高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建
——基于校院二級管理視角

邵思祺 劉倩 徐文博 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

一、引言

教育興則國家興，教育強則國家強。隨著“雙一流”戰(zhàn)略的實施，政府對高校建設(shè)的資金投入逐年加大，高等教育事業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展態(tài)勢。在政策紅利影響及推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立，轉(zhuǎn)換內(nèi)部管理機(jī)制的背景下，高校辦學(xué)過程中垂直的多層次管理模式不再適合現(xiàn)有大學(xué)學(xué)科發(fā)展和人才管理，為了適應(yīng)發(fā)展新要求，部分高校積極探索以財務(wù)改革為先導(dǎo)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”校院二級管理新模式。在此模式下，學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價工作成為推進(jìn)校院二級管理的核心內(nèi)容。如何在學(xué)校和二級學(xué)院之間合理分配財權(quán)？如何建立一套學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價體系推進(jìn)學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價工作？是當(dāng)前校院二級財務(wù)管理模式能否廣泛實施的關(guān)鍵。

為解決以上問題，本文從高校二級學(xué)院績效評價視角切入，基于校院二級預(yù)算管理新要求和存在問題，探討校園兩級預(yù)算管理績效評價的實施路徑和方法，從操作層面構(gòu)建校園兩級預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系，找到學(xué)校權(quán)力下沉平衡點，為強化高校管理財務(wù)預(yù)算績效評價體系建設(shè)的資金支出責(zé)任做出有益探索。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來越多的高校開始探索實行校院兩級財務(wù)管理體制。院校二級管理體制改革核心在于學(xué)校分權(quán)和管理重心下移[1]，建立“責(zé)權(quán)、事權(quán)、財權(quán)清晰分明”的辦學(xué)實體，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二級管理”的校、院二級管理體制改革下財務(wù)管理模式。

校、院二級財務(wù)管理體制改革自實施以來，各位學(xué)者及高校積極探索適合自己現(xiàn)狀的改革路徑。高校各單位積極研究政策、學(xué)習(xí)精神、掌握內(nèi)涵，增強責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識[2]，強化預(yù)算管理體系的主體責(zé)任，樹立良好的思想意識；合理分配校院收入，由學(xué)院自主管理自主支配[3]，實現(xiàn)財、權(quán)下放，提高資源配置和經(jīng)費的使用效率；充分利用財務(wù)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)和管理會計工具法數(shù)據(jù)分析，為學(xué)校構(gòu)建財務(wù)管理體系與財務(wù)管理決策提供保障體系[4]，提升績效預(yù)算評價的可測性與準(zhǔn)確性，取得一定成果。

隨著高校改革深入，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二級管理”校院二級管理模式在國內(nèi)多所高校應(yīng)用，基于此模式下探討構(gòu)建財務(wù)預(yù)算績效評價體系的原則性、動態(tài)性、邏輯性、綜合性成為亮點問題。校院二級管理模式的實施取得了一定效果，但是二級學(xué)院績效預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)尚不明確，相應(yīng)的體系指標(biāo)設(shè)定差距較大，基于校院二級管理的高校實施財務(wù)預(yù)算績效評價體系的研究具有較大發(fā)展空間。

通過文獻(xiàn)梳理可知，國內(nèi)外研究多從財務(wù)管理角度研究預(yù)算編制，但對財務(wù)預(yù)算績效評價體系的研究相對較少。基于高校二級學(xué)院績效評價視角研究校院兩級預(yù)算管理績效評價的實施路徑和構(gòu)建二級財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系是本文研究的創(chuàng)新所在。

二、學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價的實施背景

（一）政策布局推進(jìn)績效評價工作步入新階段

教育部發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出在推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化中，應(yīng)注重預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向和成本效益。新預(yù)算法及其實施條例對深化預(yù)算績效管理，特別是加強績效結(jié)果應(yīng)用做出了明確規(guī)定。文件的出臺恰逢其時，對校院二級財務(wù)管理新模式的落地實施有重大現(xiàn)實意義。

（二）教育資源緊縮賦予績效評價工作新使命

2020年以來，受疫情和降稅減費政策等多重因素影響，高校整體存在財務(wù)困境。以河北省N高校為例，2020年財政收入減收4100萬元，其中財政撥款專項收入減收1600萬元，基建項目建設(shè)資金減收2000萬元，退返疫情防控期間學(xué)生住宿費1520萬元。受此影響，校內(nèi)預(yù)算項目也做同步調(diào)減，2020年N高校調(diào)減校內(nèi)預(yù)算1646萬元，其中，二級學(xué)院調(diào)減預(yù)算支出392.80萬元。在教育資源相對緊縮的情況下，如何保證二級學(xué)院利用有限經(jīng)濟(jì)資源取得效益最大化，績效評價工作將成為亟待解決的問題。

三、校院二級預(yù)算績效管理的新要求

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向，源頭提升二級學(xué)院預(yù)算編制科學(xué)性

集中管理模式下，學(xué)院預(yù)算編制僅對學(xué)校預(yù)算下達(dá)部分做文字和數(shù)字的簡單拆分和匯總，缺少相關(guān)績效評價和反饋；校院二級財務(wù)管理模式下，學(xué)院成為預(yù)算編制主體，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的動態(tài)配置。二級學(xué)院的預(yù)算編制在原有內(nèi)容基礎(chǔ)上同步添加項目預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)的詳細(xì)描述，并作為二級學(xué)院申請項目預(yù)算和校級預(yù)算安排的首要條件。

