教師黨支部建設促進高校基層治理的理論與實踐研究

楊守鴻，張馨月，楊聰林

(重慶大學 a.計算機學院；b.馬克思主義學院；c.法學院，重慶 400044)

基層治理水平是衡量一個政黨領導水平的重要尺度，也是影響國家社會和諧穩定的關鍵因素。長期以來，中國共產黨始終對基層治理工作高度重視。自黨的十八大以后，黨把國家治理體系現代化和治理能力現代化上升到了全面深化改革的總體目標。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出：“順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。”要實現國家治理體系現代化和治理能力現代化，歸根結底就是要實現基層治理體系和治理能力的現代化。教育興則國興，教育強則國強。高等教育是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志。高校作為黨的基層組織，聚八方賢才于一地，肩負著培養合格的社會主義建設者和接班人的重大使命，是國家各項事業與時俱進不斷發展的助推器和先行軍。高校率先實現基層治理體系現代化和治理能力現代化既是時代所趨，也是國家所需，更是人民所盼。

一、研究背景

(一)高校基層治理中的現實迫切性

高校基層治理是一個長期、復雜的系統工程。近年來，隨著國家教育現代化戰略目標的不斷推進，高校基層治理的現實問題逐漸凸顯，職稱評審、職務晉升、課程設定、學科規劃、績效標準、資源分配、待遇保障等基層治理環節已成為高校教師普遍關注的焦點。高校內部治理結構改革已經陷入內生變量不足、路徑依賴凸顯、改革出現碎片化等困境。當前高校內部治理結構主要包括三個層級：第一級是學校黨委層面的宏觀治理，治理主體一般為黨委辦公室和校長辦公室，黨委領導下的校長負責制是其運行方式；第二級是院系級黨組織層面的中觀治理，治理主體包括職能部門和院系，運行方式是職能部門牽頭下的院系負責制；第三級是科室級層面的微觀治理，治理主體包括科室、教研室、實驗室、中心、所等，運行方式為上級單位領導下的科室負責制。不難發現，在高校內部的宏觀治理和中觀治理兩個層面，橫向有各級黨委會和黨政聯席會相互協作，縱向有各級教授委員會、教代會等相互貫通，但是在第三級微觀治理方面，行政主體和業務主體占據了絕對的主導權，基層黨支部的引領作用嚴重缺位。黨在高校基層的治理結構存在明顯的“空心化”問題，廣大基層教職員工的真實想法不能得到及時有效的表達，校黨委和院系級黨組織各項工作安排的戰略規劃和現實考量也很難及時、全面、快速、準確地傳達到廣大基層教職員工層面，在信息溝通傳達上并不暢通。因此，要真正突破高校基層治理的現實困境，就必須加快接續院系級黨組織與廣大基層教職員工間的治理斷層，在具體工作中發揮黨支部的戰斗堡壘作用，真正實現黨在領導高校基層治理中的全覆蓋。

(二)黨支部職責任務的內在規定性

黨支部是黨最基本的基層組織，是黨全部工作和戰斗力的基礎。教師黨支部是黨團結和聯系廣大教職員工的橋梁紐帶，對于辦好中國特色社會主義大學而言有著重要的支撐作用。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》明確提出了包括“向黨員布置做群眾工作和其他工作”等在內的教師黨支部主要職責。近年來，陸續出臺的《關于加強新形勢下高校教師黨支部建設的意見》(教黨[2017]41號)和《關于高校黨組織“對標爭先”建設計劃的實施意見》(教黨[2018]25號)，更是明確提出了把思想政治工作落到支部，把群眾工作落到支部的基本要求和組織師生有力、宣傳師生有力、凝聚師生有力等“七個有力”具體標準。因此，從黨支部的職責任務來看，加強教師黨支部建設，推動教師黨員積極參與高校基層治理，本身就是教師黨支部的職責范圍，高校應對標對本想方設法加快推進教師黨支部建設，將教師黨支部在高校基層治理中的戰斗堡壘作用充分發揮出來。但是，以現實情況來看，黨務工作和業務工作“兩張皮”仍然是當前教師黨支部建設面臨的最大現實問題，教師黨支部的黨務工作在較大程度上演變成了“務虛性”工作，缺乏實效，教師黨員在高校基層治理中普遍處于“失位”狀態。教師黨支部在職稱評審、崗位聘任等涉及教師切身利益的大事中發聲不夠，一些支部也僅僅滿足于開展政治學習和形勢教育，在引導黨員教師發揮先鋒模范作用、積極投身教學科研中心工作上投入不夠。

