新發展格局下京津冀世界級城市群高質量發展研究

呂靜韋 何亞欣 周晶晶

中心城市和城市群正在成為承載經濟發展的主要空間形態，既是京津冀協同發展的時代選擇和必然歸宿，也是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的重要載體?！吨泄仓醒?國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出，“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式”，“以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展”，為京津冀協同發展和城市群建設進一步指明了方向。十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”后，十九屆五中全會再次強調，“發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”和“促進大中小城市和小城鎮協調發展”，并提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》強調了京津冀協同發展對中西部地區的融通互促作用，為京津冀協同發展和京津冀世界級城市群建設賦予了更加重要的示范引領責任。關注京津冀城市群的城市結構，探索京津冀城市群高質量發展路徑，對于有效改善京津冀城市群發展面臨的問題和短板，打通區域協調發展屏障，暢通國內大循環，構建雙循環新發展格局具有重要的理論和現實意義。

一、世界級城市群的發展經驗

法國地理學家簡·戈特曼提出的“城市群”概念后，城市群的形態和影響力不斷擴大，逐步由多個城市的集合體發展到在世界范圍內有重大影響力的世界級城市群，其中，有代表性的世界級城市群包括日本太平洋沿岸城市群、美國東北部大西洋沿岸城市群、中國長三角城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、英國倫敦利物浦城市群，它們為區域經濟社會發展作出了巨大貢獻，并呈現了基礎設施較為完善、城市結構較為合理、要素資源先集聚后擴散、產業分工格局較為科學、政府整體規劃適時調整、社會協調機制較為優化等共同特點。

（一）呈現網絡化空間結構

城市群發展歷程一般包括三個階段，即單個城市獨立化發展到點軸式聯動發展再到網絡化交互發展。在城市群的發展進程中，城市結構等級合理是世界級城市群建設的有益經驗之一。從單城市到單中心城市再到多核心城市結構模式，是世界級城市群的空間結構形態，也是城市化發展不斷進階的演化規律，一般經歷從分散到集聚（城市群發展1.0階段）和從集聚到分散（城市群發展2.0階段）兩個過程。以近代城市發展史上的英倫城市群發展進程為例，在1.0階段，伴隨國際航道催生交易集中地和工業革命爆發，倫敦生產中心、經濟中心的地位逐漸形成，城市群發展進入2.0階段，城市間的交通網絡不斷密集，金融、商貿、商務、衣食住行、文化娛樂、交通通信等配套設施不斷完善，形成以英國倫敦—利物浦為軸線，包含倫敦、利物浦、曼徹斯特、利茲、伯明翰、謝菲爾德等在內的城市群，即“點—線—面”的城市網絡結構。

（二）要素資源先集聚后擴散

要素在城市間的流向是判斷城市群發展階段的重要特征。英倫城市群的發展經驗表明，要素資源在城市群發展過程中具有先集聚后擴散的特性。隨著行政干預和市場配置能力的提升，要素在城市群內的流動成本不斷降低，逐漸由集聚到分散，人口、產業、資源向核心城市周邊城市擴散的速度加劇。在英倫城市群發展進程中，大量的人力、資本等要素在倫敦集聚，產生了CBD（中央商務區）等城市商務形態，奠定了倫敦在英倫城市群中的核心地位，隨著要素在核心城市的集聚度不斷提升，“大城市病”成為核心城市難以承受之重，政府對人口、產業的調控和疏解力度加大，城市群由要素集聚的1.0階段進入到要素擴散的2.0階段。

（三）產業聯動效應顯著

長三角城市群以電子、汽車、現代金融等產業為核心，致力于成為具有全球影響力的科創高地和全球重要的現代服務業和先進制造業中心。其中，上海在創新能力、服務業發展水平、科技人才集聚等方面具有重要優勢，對于創新提升傳統產業、推動整體產業鏈價值鏈增值方面起著積極的引領作用，在長三角產業格局中起到支撐和示范作用；江蘇、浙江、安徽分別以制造業集聚、民營經濟發達、勞動力充足等優勢與上海形成產業對接，其它城市則憑借電子信息、汽車、石油化工等支柱產業優勢，與主導產業形成有利互補，對于拉長長三角城市群產業價值鏈，最終實現產業協調發展，打造具有全球影響力的科創高地和全球重要的現代服務業和先進制造業中心產生聯動效能。

