新一輪新型城鎮(zhèn)化及其對城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用

李仙

2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）印發(fā)，正式啟動了我國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和道路。《規(guī)劃》頒布以來，經(jīng)過全國上下共同努力，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略取得初步成效和極大成功，有效地推動了我國國民經(jīng)濟在新常態(tài)下取得健康有質(zhì)量的中高速度發(fā)展，實踐證明新型城鎮(zhèn)化完全符合我國國情，是一條必須長期堅持的正確的發(fā)展戰(zhàn)略和道路。今后，進一步開展新一輪的具有創(chuàng)新性和中國特色的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，積極探索新時期更好推進國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新目標(biāo)和新途徑。總體看，新一輪新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)遵循目標(biāo)更加高遠、理念更加先進、措施更加現(xiàn)代、以及體制機制更加有力的總體發(fā)展新思路。

一、新時期要確立實現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化水平的新目標(biāo)

我國進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，相應(yīng)地，新一輪國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的水平目標(biāo)也需要與時俱進。

目前，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平已達90%左右，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)已經(jīng)完成，并且農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和生產(chǎn)效率還在不斷提高（表現(xiàn)為直接或間接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力還在不斷減少）。這樣高度城鎮(zhèn)化水平也應(yīng)是我國全面現(xiàn)代化建設(shè)追求的最終目標(biāo)。也就是說，我國的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的頂層設(shè)計，也應(yīng)該建立在高度城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)之上。未來在農(nóng)村居民點居住10%的人口，其中直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民只占1%-2%，其余為家屬、農(nóng)業(yè)服務(wù)性輔助產(chǎn)業(yè)人員和農(nóng)村打工人員等。

二、構(gòu)建舒展的城鄉(xiāng)居民點體系

城鄉(xiāng)居民點體系包括城鎮(zhèn)居民點體系和鄉(xiāng)村居民點體系。所謂城鎮(zhèn)化就是指鄉(xiāng)村居民點人口不斷向城鎮(zhèn)居民點轉(zhuǎn)移的過程，并在這樣一個人口轉(zhuǎn)移的過程中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入水平的提升以及生活水平的跨越。

（一）城鎮(zhèn)居民點體系的構(gòu)建

首先，構(gòu)建舒展的城鎮(zhèn)居民點體系，就是要遵循和按照大中小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的一般城鎮(zhèn)體系原理，針對各類城鎮(zhèn)存在的問題，細(xì)化和優(yōu)化各層次城鎮(zhèn)的具體功能范圍和強度大小，并合理規(guī)劃城鎮(zhèn)人口總量、建成區(qū)面積和建筑物密度等指標(biāo)，以形成沒有或消除了各種“城鎮(zhèn)病”的居民生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間大幅度優(yōu)化改善的新型城鎮(zhèn)體系。一般而言，舒展的城鎮(zhèn)體系有如下具體要求：在城鎮(zhèn)體系中各層次城鎮(zhèn)數(shù)量結(jié)構(gòu)合理，即各層次城鎮(zhèn)數(shù)量要符合1：10的經(jīng)驗統(tǒng)計規(guī)律的要求；城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)應(yīng)該遵循所謂“金字塔”形結(jié)構(gòu)；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積規(guī)模結(jié)構(gòu)要按層次遵循一定的要求和規(guī)定，如首都和直轄市中心城市建成區(qū)面積在800—1000平方公里、副省級和省會中心城市建成區(qū)面積在500—800平方公里、地級中心城市建成區(qū)面積在200—500平方公里、縣級中心城市建成區(qū)面積在50—200平方公里、建制鎮(zhèn)中心區(qū)在5—50平方公里等等；各層次城鎮(zhèn)的功能范圍和強度也需要滿足由大到小的客觀結(jié)構(gòu)分布規(guī)律等等。

（二）鄉(xiāng)村居民點體系建設(shè)

