湖南村集體發展農宅合作社面臨的難題與建議

謝慶

隨著工業化、城鎮化的快速推進，城鄉關系不斷變遷，越來越多的農村人口進入城市，農村宅基地和農房長期或季節性處于閑置和低效利用狀態。數據顯示，全國農村至少有7000萬套閑置房屋，農村居民點空閑和閑置地面積達3000萬畝左右，一些地區鄉村農房空置率超過35%。2018年中央一號文件正式提出宅基地“三權分置”改革方向，這是我國宅基地產權制度改革的又一次重大探索，其直接目的是盤活閑置宅基地和閑置住宅，緩解“人地”矛盾。2019年9月，農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，明確了盤活利用重點工作和保障措施。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式”，其主要目的是推動宅基地使用權流轉，提高閑置宅基地利用率，增加農民財產性收入。農民最看重宅基地與房屋的財產屬性，期望以此實現家戶的財產權和發展權。適度放活宅基地和農民房屋使用權，探索農戶以宅基地使用權及農房財產權入股村集體農宅合作社，因地制宜利用閑置農宅發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等新產業新業態，對激發農村資源要素活力，增加農民財產性收入，彌合城鄉居民“財產鴻溝”，實現全體人民共同富裕，助力鄉村振興具有重要作用。

2018年，湖南省選取常德市桃花源旅游管理區和衡陽市衡東縣蓮花鎮（目前暫未取得明顯改革進展）作為省級農宅合作社改革試點，探索農戶以租賃、自營、合作等方式加入村集體農宅合作社。試點方案獲批后，常德市委印發《關于加快推進湯家山村農宅合作社試點改革的實施方案》，市區鎮村按要求、分步驟合力推進改革。經過近四年探索實踐，桃花源旅游管理區湯家山村有效激活了閑置土地資源，促進了集體和農民增收，成為全省村集體發展農宅合作社的典型樣本。

一、湯家山村發展農宅合作社的主要做法和成效

湯家山村緊鄰桃花源5A級風景名勝區和桃花源古鎮等核心景區，自然環境優美、旅游資源豐富；距常吉高速桃花源互通口僅1.5公里，319國道穿村而過，地理位置優越，區位優勢明顯，具有發展農宅合作社所需的各項優勢條件。

（一）湯家山村的主要做法

1.成立農宅合作社。湯家山村注冊成立“歸園居農宅鄉村旅游專業合作社”，村委會主任兼任理事長，村委會負責運營管理，制定了合作社章程和管理條例。在當地政府和相關部門支持下，全面規劃土地利用、產業布局、基礎設施，按照“核心景區+旅游小鎮+鄉村振興”的發展路徑，量身定制鄉村振興實施方案。同時，其經營納入5A景區營銷體系，進行同步宣傳、推廣。

2.積極推動宅基地使用權流轉。湯家山村農宅合作社采用“合作社+公司+農戶”發展模式，農戶可選擇以閑置宅基地使用權入社。有資格權但暫未建房的農戶可委托合作社引進社會資本進行房屋建造開發，建成后房屋由投資方開展民宿、餐飲等經營活動，農戶一次性獲得約定期限流轉費用。

3.推進宅基地與城鎮建設用地增減掛鉤。桃花源管理區試點村摸清村內宅基地閑置情況后，根據“一戶一宅”、建新拆舊等原則，對閑置、“一戶多宅”及廢棄宅基地進行清理回收和整治復墾，將復墾后生成的城鎮建設用地指標進行出讓，指標交易收益投入試點區建設。

4.引進合作平臺和民宿投資主體。農宅合作社通過引進企業咨詢管理公司負責客源組織、營銷活動策劃和品牌推廣，在互聯網旅游平臺開設業務運營端口。招募“鄉村振興合伙人”，給予其鄉村項目開發建設優先權，在創業擔保貸款、人才工程項目評選等方面給予優惠。鼓勵當地村民以實物入股的方式投資民宿建設，開展“回故鄉、建家鄉”宣傳活動，鼓勵外出務工人員返鄉創業。

（二）湯家山村發展農宅合作社的階段性成效

1.形成村集體經濟收入穩步增長機制。一是催生新業態帶動農產品銷售。打造了擂茶非遺文化體驗園、花溪谷特色民宿體驗園、天美休閑農業體驗園等特色文旅基地，吸引游客前來游玩采摘、研學旅行、年會團建，年游客接待量超10萬人次，帶動餐飲、住宿、特色農產品和文創產品銷售。二是形成客源分配收益提成、活動服務費等多種收入來源。現有20余家農戶以自主經營方式加入村集體農宅合作社，合作社統一對其分配客源，并收取組織配置客源經營總收入的10%作為服務費用。研學旅行、年會團建等活動均由村集體承辦，開展定制服務并收取相應費用。