（四）社會協調機制優化

伴隨城市群發展的重要現象是城市化，城市化進程的突出特點是人口向一線城市、經濟實力強和社會公共服務資源較為豐富的中心城市集聚，隨之而來的是城市人口增加和城市承載力相對下降之間的結構性矛盾，解決這一結構性矛盾往往需要政府通過產業結構調整、改善居住環境和生活品質、爭取職住平衡、擴大投資和消費需求等調控措施不斷調整城市規劃，促進社會協調機制持續優化，如紐約經歷了聯邦新政、城市更新運動等多次城市規劃和區域規劃。長三角一體化的加快推進與近年來的整體規劃密不可分，2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出要“協同擴大優質教育供給，促進教育均衡發展，率先實現區域教育現代化”；2021年《長三角一體化發展規劃“十四五”實施方案》對一體化發展的體制機制的全面建立和科創產業、協同開放、基礎設施、公共服務等領域基本實現一體化提出了時間節點和具體目標，對率先構建新發展格局、創新一體化發展體制機制進行了詳細規劃，將有利于推動市場經濟體制下人流、物流、資金流、信息流和技術流的進一步合作，加速推動長三角一體化發展。

二、京津冀城市群發展存在的問題

（一）未形成多極化網絡化空間結構

京津冀城市群已初步形成“一核雙城三軸”的空間架構，北京、天津、保定、廊坊等城市組成的中部核心功能區聯動發展態勢基本形成，石家莊、唐山、邯鄲等區域次中心城市和滄州、邢臺、衡水等節點城市的聯系更加密切，但城市群邊緣地區的聯動能力較弱。

京津冀城市群與長三角城市群面積相似，同樣具有瀕臨海洋、涵蓋直轄市等共同特點，但中小城市數量較多且城市多處于獨立發展階段，未形成多極化、網絡化城市群形態，高能級城鎮帶動低能級城鎮發展的效果不佳。相對于長三角城市群均為中等以上城市的結構，京津冀城市群在大、中、小型城市的構成上有待進一步優化，城市規模普遍較小，中小城市的占比較高，I型大城市及以上規模的城市數量偏少，且主要集中在河北。從面積和行政架構較為相似的京津滬三個直轄市看，對長三角城市群發展具有引領作用的上海在城市結構方面較北京和天津更優。北京、上海、天津各有16個地級行政區劃單位，但上海的市轄區人口規模相對較大，北京和天津分別有5個和3個相當于小城市規模的市轄區；上海擁有一個相當于特大城市規模的市轄區，而北京和天津沒有；上海和北京占比最多的市轄區相當于II型大城市規模。

（二）產業聯動發展能力較弱

產業是城市發展的載體和推動經濟增長、帶動人口就業的主要動力，產業結構是地區間實現協同發展的重要支撐，也是區域一體化形態穩固的基礎。

產業結構的非均衡性是地區間實現產業合作的基礎，但產業結構差距懸殊不利于區域間形成分工互補、上下游聯動的產業協同發展格局。從長三角地區的產業結構看，上海與江蘇、浙江、安徽之間的產業結構差距較大，但江蘇、浙江、安徽三地在第二產業和第三產業之間的差距較小，非均衡性和均衡性并存，為有效承接上海地區高端產業輸出提供了良好的基礎和廣泛的選擇空間，產業結構的部分均衡和部分不均衡有利于較為科學的產業分工格局，并產生較強的產業聯動效應。

相較長三角地區而言，京津、京冀、津冀之間產業結構的懸殊對京津冀產業協同聯動產生了不利影響。《北京市“十四五”時期現代服務業發展規劃》提出“鞏固金融科技創新領先優勢”“開展金融科技底層關鍵技術、前沿技術開發”“打造金融科技前沿創新高地”的發展目標。京津冀協同發展戰略實施以來，北京市產業結構在減法中求精進，較輕的產業結構和高精尖的產業發展方向，與天津市的產業發展方向存在同質性競爭態勢，與河北省較為落后的產業基礎形成鮮明對比，出現天津和河北難以承接部分北京外溢的高端產業形態的現象，三地之間難以形成可持續發展的產業鏈條和產業配套協作。

（三）核心城市的引領力有待提升

促進要素由核心城市集聚向非核心城市擴散，是推動京津冀世界級城市群發展的方向和手段。目前，京津冀城市群的發展尚處于人口、技術、資本等資源要素不斷向北京、天津等核心城市轉移的城市群1.0階段，城市經濟和商業功能呈現核心化趨勢，要素和產業擴散對城市協調發展機制提出更高要求。

北京和天津引領京津冀城市群向更高質量和更高水平發展的作用不夠明顯，不利于城市競合發展和資源要素合理流動。高級生產要素持續向京津冀地區的中心城市集聚，推動城市產業結構升級和要素吸引力不斷提升，邊緣城市在城市間的競合關系中所處的劣勢地位依然顯著，城市群帶動區域發展的新模式和區域板塊之間融合互動的良性發展局面尚未形成。中心城市內部缺乏有帶動力的窗口城市和樣板城市，北京和天津作為超大城市單體來看規模較大，但是城市內部缺乏具有引領力的特大城市（區）和超大城市（區），而上海的浦東新區，不僅是上海高水平改革開放的窗口和引擎，而且對長三角地區也具有較強的引領作用。