二、理論基礎

(一)“加強黨的全面領導”的時代要求

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，我們必須堅持的最高政治原則是堅定不移地堅持黨對一切工作的領導。截至2021年6月，中國共產黨現有基層組織486.4萬個，比2019年凈增18.2萬個，增幅為3.9%。其中基層黨委27.3萬個，總支部31.4萬個，支部427.7萬個。人數越多、規模越大，越要不斷提高黨的執政能力和執政水平，要堅持加強黨的全面領導。發展中國特色社會主義高等教育，實現高等教育管理水平現代化，必須堅持和加強黨對高校的全面領導，不斷完善高校黨建工作，依托高校教師黨支部建設促進高校基層治理的改善。2018年2月，中共中央組織部、中共教育部黨組印發的《高校黨建工作重點任務》明確指出：全面實施教師黨支部書記“雙帶頭人”培育工程,力爭三年內使教師黨支部書記普遍成為“雙帶頭人”。高校教師黨支部書記“雙帶頭人”培育工程的實施，是加強高校教師黨支部建設的重要舉措，是促進高校基層治理的重要依托，同時是新時代加強黨對高校領導的重要抓手。

(二)“一切工作到支部”的鮮明導向

“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土。”習近平總書記強調：“中國特色社會主義大廈需要四梁八柱來支撐，黨是貫穿其中的總的骨架，黨中央是頂梁柱。同時，基礎非常重要，基礎不牢、地動山搖。在基層就是黨支部，上面千條線，下面一根針，必須夯實基層。”高校黨的重要基礎組織和高校黨的組織體系的重要基本單元就是教師黨支部。2017年，中共中央辦公廳印發的《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》明確提出，要把黨支部建設作為最重要的基本建設，充分發揮黨支部教育管理黨員的主體作用，樹立黨的一切工作到支部的鮮明導向。《中國共產黨支部工作條例(試行)》(2018年)第一條也明確指出，為了堅持和加強黨的全面領導，弘揚“支部建在連上”光榮傳統，落實黨要管黨、全面從嚴治黨要求，全面提升黨支部組織力，強化黨支部政治功能，充分發揮黨支部戰斗堡壘作用，鞏固黨長期執政的組織基礎。教師黨支部擔負著宣傳黨的方針政策，聯通上下黨組織等多項任務，抓好高校基層黨支部建設是做好高校黨建工作、實現“一切工作到支部”的基礎性環節。在促進高校基層治理具體實踐中，教師黨支部要結合實際，嚴格落實黨中央和上級黨組織的有關文件精神，時刻明晰自身的職責任務和時代使命，要強化對廣大教師的思想政治引領，始終密切聯系人民群眾，依托黨支部工作方式方法創新，把高校教師黨支部工作做活、做深、做細，引導廣大教師勇擔塑造靈魂、塑造生命、塑造新人的時代重任。