2.為試點村農民就業增收創造了有利條件。一是就業崗位持續增加。目前，入社經營住宿、餐飲農戶20余家，共提供房間140間左右，容納2000余人就餐，解決了村中120余名留守老人和婦女的就業問題。此外，已啟動21棟閑置農宅對外招商，未來用以開展旅游度假、康體養老等經營活動，可持續為當地農民提供就業崗位。二是農民收入大幅提高。游客除基本的吃住消費外，平均每人另購買120元左右農副產品，旺季時黃菊、紫薯、紅薯粉等農產品日銷售額近2萬元。村民閑時還可到菊花基地、采摘園等臨時務工，每日獲得100元收入。

3.創新使用權流轉模式，緩解建設用地緊張。現已流轉8戶村民宅基地使用權，其中5處農房用于集中連片打造花溪谷特色民宿群，3處用于打造擂茶文化博物館，未來將根據發展實際，按需流轉。如此，在未改變土地性質的基礎上，通過集中使用宅基地建房指標，將本就屬于建設用地的宅基地，規劃利用為公益或經營性建設用地，無形增加了湯家山村發展文旅產業、實施鄉村振興所需要的建設用地，規避了土地變性的復雜流程和手續。

4.實現政府資金對民營資本的引導帶動。湯家山村花溪谷特色民宿項目除基本設施投入外，現有3棟民宿由政府出資200萬元建成，居住意境優美，休閑娛樂功能齊全，成為桃花源鄉村旅游的亮點和名片。政府投入資金打造出高端民宿樣板，加之改革成效逐步顯現，發展前景趨于明朗，為民營資本進場注入了信心。2022年1月，在政府投資建設的示范民宿投入運營時，第4、5棟民宿已經由民營資本投資在建，實現了政府資金對民營資本的帶動。

二、村集體發展農宅合作社面臨的現實難題

從湖南省農宅合作社改革試點探索實踐來看，村集體組建農宅合作社盤活閑置宅基地和住宅取得了階段性成效，提高了資源利用效率，增加了農民財產性收入，同時為壯大集體經濟作出了重要貢獻。然而，筆者在調查走訪湖南省內多個鄉村，并與相關從業人員訪談中發現，村集體在發展農宅合作社方面仍然面臨一些現實難題。

（一）農村干部群眾認識有待深化

其一，農民對農宅合作社這一新生事物認識不足。50后和60后農民，由于受文化水平、思想觀念、政策知曉等多方面的因素影響，對農宅合作社存在一定的觀望情緒，既想參與改革獲取一定的收益，又擔憂農宅流轉后存在一定不確定性，使得農宅合作社流轉農村宅基地推進較為緩慢。其二，村組干部觀念和能力與發展農宅合作社要求存在一定差距。各級文件鼓勵農村集體經濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統一盤活利用，村干部自身具有思想動力、改革魄力、謀劃能力是實現集體行動的先決條件。然而，從調研走訪的村組干部來看，目前大部分村組干部對農宅合作社的認識不夠充分，思想比較保守、思路不夠清晰，思維觀念與改革創新要求相比存在較大差距，大多是駐足觀望或被動參與，對能力提升的渴望性不強，難以發動群眾，影響了當地農宅改革的力度和深度。

（二）省級層面缺乏相應的農宅改革引導政策

2019年農業農村部發布關于農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策后，其他省份相繼出臺了一系列引導政策。如安徽出臺了《關于盤活農村土地資源服務鄉村振興戰略的政策措施》，支持開展農村閑置宅基地整治，鼓勵宅基地在一定條件下轉讓和有償退出；江蘇發布了《關于積極開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的意見》，規范盤活利用模式、主體、機制及行為；海南制定了《關于大力發展農村市場主體壯大農村集體經濟的十八條措施》，明確鼓勵農戶可自行通過協議將閑置宅基地或農房流轉給經營者等。然而，湖南省尚未出臺專項配套政策，雖然在《湖南省“十四五”農業農村現代化規劃》中明確提出，鼓勵農民和農村集體經濟組織依法依規利用閑置宅基地和閑置農房發展新產業、新業態，但操作層面缺乏明確的引導鼓勵實施細則，地方干部對農宅合作社改革缺乏政策指引，考核引導機制不健全，干部工作積極性不高。