（四）城市群熱度和活力不夠

從人口流動情況看，京津冀城市群內人口流動較多，且主要為人口從中小城市向北京、天津和石家莊等大城市流動，而京津冀之外省市的人口流入較少，京津冀城市群對外省市人口的吸引力較弱。百度地圖遷徙數據顯示，2022年3月，近五成流入北京的人口來自河北和天津，排名前六位的流出地依次為保定、廊坊、張家口、天津、承德、石家莊；近七成流入天津市的人口來自北京和河北，排名前六位的流出地依次為北京、唐山、滄州、邯鄲、保定、廊坊；近八成流入石家莊的人口來自河北省其他地市、北京和天津，且河北省的流入人口占總流入人口的七成左右，排名前六位的流出地依次為保定、邢臺、衡水、邯鄲、北京、天津。《2020全國城市人口凈流入城市排行榜TOP10》發布的數據顯示，2021年人口凈流入最多的10個城市分別是上海、深圳、北京、東莞、廣州、天津、佛山、蘇州、寧波和杭州。與長三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀城市群的城市上榜數量較少。

京津冀地區消費熱力不足。在商務部公布的首批五座培育建設國際消費中心城市名單中，北京、天津、上海均入圍。作為現代化國際大都市的核心功能之一，國際消費中心城市是消費資源的集聚地，更是引領地區乃至國內外消費市場的制高點，但北京和天津的社會消費品零售總額增長狀況不佳，2021年第三季度兩個城市的社會消費品零售總額增長率分別比上海市低5.6和11.8個百分點。根據《百度地圖2021國慶假期出行報告》，京津冀城市群在全國熱門交通樞紐前十名中榜上無名，北京天安門廣場位列全國熱門景區第十名，全國熱門購物中心前十名中北京和天津共有3個購物中心上榜，總數仍不及上海。

（五）公共服務一體化存在短板

京津冀城市群的醫療資源配比差距較大。北京醫院數量約為天津的1.6倍、石家莊的5.1倍、邯鄲的6.2倍、保定的6.5倍；北京醫院床位數量約為天津的1.96倍、石家莊的3.51倍、廊坊的20倍、承德的18倍、衡水的16倍，北京執業（助理）醫師數約為天津的2.5倍、石家莊的4.6倍、秦皇島的17倍、邢臺的20倍、張家口的19倍、承德的31倍、廊坊的24倍。

教育資源在大中小城市間的分布不均衡，優質教育資源主要集中在天津、北京、石家莊等大型城市，中小城市的教育資源在普通高校數量、中小學數量和專任教師數量上與大型城市差距懸殊。此外，部分城市內部中小學資源配比也存在不均衡現象，北京和天津的中學數量分別約為小學數量的70%和60%，除秦皇島、承德、衡水外，河北省其他地級市的中學數量均低于小學數量的40%，廊坊的該比例甚至低于20%。

京津冀城市群市民共享綠色發展成效方面差距較為顯著，北京人均公園綠地面積達到2.5頃，而唐山、保定、張家口、邯鄲、衡水的人均公園綠地面積不到0.9頃。

三、推進京津冀城市群高質量的對策建議

（一）豐富城市群空間網絡

著眼于“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的空間骨架，拓展中心城市發展空間，優化中心城市和城市群功能布局，提高中心城市在城市群的“中心”地位，增強中心城市的資源優化配置能力。發揮中心城市和城市群的空間規模效應，輻射帶動周邊中小城鎮發展，從更大空間尺度破解大城市病和區域發展不平衡不充分的“雙重困境”。持續建設“軌道上的京津冀”，構建以快速軌道交通為骨干的多節點、網格狀、全覆蓋的智能化陸海空交通運輸網絡，優化中心城市產業功能、交通功能、城鎮功能、生態功能等復合功能，激活并提升城市群整體價值。適度放寬城市落戶條件，增強中心城市和城市群對有意愿有能力落戶人口的吸納能力，推動城市規模適度擴大，促進中等城市向大型城市跨越，加快城鎮化進程，形成相對穩定和均衡的城市結構，構建網絡化城市群空間形態。