(三)“領導基層治理”的戰斗堡壘

“地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。”教師黨支部作為黨委領導下校長負責制的中國特色社會主義大學的“地基”，對于辦好中國特色社會主義大學、培養扛起民族復興大任的時代新人、實現中華民族偉大復興的中國夢具有十分重要的意義。習近平總書記指出，黨的基層組織是黨的肌體的“神經末梢”，要發揮好戰斗堡壘作用。加強黨對高校的領導，加強和改進高校黨的建設，就要扎扎實實做好抓基層、打基礎的工作，使高校每個教師黨支部都成為名副其實的堅強戰斗堡壘。《關于加強新形勢下高校教師黨支部建設的意見》明確指出：黨支部是黨最基本的組織，是黨全部工作和戰斗力的基礎。高校教師黨支部是教育、管理、監督和服務教師黨員的基本單位，是把黨的路線方針政策落實到高校基層的戰斗堡壘，是黨團結和聯系廣大教師的橋梁紐帶，是辦好中國特色社會主義大學的重要支撐。這就意味著，高校教師黨支部建設是高校黨建工作中的基礎環節。無論是教育、管理、監督黨員，還是組織、宣傳、凝聚、服務廣大師生，都是促進高校基層治理不可或缺的重要內容，都必須依托高校教師黨支部“領導基層治理”戰斗堡壘作用的發揮。

三、問題原因

(一)教師黨支部在基層治理中的角色不明確

長期以來，高校在校院兩級層面黨務和行政、行政和業務相結合的體制機制相對來說已經比較成熟，“圍繞中心工作抓黨建”“抓好黨建促進中心工作”的工作理念也已成為高校各級黨政領導的普遍共識。不過，在高校教師黨支部層面如何實現黨務工作和業務工作的雙融合、雙促進，仍然是廣大教師黨支部普遍面臨的現實難題。究其原因，關鍵在于黨支部在具體業務和行政工作中到底應扮演怎樣的角色以及如何發揮角色功能，這一問題在實際工作中并不明確。具體而言，主要表現在兩個方面：一方面教師黨支部在業務工作中沒有“位置”。當前對教學科研單位而言，教學科研依然是業務評價的主要量尺，在人員聘任、崗位競聘、職稱評定等具體業務程序上，并未設計“黨支部意見”這一環節，以至于教師黨支部的黨務工作始終難以融入業務評價體系，難以對其評價從而進行提升；另一方面教師黨支部在政務工作中沒有“分量”。從現實情況來看，不論是職能部門還是院系，教師黨支部缺少真正的“話語權”，在工作布置、考核評價等政務工作方面經常處于從屬地位，不能真正、全面、有效地發揮支部的政治功能。

(二)教師黨支部促進基層治理的動力不充足

從功能性質、職責使命、人員構成等多重維度來看，與其他企事業單位相比，高校教師的民主自由性、獨立自主性等群體性特質更加突出。這種內在特質在一定程度上影響了教師黨員參與基層治理的熱情和動力。通過訪談調查，在“教師黨員不愿擔任黨支部書記或支委的原因”問題上，32.6%的受訪者認為擔任黨支部書記或者支委會浪費時間，沒法全身心投入科研和教學工作。按照年齡結構區分，對教師黨員不愿意參與基層治理的深層原因展開進一步研究，得出以下結論：一方面中青年教師黨員更多關注“自身發展”。由于教學科研方面的現實壓力，中青年教師黨員主要的工作重心在于發表文章、申請項目、評聘職稱，受現實環境的制約和影響，中青年教師黨員參與基層治理的積極性普遍較低，相對來說他們更愿意選擇“能見度高”“見效度快”“公認度廣”的科研工作；另一方面老年教師黨員更多選擇“獨善其身”。對教師黨支部中的老年教師黨員，一部分人或受“老好人”觀念影響，一部分人或因自身體力和精力原因，他們更愿意參與一些臨時性的“坐而論道”的意見征集工作，而對具有長期性、復雜性、艱巨性特點的基層治理工作往往會選擇“退避三舍”。