鄉(xiāng)村居民點體系建設(shè)，或適度規(guī)模化的現(xiàn)代化村莊為核心的鄉(xiāng)村居民點體系建設(shè)的頂層設(shè)計。目前我國有近300萬個行政村和自然村，未來需要逐步促進農(nóng)村耕地適度規(guī)模化的調(diào)整，鼓勵規(guī)模化集約化發(fā)展。我國已經(jīng)在大力提倡以縣城為主的縣域城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展提供了難得的機遇。縣域作為基層區(qū)域體系，其主要的空間區(qū)域功能是形成合理的城鄉(xiāng)分工體系，即20%的縣域最終發(fā)展成為地級及以上以制造業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)化城市，80%的縣域最終發(fā)展成為集約高效的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，其城鄉(xiāng)居民點將按照農(nóng)副產(chǎn)品加工和“三農(nóng)”服務(wù)業(yè)為主的縣城和建制鎮(zhèn)，加上適當(dāng)集約化、高效化的集體農(nóng)莊或家庭農(nóng)莊所組成。

三、大力開展新型緊湊集約的城鎮(zhèn)建設(shè)

在舒展的城鄉(xiāng)居民點體系構(gòu)建中，具體的各個城鄉(xiāng)居民點如何建設(shè)就成為必須考慮的關(guān)鍵問題。實踐表明，城鄉(xiāng)居民點本質(zhì)上是各類建筑物的聚合，追求的是經(jīng)濟效率和效益（在滿足更高系統(tǒng)和層次上的生態(tài)文明和效益的基礎(chǔ)上）。因此，城鄉(xiāng)居民點，尤其是其中的城鎮(zhèn)居民點的建設(shè)就必須按照規(guī)模效益、聚集效應(yīng)（集群效益和產(chǎn)業(yè)鏈效應(yīng)）和范圍效應(yīng)（多產(chǎn)業(yè)鏈聚集）的基本規(guī)律，遵循城鎮(zhèn)規(guī)劃的“中心區(qū)、邊緣區(qū)和郊區(qū)圈層結(jié)構(gòu)”“功能分工區(qū)劃和功能適度綜合相結(jié)合”以及“片區(qū)-組團空間結(jié)構(gòu)”等先進理念，構(gòu)建以中央商務(wù)區(qū)為城鎮(zhèn)核心、以公共交通為導(dǎo)向和以生態(tài)文明為底色的緊湊集約的城鎮(zhèn)實體，以消除空間無序擴展、功能雜亂無章和城鎮(zhèn)建設(shè)和運行的高消耗低效率現(xiàn)象。這就是緊湊集約的城鎮(zhèn)建設(shè)的基本內(nèi)容（鄉(xiāng)村居民點建設(shè)的基本做法也應(yīng)如此。

四、新型城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用

城鄉(xiāng)居民點體系是空間區(qū)域經(jīng)濟的重點和核心，因此，新型城鎮(zhèn)化必將在多方面有效促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展，在促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟運行的有效市場與有為政府發(fā)揮作用和促進新時期城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上起到不可替代的作用。

（一）有效的市場機制

在以市場經(jīng)濟體制為三大基本經(jīng)濟制度之一的條件下，我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展必須遵循讓市場機制在資源配置中起決定性作用的基本原則。一是城鄉(xiāng)居民點區(qū)位選址的市場機制決定。各類城市、建制鎮(zhèn)、行政村和自然村的區(qū)位地址都需要經(jīng)得起市場最優(yōu)化的考驗，不然就會面臨調(diào)整和優(yōu)化。隨著經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展和區(qū)位條件的變化，一些城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的原有所在位置，也會出現(xiàn)各類不適與問題，這就需要按照市場原則不斷進行調(diào)整優(yōu)化，因此，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村居民點位置是需要調(diào)整與變動的，以適應(yīng)市場變化的需要。二是廠商位置的變化也需要按照市場的要求來確定。制造業(yè)廠商位置一般分布在城鄉(xiāng)居民點內(nèi)，其具體位置遵循著居民點內(nèi)部價差地價原理來選擇，基本上是完全的市場機制在起作用；鄉(xiāng)村居民點主要決定于農(nóng)田的分布與位置，也決定于農(nóng)田與市場所決定的最佳三角形平衡地點，而礦業(yè)礦點的選擇直接決定于資源的分布，也是按照最經(jīng)濟的原則決定的。三是居民住宅區(qū)位選址的市場機制決定。城鄉(xiāng)居民點首要功能是居民的居住，按照“以人為本”的理念，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的最佳區(qū)位應(yīng)該用于住宅開發(fā)。事實上，在市場機制條件下，在先進的城市適度混合功能區(qū)規(guī)劃中，居民住宅區(qū)都位于各功能區(qū)的最佳區(qū)位上，尤其是以住宅為主要功能的城區(qū)，其在城區(qū)的區(qū)位條件更是位于最佳區(qū)位位置。最后，除了各種選址外，城鄉(xiāng)居民點規(guī)模、功能分工范圍和強度、居民點內(nèi)外空間結(jié)構(gòu)以及居民點改造和未來發(fā)展都需要遵循市場機制的基本規(guī)律。事實上，上述居民點規(guī)模（包括人口和建成區(qū)規(guī)模）、功能范圍強度、空間分布和居民點內(nèi)外空間結(jié)構(gòu)等，都是經(jīng)過漫長演變和改進，才逐步形成和固定下來的，其基本決定因素應(yīng)該是“無形之手”的市場機制。