（二）預(yù)算績效評價范圍實現(xiàn)全口徑預(yù)算要求，實現(xiàn)多元化資金績效評價全覆蓋

“十四五”規(guī)劃綱要強調(diào)統(tǒng)籌財政資源，加強全口徑預(yù)算管理，建立健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。高校資金來源多樣，財政性資金雖占據(jù)半壁江山，非財政性資金不可小覷，因此要求二級學(xué)院將收入和支出詳情納入績效評價范圍。在集中管理模式下，學(xué)院僅配合完成項目資金分解部分的績效評價，評價范圍尚存較大空白。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用取得實效

校院二級管理體制下，要硬化預(yù)算績效管理約束，強化二級學(xué)院預(yù)算主體責(zé)任。學(xué)院主要負(fù)責(zé)人對本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，應(yīng)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。評價結(jié)果通過預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)及決算環(huán)節(jié)做出考核及調(diào)整依據(jù)，設(shè)立績效獎補專項資金對特殊情況相應(yīng)撥付。

四、校院二級預(yù)算績效評價存在的問題

（一）績效評價體系構(gòu)建存在難題

學(xué)院教育資源在人才培養(yǎng)、教師發(fā)展、學(xué)科建設(shè)及社會服務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)效益長期顯現(xiàn)，僅用論文數(shù)量、課題成果、師生滿意率、預(yù)算執(zhí)行率等短期簡單指標(biāo)難以全面、真實反映其經(jīng)濟(jì)價值。不同學(xué)科決定的績效評價側(cè)重點不同，如何建立以學(xué)科大類為依托的學(xué)院財政績效評價體系需深入探究。

（二）績效評價實施基礎(chǔ)薄弱

傳統(tǒng)預(yù)算績效管理思維、職能分工及工作認(rèn)知受限，二級學(xué)院績效評價實施的基礎(chǔ)管理理念相對薄弱，多數(shù)高校二級學(xué)院財務(wù)績效評價工作人員的工作投入關(guān)注度與其特殊意義不相匹配，而財務(wù)人員除核算業(yè)務(wù)外，無法給予更多支持。學(xué)院、財務(wù)部門與相關(guān)職能部門之間信息溝通缺少績效評價信息平臺的建設(shè)和使用，信息溝通與反饋不足。

（三）績效評價制度不健全

二級學(xué)院支出效益評價分析、績效考核與結(jié)果反饋應(yīng)用是預(yù)算績效管理鏈條中核心環(huán)節(jié)，但實際運行展現(xiàn)層層漏洞。學(xué)院自評任意調(diào)整績效指標(biāo)，評價過程形式化，評價結(jié)果失真失實，二級學(xué)院自評管理制度缺失，相關(guān)職能部門未建立定期績效考評方案，不能及時掌握預(yù)算績效設(shè)定狀況，評價結(jié)果應(yīng)用缺少實質(zhì)推動，績效問責(zé)機(jī)制尚未形成。

五、校院二級預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）績效評價工作流程

為確保績效評價結(jié)果真實客觀，績效評價工作有序高效，結(jié)合《項目支出績效評價管理辦法》要求及部分高校多年經(jīng)驗，設(shè)計校院二級管理下財務(wù)預(yù)算績效評價工作開展的三個階段：評價準(zhǔn)備、評價實施和評價結(jié)果反饋應(yīng)用。

（二）績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

1.構(gòu)建原則

科學(xué)性原則；可比性原則；表內(nèi)表外評價相結(jié)合原則；定量定性評價相結(jié)合原則。

2.評價方法

高校整體績效評價多采用問卷調(diào)查法與功能系數(shù)法相結(jié)合的綜合績效評價方法，通俗易懂、便于操作。問卷調(diào)查法適用指標(biāo)體系中定性指標(biāo)，功能系數(shù)法適用定量指標(biāo)的得分計算，該法得分越高代表績效越好，相反則越差。

3.指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上述指標(biāo)構(gòu)建原則，以學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理為主線，圍繞教學(xué)科研活動、資產(chǎn)使用、師資隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，構(gòu)建預(yù)算編制類指標(biāo)、過程管理類指標(biāo)和績效產(chǎn)出類指標(biāo)（見表1）。

此外應(yīng)單獨設(shè)置表外評價指標(biāo)，全面反映學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效情況。結(jié)合學(xué)院實際情況，可分別設(shè)置加分指標(biāo)和減分指標(biāo)。

六、展望

隨著校院二級管理改革深化，學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價體系的建設(shè)仍有待于進(jìn)一步完善：

1.開展學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價工作是掌握各學(xué)院預(yù)算資金支出及產(chǎn)出效益的重要手段。各學(xué)院、職能部門和財務(wù)部門要提升績效理念，強化知識儲備，創(chuàng)新技術(shù)手段，確保學(xué)院績效評估工作高質(zhì)量有序推進(jìn)。

表1 二級學(xué)院預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

2.學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置堅持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)學(xué)院在政策實施和資金使用方面的問題，根據(jù)業(yè)務(wù)類型和資金性質(zhì)分別確定重點評價內(nèi)容，提升績效評價工作的有效性。

3.學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價在預(yù)算管理相關(guān)制度建設(shè)方面快速跟進(jìn)，確保學(xué)院績效管理的持續(xù)改善，推動預(yù)算編制合理性、過程管理規(guī)范性進(jìn)程，強化績效評價執(zhí)行力和約束力。