(三)教師黨支部促進基層治理的機制不健全

基層治理機制是決定基層治理規范性和長效性的必備條件。缺乏科學合理的基層治理機制作保障，教師黨支部建設促進基層治理將無從談起，教師黨員在參與基層治理中的積極性和創造性也將被不斷消磨。長期以來，由于高校基層治理模式，教師黨支部參與基層治理的機制并不健全。一方面，缺乏自下而上的聯動機制。高校基層治理的聯動機制是自上而下的，且存在聯動不徹底的問題，僅僅停留在學校黨委與院系級黨組織兩個層面，開展的座談調研、意見征集又往往具有主觀性和片面性，難以實現應有的功能。從根本上來說，目前最為緊缺的是從教師黨支部到院系級黨組織再到學校黨委之間的自下而上的常態性聯動機制。另一方面，缺乏由內而外的激勵機制。除了自身的黨性修養和政治覺悟外，教師黨員參與黨內外工作積極性與黨內外的激勵機制密不可分。高校既存在黨內表彰榮譽類型少和間隔時間長的問題，又存在黨內工作量與年度考核、績效分配、職務晉升等關聯度不大的問題，在很大程度上削弱了教師黨員參與基層治理工作的積極性。

四、實踐路徑

(一)以“三級聯動”為目標完善高校基層治理工作機制

推進高校基層治理現代化和治理能力現代化，關鍵在于始終堅持黨的全面領導，基礎在于建立科學長效的治理機制。針對教師黨支部在高校基層治理中的作用長期缺失的現實問題，提出要加快建立常態化的“三級聯動”基層治理機制。

1.加快完善“三級聯動”的工作機制

業務工作和黨務工作兩張皮是當前高校面臨的最突出的現實問題，也是廣大教師和教師黨員普遍關心的問題。“三級聯動”的工作機制，既包括黨務工作的三級聯動，也包括業務工作的三級聯動，高校要從學校黨委、院系級黨組織和基層黨支部3個層面理清工作邏輯、明確工作關系、暢通工作流程，建立“自上而下”和“自下而上”相互循環的治理體系。比如，發展教師黨員工作是高校的一項重點工作，也是長期以來的一項難點工作，高校應從學校黨委、院系黨組織、教師黨支部3個層面進行任務分工，分別與相關教師建立“一對一”的聯動機制，運用多方力量從多重維度引導教師在思想和行動上主動向黨組織靠攏。

2.加快制定“三級聯動”的工作制度

不以規矩，不能成方圓。制度完善則工作有序，制度缺失則秩序混亂，建立起完善的工作制度，是提高治理能效的必經之路。以“三級聯動”的基層治理機制改革為驅動，在各項基層治理的具體事務中，各級黨組織所扮演的角色、承擔的職責、執行的原則等都應以權責明晰的制度作保障，高校在加快推進基層治理“三級聯動”的制度化建設方面可大膽邁出開拓性步伐、主動進行創新性引領。比如，績效分配長期以來是教師普遍關心的重點工作，也是矛盾相對集中的領域，高校應從學校黨委、院系級黨組織和教師黨支部3個層面建立“三級聯動”聯席會議制度，保障意見征集的全面性、政策制定的科學性及工作推進的有序性。

3.加快搭建“三級聯動”的工作平臺

建立由黨支部參與的“三級聯動”基層治理機制，僅靠領導重視和制度保障顯然是不夠的，還必須搭建線上線下相結合的聯動平臺。以常態化的聯席會或非常態化的聯席網絡群為平臺依托，基層黨支部將基層治理過程中遇到的有關問題和意見建議及時反饋到上級黨組織，上級黨組織根據實際需要及時傳達、布置、檢查、指導有關工作推進落實，真正做到“一切工作到支部”。

