接。這里主要是涉及與最高人民法院巡回法庭的關系，跨行政區劃檢察機關可以統籌考慮與若干個最高人民法院巡回法庭建立訴訟關系，同時依法履行對最高人民法院巡回法庭的審批監督職能。

三是與人大的協調銜接。由于三層級跨行政區劃檢察機關由最高人民檢察院、省級人民檢察院分別派出，所以相關工作一般應由最高人民檢察院、省級人民檢察院向所在的人大及其常委會報告。檢察長、副檢察長、檢委會專職委員、檢委會委員、檢察官的法律職務由最高人民檢察院(或省級人民檢察院)提請全國(或省級)人大常委會任免。

六、結語

綜合本文的分析和研究，跨行政區劃檢察機關應當歸類為派出檢察院，其組織體系在構建時可以依托現有的鐵路運輸檢察院進行改造。參照2015年環境保護部、中國科學院根據全國生態環境十年變化(2000—2010年)調查與評估為基礎發布的《全國生態功能區劃(修編版)》來考慮自然地理系統。在具體的數量設置和分布方面，可以參考著名地理學家趙松喬提出的方案，以我國主要河流流域為單位作為自然區劃的劃分參考重要因素，由最高人民檢察院設置7個跨行政區劃檢察院，分別為青藏、西北、東北、華北遼南、長江中下游、西南、華南。全國范圍內設置60個左右的省域內跨地市域檢察院，確保每個省級行政區有1～3家跨行政區劃檢察院，管轄范圍為省域內若干個地市級行政區域，分別由所在省級人民檢察院派出。最終構建由全國性的跨行政區劃檢察院、跨省域檢察院、跨地市域檢察院組成的三層級跨行政區劃檢察機關組織體系。

①《人民檢察院組織法》第十六條：省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院根據檢察工作需要，經最高人民檢察院和省級有關部門同意，并提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在轄區內特定區域設立人民檢察院，作為派出機構。

②《憲法》第一百三十七條：最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。

③《全國生態功能區劃(修編版)》：新修編的《全國生態功能區劃》包括3大類、9個類型和242個生態功能區。確定63個重要生態功能區，覆蓋我國陸地國土面積的49.4%。