（二）有為政府機制

事實上，城鄉(xiāng)居民點集中了最多最全面的社會公共需求，政府機制在其中起著不可替代的重要地位和作用。就城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)域而言，必須看到，相對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟而言，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟存在著更多的信息不對稱性，因為城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟信息具有綜合性、整體性、動態(tài)性和差異性，這些都客觀地需要政府加以收集整理和發(fā)布，因此需要更多的政府參與和引導(dǎo)，才能確保正常運行并做到均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。因此，經(jīng)濟運行機制中有為政府干預(yù)機制在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟的運行中就顯得更加重要。其基本內(nèi)容主要是，在市場機制起決定性作用的條件下，政府“有形之手”通過制定引導(dǎo)性的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各種戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策來有效干預(yù)和促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟健康與穩(wěn)定、均衡和協(xié)調(diào)、以及可持續(xù)發(fā)展。為市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定運行，提供主動并有預(yù)見性的不可或缺的反周期性、結(jié)構(gòu)優(yōu)化性、均衡協(xié)調(diào)性和公平公正性的公共政策和措施；政府干預(yù)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟運行的基本手段，除了宏觀經(jīng)濟政策的基本財政（財政轉(zhuǎn)移支付）、稅收（遞減稅收政策）、以及政策性金融（落后地區(qū)發(fā)展基金）和政府性投資（基礎(chǔ)設(shè)施投資補貼）手段以外，還包括許多具體手段，如建設(shè)用地分配審批、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作指導(dǎo)、空間市場一體化措施以及可持續(xù)發(fā)展優(yōu)惠政策等等。

（三）促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟未來發(fā)展目標(biāo)之一就是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展。很明顯，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟是雙循環(huán)新發(fā)展格局中內(nèi)循環(huán)的主要載體，其總量的均衡、結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展必將有效促進新發(fā)展格局這一目標(biāo)的順利實現(xiàn)。首先，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟總量上的均衡發(fā)展必將有力地促進經(jīng)濟雙循環(huán)的暢通運行。國內(nèi)經(jīng)濟雙循環(huán)是由需求側(cè)層次隨收入提高而上升、供給側(cè)結(jié)構(gòu)隨需求上升而升級、產(chǎn)品和要素市場體系不斷完善以及政府干預(yù)和引導(dǎo)隨市場波動而有效調(diào)整等四方面組成的完整的國民經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)過程，其暢通運行與否決定著經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)的效率和經(jīng)濟發(fā)展的成就。城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟通過地緣空間地理關(guān)聯(lián)，可以將這四個環(huán)節(jié)有效地連接在一起，在促進經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)暢通上起著不可替代的關(guān)鍵性作用。其次，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)必將有助于有效解決我國經(jīng)濟發(fā)展存在著不平衡不充分的問題，有力促進雙循環(huán)新發(fā)展格局的不斷完善。事實上，新發(fā)展格局包括宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、企業(yè)經(jīng)濟等四個方面，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟可以同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟一道，將它們有效地連接起來，可以讓它們各自全面充分地發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而形成完善的雙循環(huán)新發(fā)展格局。第三，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展必將有助于有效解決經(jīng)濟發(fā)展中存在著的自然資源利用效率不高、生態(tài)破壞普遍和環(huán)境污染嚴(yán)重等問題，為雙循環(huán)新發(fā)展格局提供更好的自然資源、生態(tài)環(huán)境和綠色可持續(xù)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的保障條件。