(二)以“三重培訓”為基礎提升高校基層治理工作能力

教師黨支部參與高校基層治理，必須以提升教師黨員基層治理能力為首要任務。有研究顯示，教師參與高校治理的動機主要是為了維護自身的利益，與提高決策的民主化、科學化水平和促進學校發展關聯很小。從一定范圍來看，盡管教師黨員與一般教師在政治站位、思想覺悟、紀律要求等方面確有不同，但在參與基層治理過程中，仍不確定他們能否真正擺脫學科邏輯和自我利益的狹隘性。鑒于此，提出以“三重培訓”為基礎提升高校基層治理工作能力：第一重是組織教師黨員開展基層治理的思想意識教育。主要包括主人翁意識和黨員意識，主人翁意識即要有參與學校基層治理的自覺性和主動性，黨員意識即要有做好學校基層治理的政治性和使命性。各級黨組織要以政治理論學習為重點依托，不斷創新“三會一課”、組織生活會、民主評議黨員工作形式，將加強基層治理的思想意識教育固化下來，形成每個月、每個季度、每個年度的時間表和路線圖，讓每名教師黨員始終繃緊主動參與基層治理這個思想弦，強化參與基層治理的意識；第二重是組織教師黨支部支委開展基層治理實務培訓。教師黨支部參與高校基層治理，支委成員是工作核心。由于歷史原因，多數支委成員對“職稱評審”“工作考核”等基層治理具體事宜缺乏系統性了解和全局性認識。各職能部門應加強與各級黨組織的溝通協同，不定期組織教師黨支部開展高校基層治理的專題性實務培訓，通過座談、宣講等方式提高他們對各項基層事務內在邏輯和運行方式的認識和理解，從而推進各項具體工作在“最后一公里”導航有向、疏路有方、落實有人；第三重是組織教師黨支部書記參加校內外調研和過程決策。在教師黨支部參與高校基層治理過程中，教師黨支部書記是極為重要的角色。要真正發揮其“領頭雁”作用，必須培養好其“領頭雁”能力。除了校內日常的工作交流和業務培訓之外，學校各級黨組織應組織教師黨支部書記參加校內外專題調研，以幫助他們進一步開拓視野、提高建言獻策質量和基層治理水平，應安排教師黨支部書記參加學院“三重一大”決策過程，以提高他們的站位并發揮他們在教師中的引領作用。

(三)以“三項工作”為重點提升高校基層治理工作水平

教師黨支部建設促進高校基層治理是全面加強黨的領導在基層的現實延伸，與職能部門專人專職從事基層治理工作相比，其角色定位和職責任務是有區別的。總體來說，基層治理工作是職能部門的主職主責，教師黨支部更多承擔的是輔助之責，重點發揮促進作用。因此，以建立“三級聯動”基層治理機制為前提，教師黨支部可以通過抓實抓緊抓好“三項工作”推進高校基層治理工作。第一項是圍繞中心工作抓好黨建工作。以中心工作為中心，以黨建工作引領中心工作，以點帶面、以小見大、以少積多，促進學校全面發展是當前高校基層治理的基本理念。要充分發揮教師黨支部戰斗堡壘的作用，既要鼓勵教師黨員在中心工作方面爭做先鋒模范，又要宣傳凝聚廣大教師全身心投入黨建工作。具體來說，可以通過在教師黨支部群及時宣傳教師高水平教學科研成果，激發教師在教學科研業務方面的工作活力，可以通過組織開展各類特色交流走訪活動，提升新老教師的凝聚力和向心力；第二項是圍繞教師需求抓好民心工作。堅持把教師隊伍建設作為基礎工作，是辦好中國特色社會主義教育事業的規律之一。教師黨支部是面向廣大教師的最基層黨組織，擔負凝聚教師、服務教師之責。實時掌握教師思想動態、及時解決教師現實需求，是做好一切教師工作的根本和核心。一方面，教師黨支部要按照“包產到戶”工作理念，分片區安排教師黨員與一般教師保持密切聯系，確保聯系教師全覆蓋、服務教師全方面，另一方面設置聯系服務教師專項經費，以解決教師黨員在處理教師思想、學習、生活、工作等問題中產生的必要性“票子”問題；第三項是圍繞關鍵環節抓好業務工作。高校具體業務能否科學合理地高效運行，在很大程度上體現了高等教育的現代化水平。面對教師黨支部在高校具體業務中沒有“位子”的客觀現實，高校應在關鍵環節為教師黨支部提供“印子”，確保教師黨支部領導基層治理看得見、抓得著、落得地。比如，在職稱評審和職務晉升過程中讓教師黨支部把好思想政治關，在教材選定和課程教學方面讓教師黨支部把好意識形態關，在績效標準制定和資源分配環節讓教師黨支部把好意見征集關，在人才引進和招生就業領域讓教師黨支部把好宣傳動員關，等等。