（三）縣級農村產權交易中心建設相對滯后

房地一體的宅基地確權登記使得閑置農宅規模化合法流轉成為可能，但房源信息不集中、交易流程不規范、業務審核不嚴格、監督管理不充分等問題使得農宅流轉雙方權益難以保障，交易成本高、糾紛多，影響流轉雙方積極性。目前，湖南省已初步建立起一批縣級農村產權交易中心，職能涵蓋了信息發布、交易審核、業務管理、招標競價、信用評價、電子監察等，能夠初步解決包括閑置農房在內的各類農村生產要素流轉涉及的多種交易問題。然而，目前湖南省農村產權交易中心不足20家，現有建設規模遠不能滿足農房等資源要素產權交易的現實需要，在一定程度上影響了農宅合作社發展。

（四）宅基地使用權流轉集中開發模式存在風險

對于具有宅基地資格權，但因有其他固定居所（如城鎮購房、親友合住），長期無建房需求，未落實宅基地的農戶，在自愿的前提下，湯家山村農宅合作社共支付4萬元流轉其20年宅基地使用權，并將待建房屋指標集中用于項目開發建設。湯家山村現已流轉5戶建房指標用于打造花溪谷特色民宿群，其本質是將建設用地中尚未兌現的宅基地作為經營性建設用地使用，從而增加產業用地。同時，農戶一次性獲得20年流轉收益，同時并未喪失宅基地資格權。避免了農戶在閑置資源“浪費可惜”與“退出吃虧”兩項選擇中糾結，有利于推進宅基地漸進式退出。然而，現階段對流轉到期后，農戶返鄉時宅基地用地保障、風險管控等機制尚不健全，損害農民權益的狀況時有發生。流轉到期農戶重回集體安居，或遭遇變故中途返鄉，可能出現宅基地“無地可批”，農戶“無房可住”的情況。

三、促進村集體農宅合作社發展的建議

農宅合作社發展尚處于初級階段，對于村集體在建設運營中遇到的難題，建議省市級層面給予更多方面的支持引導，縣級層面提供更精準有力的指導幫助，在尊重地區差異的基礎上，探索出符合各地實際的村集體農宅合作社發展模式。

（一）引導干部群眾形成改革合力

1.對村組干部開展常態化培訓。村干部具有地域穩定性、意見權威性和行動影響力，其思想意識、素質能力極大地影響當地農宅合作社的發展水平。建議以縣級黨校為平臺，建立“思想理論+案例教學”的常態化輪訓體系。一方面，加強思想理論培訓，依托省市縣級黨校師資對村干部進行集中專題授課，結合農村基本情況和實際工作，宣講習近平新時代中國特色社會主義思想，解說中央大政方針和國家發展戰略目標，讓村干部充分了解現階段農村工作“是什么”和“為什么”，用更高的站位和更遠的眼光認識農宅合作社發展。另一方面，加強案例教學和能力培訓。重視參與農宅改革的政府部門和市場主體工作人員對村干部的實際案例教學，了解其他地區農宅合作社的做法和成效，闡釋農村工作文件通知，有針對性地開展能力培訓，重點明確未來該“怎么辦”。

2.對村民開展多形式多渠道宣傳。發揮村干部的號召力和影響力，傳導模式化培訓中吸收的思想理念，逐步讓村民“有意愿”。用好手冊、墻面、“村村響”等傳統宣傳方式普及利好政策，分析經濟效益，讓人人“有動力”。通過視頻號、微信群等新媒體解釋新概念、傳播新知識、推介新方法，結合“屋場會”等接地氣的方式介紹農宅合作社成功案例，組織討論、集思廣益，讓大家“有想法”。加大“送教下鄉”力度，用村民通俗易懂的語言闡釋經濟社會發展基本規律，掃除認知盲點，促使村民在經濟活動中“有分寸”。通過多形式多渠道全方位宣傳開化，逐步改變村民觀念、轉變思維方式，成為農宅合作社發展的積極參與者、主要貢獻者。

（二）制定引導支持農宅改革的政策措施

1.出臺省級農宅改革引導支持政策。圍繞鄉村振興戰略的總體要求，綜合考慮城鄉融合發展、返鄉下鄉人員創業創新、農村人居環境整治、鄉村公共空間治理目標，參考全國各地盤活農村土地資源的積極做法，在盤活利用主體培育、機制和模式創新等方面盡快出臺和完善符合湖南省實際情況的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策和扶持措施，在產權交易、財政金融支持等方面制定配套政策。召開農業農村、自然資源、鄉村振興、發展改革、住建等部門聯席會議，加強聯動和配合，逐條逐項制定推進措施，明確責任劃分。尊重基層干部和農民群眾首創精神，兼顧改革要求的剛性和彈性，在不違反改革原則和底線基礎上，給予市縣政府和相關部門更多自主權，鼓勵大膽創新，支持提高干部群眾和企業推進改革的積極性。