（二）構建合理的產業分工格局

以東部濱海發展區建設為抓手，拓展藍色經濟空間，筑就京津冀海洋產業協同發展新優勢。以天津港為核心打造現代化港口群，深化與唐山港、曹妃甸港、滄州港、秦皇島港的錯位發展和高效協同能力，積極拓展港口物流、濱海旅游、海洋信息服務等海洋服務業鏈條，促進京津冀陸海內外聯動、東西雙向互濟，構建引領京津冀區域開放大格局加速形成的現代海洋產業集群。以數字產業為紐帶，增強產業鏈數字化協同發展能力，建設京津冀高速泛在信息網絡，打造京津冀信息樞紐港。完善京津冀智能制造產業供應鏈和價值鏈，推動京津冀制造產業創新和中高端價值鏈重構。加快建設京津冀協同創新共同體，聚焦關鍵核心技術加強基礎研究合作和重大技術攻關，提升工業產業鏈的現代化水平，補齊產業鏈短板環節，提高京津冀城市規劃在關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝、產業技術基礎等產業布局的層次性，破解天津與北京高端產業競爭困境和天津與河北制造業同質化發展的難題，扭轉三地支柱產業各自鼓勵增長態勢。

（三）提升中心城市的輻射引領功能

更好發揮中心城市主體功能與引領輻射作用，為京津冀世界級城市群建設提供核心支撐。促進北京和天津兩個超大城市間的共享合作，分享區域發展成果、輸出有效治理模式，形成更加開放包容的中心城市輻射帶動格局。增強中心城市對石家莊、唐山、保定、邯鄲等次中心城市和張家口、承德、秦皇島、滄州、邢臺等節點城市的經濟帶動功能，加快城市群聯動發展。在北京和天津兩個超大城市內部培育大型城區，加快張家口、邢臺、廊坊、秦皇島等中小城市的城鎮化建設進程，形成大中小城市和小城鎮協調發展格局。以北京、天津、石家莊數字化建設引領城市群大腦集群建設，探索城市間管理、交通、環境等領域的協同化、智能化創新應用，推進數據資源共享共用，增強京津冀城市群智慧建設張力。

（四）增強城市消費活力和吸引力

依托北京和天津國際消費中心城市建設，塑造京津冀精品商圈品牌，推動京津冀大型商圈聯動策劃國際性商業活動，聯動線上線下傳播媒介和消費平臺同步推廣，擴大對東北亞等國外消費市場的吸引力。深入開展京津冀老字號品牌振興行動，策劃老字號聯合行動計劃，以餐飲、零售、食品、釀造、醫藥等分類打造老字號品牌集群，鼓勵老字號企業深挖產品、技藝或服務內涵，形成京津冀老字號商貿景觀。塑造一批文脈傳承與城市文化標桿，開展以講好“京津冀城市故事”為主題的消費活動，以城市精神品格影響區域產業和城市群發展，提升民眾文化消費感受，引領京津冀文化消費熱點。以北京冬奧會熱潮引領京津冀體育消費新熱點，打造國內體育消費和體育賽事新支點。增強京津冀商流輻射力、貨源輻射力、客源輻射力、引資輻射力，提高對山東、遼寧等周邊區域的消費輻射力和對海外消費群體的吸引力。

（五）提升公共服務資源沉降力

推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，推動高品質公共服務向節點城市和中小城市延伸下沉，逐漸扭轉北京公共服務資源的“虹吸效應”。提高城市包容性，擴大公共服務輻射半徑，聚焦公共服務資源差異化和非均衡性問題，深化供給側結構性改革，加快補齊公共服務資源薄弱短板?？茖W預測京津冀城市群人口發展趨勢，打造公共服務創新共同體，建設京津冀公共服務一體化信息平臺。以雄安新區建設為契機，在“雙減”政策落地基礎上，鼓勵城市間、城鄉間教育教學資源進一步合理流動，協同聯動京津冀教師隊伍和教學資源，促進教育資源在京津冀城市群間的合作交流和優化配置，增強京津冀教育的整體優勢和競爭力。科學合理配置大中小城市醫療資源，注重城鄉醫院數量和規模的優化，提升醫院數量與床位數量的匹配度，關注各類醫院和醫療機構的分布狀況與發展規劃，促進城市群整體醫療服務水平升級和優質醫療服務向中小城市下沉，增強優質醫療資源的服務普惠力。把碳達峰碳中和納入京津冀城市群建設的生產生活空間，推動京津冀綠色發展成效惠及更多群眾。

（六）優化協調發展機制

推動建立健全有效的城市群合作機制，暢通資源要素流動機制，探索區域要素共生共融共建共享的政策。探索超大城市治理模式和人口經濟密集地區有序疏解功能的有效開放模式，推進要素市場深度一體化發展，建立高度開放和高效包容的泛區域化人才協同自由流動平臺。完善城市間主動對接協作機制和交通同城化機制，探索省際毗鄰區域協同發展新機制，以“靜滄廊”協同發展戰略合作為支點，支持大興—廊坊—武清—北辰、寧河—唐山—秦皇島、靜?！獪嬷荨６ā灾莸仁‰H毗鄰區域開展深度合作，加強規劃銜接，有序發展“飛地經濟”，合力搭建金融商貿、物流會展、研發設計、知識產權、信息服務等區域性服務業平臺。