2.加速推進宅基地不動產權頒證工作。宅基地不動產權證是對農民宅基地資格權、使用權和房屋所有權的有效確認，目前湖南省已基本完成房地一體的宅基地確權登記，但頒證尚未實現全覆蓋，不利于農民加入農宅合作社后宅基地使用權、農房所有權、農房使用權流轉，不利于市場主體的權益保障。因此，建議加快湖南省宅基地不動產權證頒發進度，為農宅合作社探索創新閑置農宅盤活利用方式掃除障礙。同時，在宅基地制度改革試點和農宅合作社改革試點基礎上，擴大省級試點范圍，對轉入宅基地和房屋使用權的盤活主體頒發相應權證，保證交易安全，給予市場主體信心。

3.加強農村產權流轉交易市場規范化建設。按照2022年中央一號文件要求，抓好農村產權流轉交易市場規范化建設，爭取納入國家試點。優化、復制、推廣省內已建成的縣級農村產權交易中心投資運營管理模式，加快湖南省農村產權交易中心建立速度，提升包括閑置農宅在內的各項要素資源配置效率。建立健全農村產權流轉交易服務、市場監管體系，建立完善糾紛調解處理和交易風險防范機制，進而保障流轉雙方權利，調動村集體、村民和轉入方閑置農宅盤活利用積極性。

（三）根據發展階段探索農宅合作社不同運營模式

省級層面對于農宅合作社發展應定好“由小到大、循序漸進”總基調，各級政府和相關部門在引導村集體農宅合作社建設運營時，因地制宜選擇盤活利用模式和產業類型，并根據不同模式、不同產業類型制定相應管理政策。應充分重視和規避部分省市曾出現的過高估計市場需求，盲目追求規模效應所引發的運營風險和經濟損失。

1.起步階段采取輕資產運營模式。建議農宅合作社在該階段采取閑置農房無償托管模式，在村集體主導的農宅合作社與第三方達成租賃或合作協議后，按照合同約定期限支付農民相應租金或收益。摒棄合作社在沒有市場轉入需求的情況下，有償流轉大量閑置農房和投入重金進行房屋新建或集中改造，背負極大資金壓力的重資產運營模式。同時，該階段應堅持“少而精、特而優”的原則，重點打造個別精品樣板，讓一部分農戶嘗到改革紅利，形成示范效應和帶動作用。

2.提升階段引入社會資本合作運營。在農宅合作社經過起步發展，良好持續經營一段時期后，一些自然條件好、旅游資源豐富、區位優勢明顯、文化底蘊較深的農村開始具有吸引戰略投資者共同打造閑置農宅盤活利用升級版的條件，此時可根據市場需求引入社會資本，全面提升閑置農房利用規模、品質和服務，打造具有地域特色的農宅合作社品牌，提高農宅合作社產品競爭力，為農宅合作社可持續發展注入活力。

（四）規避宅基地使用權流轉集中開發模式風險

1.嚴格審核流轉農戶其他住房保障。湯家山村農宅合作社流轉農戶宅基地使用權進行項目開發時，村委會須證明該農戶流轉期間有其他住房保障。建議進一步規范流轉程序和手續，要求流轉農戶提供詳實可靠的其他住房保障佐證材料，經鎮政府審批后報縣（區）相關部門備案。

2.現階段控制集中開發規模。宅基地使用權流轉集中開發模式與浙江德清實行的“未落實宅基地資格權人憑權票申領居住補貼”類似，實質上均屬于“宅基地資格權延期實現”，通過時間換空間的方式兼顧宅基地資格權保障和土地利用效率提升。然而，宅基地資格權的延期實現尚處早期探索階段，還存在未知風險。就湖南農宅合作社改革而言，在相關保障機制健全前，應限制流轉宅基地使用權用于項目開發的規模。目前較為穩慎的做法是：優先流轉有城市商品房或已納入城鎮住房保障體系的農戶指標，如若其長期居住在親屬住處，則該親屬應具備上述城鎮住房保障或限制親屬宅基地使用權流轉。

3.探索多樣化的宅基地資格權實現形式。出于“農民利益不受損”和保障社會穩定的基本考慮，宅基地資格權延期實現或保留，必須基于資格權人隨時返鄉均可實現“戶有所居”這一前提，而該前提建立在多樣化的資格權實現形式上。從其他省改革試點實踐看，在新《土地管理法》框架下，探索了集中居住（如農民住宅小區、農民公寓等）和資格權置換（如貨幣化補償、房票等）的宅基地資格權實現形式。建議在有更強政策靈活性、更大改革自由度的國家宅基地制度改革試點地區，著重加大這方面探索步伐。其他村集體在農宅合作社管理運營中，應以創新閑置宅基地和閑置住宅盤活利用機制為主。